Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/837 23 april 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 15 november 2006, bij het College op dezelfde dag binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 oktober 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 25 juli 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 18 december 2006 heeft appellant zijn beroep van gronden voorzien.
Bij brief van 14 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 19 maart 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
" Artikel 33 - Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode, of, (…)
Artikel 37 - Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38 - Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40 - Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
2. (…)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen. (…) "
Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
" Artikel 3 bis
Geconstateerde hectaren en dieren
Onverminderd de toepassing van bijlage VII bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, is het voor de vaststelling van het in artikel 37, lid 1, van die verordening bedoelde referentiebedrag in aanmerking te nemen aantal hectaren of dieren waarvoor in de referentieperiode een rechtstreekse betaling is of had moeten worden toegekend, het aantal geconstateerde hectaren of dieren in de zin van artikel 2, onder r) en s), van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor elke van de in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen. "
In de considerans van Verordening (EG) nr. 1974/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 795/2004, waarbij onder meer artikel 3 bis is toegevoegd, is ten aanzien van deze bepaling het volgende overwogen:
" (5) Overeenkomstig artikel 2, onder e), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 zijn de "betalingen tijdens de referentieperiode" de in die periode verleende of te verlenen betalingen. In bijlage VII is bovendien bepaald dat rekening moet worden gehouden met verlagingen die voortvloeien uit de toepassing van basisarealen, maxima of andere kwantitatieve beperkingen. Omwille van de duidelijkheid moet derhalve worden gespecificeerd dat voor alle in bijlage VI van Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen geldt dat de kortingen en uitsluitingen in het kader van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie (…) niet in aanmerking mogen worden genomen, om te voorkomen dat de in de referentieperiode toegepaste kortingen en uitsluitingen een permanent karakter krijgen. Bijgevolg moet bij de vaststelling van de toeslagrechten worden uitgegaan van het aantal geconstateerde dieren en hectaren (…) "
Artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidt, voorzover hier van belang:
" Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s. „geconstateerd dier”: een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan; (…) "
Artikel 13 van de Regeling luidt, voorzover hier van belang:
" 1. De landbouwer die overeenkomstig artikel 40 van verordening 1782/2003 verzoekt om berekening van het referentiebedrag op een andere basis omdat zijn productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, stelt DR daarvan uiterlijk op 15 mei 2006 schriftelijk in kennis, waarbij deze kennisgeving vergezeld gaat van relevant bewijsmateriaal.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 6 april 2006 toeslagrechten aangevraagd.
- Bij besluit van 25 juli 2006 heeft verweerder de toeslagrechten van appellant vastgesteld. Bij de berekening van de waarde van de toeslagrechten is ervan uitgegaan dat aan appellant over het jaar 2002 geen stierenpremie is verleend.
- Bij brief van 1 september 2006 heeft appellant tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Op 27 oktober 2006 heeft de toenmalige gemachtigde van appellant desgevraagd het bezwaar toegelicht en meegedeeld dat hij een hoorzitting niet nodig acht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij het volgende overwogen.
" De berekening van uw toeslagrechten is gebaseerd op het referentiebedrag.
Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de referentieperiode (de jaren 2000, 2001 en 2002) is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII (artikel 37, eerste lid, van Verordening 1782/2003).
Voor de vaststelling van het referentiebedrag is het aantal geconstateerde hectaren of dieren van belang (artikel 3 bis van Verordening 795/2004).
Met geconstateerde hectaren en dieren worden hectaren en dieren bedoeld die aan de voorwaarden voor steunverlening hebben voldaan (artikel 2, r) en s), van Verordening (EG) nr. 2419/2001).
Deze gegevens zijn vastgesteld in de premiebeschikkingen over de betreffende referentiejaren. Als u tegen die beschikkingen geen bezwaar heeft gemaakt of niet in beroep bent gegaan, of als er een onherroepelijke uitspraak is gedaan, staan de betreffende gegevens definitief vast.
Ik ben bij de vaststelling van het referentiebedrag uitgegaan van 0 stieren voor het jaar 2002.
Uit mijn gegevensadministratie blijkt dat u in het jaar 2002 geen stierenpremie heeft gehad.
Uit uw gegevens blijkt niet dat u in 2002 een ander aantal geconstateerde hectaren of dieren heeft gehad. Ook in de bezwaarfase heeft u dit niet aangetoond.
Ik ben bij de vaststelling van het referentiebedrag uitgegaan van het juiste aantal geconstateerde hectaren of dieren. "
4. Het standpunt van appellant
Appellant voert ter motivering van zijn beroep, samengevat weergegeven, het volgende aan.
De dertien stieren waarvoor hij in het referentiejaar 2002 stierenpremie heeft aangevraagd, kunnen als geconstateerd worden beschouwd, aangezien bij deze dieren, die in de eerste en vierde aanvraagperiode 2002 zijn aangevraagd, geen afwijkingen zijn geconstateerd. De administratieve fout die is gemaakt in de Aanvraag oppervlakten 2002 - een verkeerde bijdragecode waardoor geen voederareaal is opgegeven -, heeft niet alleen geleid tot een weigering van stierenpremie voor dertien dieren in 2002, maar leidt nu tevens tot een lagere vaststelling van zijn toeslagrechten en een lager bedrag aan bedrijfstoeslag vanaf 2006. Appellant ervaart dit als een dubbele straf voor de in 2002 gemaakte fout en acht dit zeer onrechtvaardig. Het schrijnende is bovendien dat de oppervlakte bedrijfstoeslagareaal wel als voederareaal ten behoeve van de slachtpremie nationale enveloppe premiejaar 2002 wordt toegekend.
Het bestreden besluit is onzorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd. Immers, hierin is niet ingegaan op de in bezwaar naar voren gebrachte oplossing dat in de berekening van het referentiebedrag het jaar 2002 buiten beschouwing blijft en de grief dat hij dubbel wordt gestraft.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Toeslagrechten worden ingevolge het in Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde systeem in beginsel berekend door de over de jaren 2000, 2001 en 2002 ontvangen steun te verdelen over het aantal hectaren dat tijdens die periode gemiddeld is gebruikt voor de vaststelling van die steunbedragen.
Bij de bepaling van de steunbedragen wordt uitgegaan van de toekenningsbesluiten voor die steun, zonder de rechtmatigheid van die besluiten opnieuw te beoordelen.
Vaststaat dat appellant voor de dertien stieren waarvoor hij in 2002 stierenpremie heeft aangevraagd, geen premie heeft gekregen en dat hij tegen het besluit ter zake geen bezwaar heeft gemaakt.
5.2 Blijkens artikel 3 bis van Verordening (EG) nr. 795/2004 moet ook rekening gehouden worden met niet uitbetaalde steun, die had moeten worden toegekend. Uit de toelichting op die – bij Verordening (EG) nr. 1974/2004 toegevoegde – bepaling kan opgemaakt worden dat het dan uitsluitend gaat om hectaren of dieren, waarvoor ingevolge een korting of uitsluiting die op grond van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is toegepast, geen betaling heeft plaatsgevonden.
De reden dat voor de dertien dieren in kwestie geen betaling van stierenpremie heeft plaatsgevonden, is echter niet gelegen in een toegepaste korting of uitsluiting, maar in de omstandigheid dat deze dieren zelf niet kunnen worden aangemerkt als geconstateerd dier als bedoeld in artikel 3 bis van Verordening (EG) nr. 795/2004 in verbinding met artikel 2, onder, s van Verordening (EG) nr. 2419/2001. Een geconstateerd dier is immers een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan. Aangezien voor deze dieren geen geregistreerd voederareaal beschikbaar was, kwamen deze dieren niet voor premie in aanmerking.
Dit betekent dat het op artikel 3 bis van Verordening (EG) nr. 795/2004 gestoelde beroep van appellant dat de dertien dieren als geconstateerde dieren kunnen worden aangemerkt, niet kan slagen.
Dat appellant het schrijnend vindt dat de oppervlakte bedrijfstoeslagareaal wel als voederareaal ten behoeve van de slachtpremie nationale enveloppe premiejaar 2002 wordt toegekend, kan, wat er ook zij van deze stelling, aan het hiervoor overwogene niet afdoen.
5.3 Appellant heeft verweerder in bezwaar subsidiair verzocht het jaar 2002 buiten de berekening van het referentiebedrag te laten, omdat hij in 2002 abusievelijk een verkeerde bijdragecode in zijn aanvraag oppervlakten 2002 heeft ingevuld en als gevolg daarvan geen voederareaal is geregistreerd. Zoals ter zitting verklaard, wilde hij hiermee een beroep doen op artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 heeft een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, de mogelijkheid te verzoeken dat het referentiebedrag in afwijking van artikel 37 wordt berekend op basis van de kalenderjaren die niet zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden. Ingevolge artikel 40, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 in verbinding met artikel 13 van de Regeling diende appellant verweerder uiterlijk op 15 mei 2006 schriftelijk in kennis te stellen van een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.
Aangezien appellant zijn beroep op artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 pas in zijn bezwaarschrift van 1 september 2006 heeft gedaan, kan reeds hierom dit beroep niet slagen. Voorts blijkt uit de in het vierde lid van dit artikel genoemde voorbeelden, wat als overmacht of uitzonderlijke omstandigheden kan worden beschouwd. Daaronder valt niet het als gevolg van een vergissing opgeven van een verkeerde bijdragecode.
5.4 Appellants grief dat hij al geconfronteerd is met de nadelige gevolgen van het invullen van een verkeerde gebruikscode in 2002 en dat hij nu bij de vaststelling van zijn toeslagrechten nogmaals nadeel ondervindt van dezelfde fout, kan hem evenmin baten. Uit het in Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde systeem om toeslagrechten te berekenen, volgt immers dat doorslaggevend is het bedrag aan steun dat een landbouwer in de drie referentiejaren heeft ontvangen. Niet gezegd kan worden dat de communautaire wetgever rechtens niet voor dit systeem had kunnen kiezen, te minder omdat op basis van artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 uitzonderingen mogelijk zijn. Nu er geen grond is voor het maken van een uitzondering voor appellant, was verweerder gehouden het referentiebedrag met toepassing van artikel 37 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 te berekenen. Verweerder komt geen beleidsvrijheid toe om hiervan af te wijken.
5.5 Appellant heeft ten slotte aangevoerd dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroep op artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en op zijn grief over de als 'dubbele straf' ervaren beslissing over zijn toeslagrechten. Verweerder heeft ter zitting erkend dat hierop in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan. Het College is van oordeel dat het bestreden besluit derhalve in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is genomen. Dit brengt mee dat het beroep gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gezien hetgeen onder 5.1 tot en met 5.4 is overwogen, zal het College met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
5.6 Het College acht ten slotte termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellant gemaakte proceskosten die met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden bepaald op € 644,-- (voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting elk 1 punt, met wegingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten ad € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro)
onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,-- vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 april 2008.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. C.M. Leliveld