Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/862 17 april 2008
10820 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Uitspraak in de zaak van:
Katshaar Zuivel B.V., te Coevorden, appellante,
gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon, advocaat te Wageningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. A.C.R. Geelen, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 28 november 2006, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 oktober 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen de afwijzing van zijn verzoek om omzetting als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (hierna: de Verordening).
Bij brief van 28 februari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 6 maart 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij naast de gemachtigden, namens appellante K. Streutker en voor verweerder A.P. van Houten zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 6, tweede lid, van de Verordening luidt:
“Producenten kunnen beschikken over een of over twee individuele referentiehoeveelheden, waarvan een voor leveringen en een voor rechtstreekse verkoop. Alleen de bevoegde autoriteit van de lidstaat kan op een naar behoren gemotiveerd verzoek van de producent een omzetting van de ene in de ander referentiehoeveelheid verrichten.”
Artikel 3 van Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidt:
“Omzettingen
De omzettingen als bedoeld in artikel 6, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 kunnen tijdelijk of definitief zijn.
(…)
Definitieve omzettingen zijn omzettingen waarbij de producent voor een tijdvak van twaalf maanden en voor de daaropvolgende tijdvakken van twaalf maanden verzoekt een hoeveelheid melk om te zetten van de ene referentiehoeveelheid in de andere.”
Artikel 23, derde lid, van de Regeling superheffing (hierna: de Regeling) luidt:
“Het productschap beslist op verzoeken tot omzetting van referentiehoeveelheid als bedoeld in artikel 3 van de commissieverordening. Een verzoek wordt ingediend bij het productschap volgens door het productschap te stellen regels en voor een door het productschap te bepalen datum.”
Artikel 14 van de Zuivelverordening uitvoering regeling superheffing 2004 (hierna: de Zuivelverordening) bepaalt onder meer het volgende:
“1. De in artikel 23, derde lid, van de regeling bedoelde verzoeken worden gedaan op een door het productschap voorgeschreven formulier.
2. De in artikel 23, derde lid, van de regeling bedoelde datum is:
- voor permanente omzetting 1 januari in de betrokken heffingsperiode;
(…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op naam van appellante was aan het begin van de heffingsperiode 2006/2007 256.565 kg consumentenquotum geregistreerd en 0 kg fabrieksquotum.
- Op 24 april 2006 heeft verweerder een aanvraagformulier definitieve uitwisseling 2006/2007 ontvangen. Dat formulier bevat een verzoek van appellante om verhoging van het fabrieksquotum met 251.250 kg onder gelijktijdige verlaging met een gelijke hoeveelheid van het consumentenquotum met ingang van de heffingsperiode 2006/2007.
Het aanvraagformulier bevat een toelichting waarin onder meer staat dat de aanvrager aannemelijk moet kunnen maken dat levering aan de fabriek gunstiger afzetmogelijkheden biedt dan rechtstreekse verkoop aan de consument (of andersom).
Als reden van de verandering in behoefte aan afzetmogelijkheden wordt in het aanvraagformulier door appellante opgegeven: “momenteel streven wij efficiënte benutting vh quotum na.”
- Naar aanleiding van de ontvangst van dit formulier heeft verweerder appellante bij brief van 23 juni 2006 onder meer verzocht de motivering van de aanvraag tot uitwisseling te verduidelijken.
- In reactie op deze brief heeft appellante bij brief van 6 juli 2006 gesteld dat als het quotum naar fabrieksquotum wordt omgezet, zij een beter rendement kan halen.
- Bij besluit van 24 augustus 2006 heeft verweerder het verzoek afgewezen omdat niet aannemelijk is gemaakt dat levering aan de fabriek gunstiger afzetmogelijkheden biedt dan rechtstreekse verkoop.
- Nadat appellante te kennen had gegeven af te zien van de gelegenheid om over haar bezwaar tegen dit besluit te worden gehoord, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 24 augustus 2006 houdende de afwijzing van het verzoek tot omzetting van een hoeveelheid consumentenquotum in fabrieksquotum ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder het volgende overwogen. Door appellante is niet aannemelijk gemaakt dat levering aan de fabriek gunstiger afzetmogelijkheden biedt dan rechtstreekse verkoop. Op basis van de van appellante ontvangen informatie kan niet worden geconcludeerd dat er sprake is van een wijziging in de bedrijfsvoering op grond waarvan het consumentenquotum niet nodig zou zijn voor rechtstreekse verkoop. Bovendien heeft appellante niet naar voren gebracht dat het fabrieksquotum na uitwisseling niet zal worden benut voor leveringen aan de fabriek.
In het verweerschrift wordt daaraan nog het volgende toegevoegd. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Verordening kan verweerder op een naar behoren gemotiveerd verzoek van de producent een omzetting van de ene in de andere referentiehoeveelheid verrichten. Ook al ontbreekt een overweging ter zake, uit de redactie van het artikel blijkt niet dat de overwegingen bij Verordening (EEG) nr. 3950/92 op dit punt niet nog zouden gelden. Op het aanvraagformulier dient te worden omschreven wat de reden van de verandering in de behoefte aan afzetmogelijkheden is. Het verzoek om omzetting is in het onderhavige geval niet ingegeven door een reële behoefte aan fabrieksquotum. De mededeling dat door omzetting een beter rendement gehaald kan worden, duidt niet op een wijziging in de bedrijfsvoering op grond waarvan het consumentenquotum niet meer nodig zou zijn voor rechtstreekse verkoop.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft aangevoerd dat noch in circulaires van verweerder noch in overige wetgeving wordt aangegeven wat de motivering van het verzoek moet inhouden, en evenmin aan de hand van welke criteria een aanvraag tot omzetting beoordeeld moet worden. Dat betekent volgens appellante primair dat verweerder geen discretionaire bevoegdheid heeft inzake de omzetting. Ook kan verweerder niet teruggrijpen op oude vervallen wetgeving om de omzetting te weigeren. Subsidiair stelt appellante dat de eisen die worden gesteld aan de inhoudelijke motivering het doel en de strekking van de regelgeving over superheffing voorbij gaan, hetgeen in strijd is met het specialiteitbeginsel. Het vereiste om aan te tonen dat de omzetting gunstiger afzetmogelijkheden biedt, heeft geen betrekking op het doel van de regelgeving over superheffing. Deze regelgeving is in het leven geroepen om de melkproductie in de Europese Unie te reguleren. Ten slotte stelt appellante dat verweerder geen belang heeft bij de weigering, terwijl appellante een concreet belang heeft bij de omzetting, te weten de verkoop van fabrieksquotum. Verweerder heeft gelet hierop in redelijkheid niet tot dit besluit kunnen komen en in strijd met het evenredigheidsbeginsel gehandeld.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Artikel 6, tweede lid, van de Verordening vormt de communautaire grondslag voor de omzetting van referentiehoeveelheden. Ingevolge dat artikel dient het verzoek om omzetting van referentiehoeveelheden naar behoren gemotiveerd te zijn wil het in aanmerking komen voor inwilliging. Voor de vraag of sprake is van een naar behoren gemotiveerd verzoek hanteert verweerder als criterium dat de aanvrager aannemelijk moet kunnen maken dat levering aan de fabriek de aanvrager gunstiger afzetmogelijkheden biedt dan rechtstreekse verkoop aan de consument (of andersom). Dit criterium is ontleend aan de considerans van Verordening (EEG) nr. 3950/92. De tekst noch de considerans van de Verordening geeft aanleiding voor de conclusie dat dit criterium thans niet meer mag worden gehanteerd. Zonder dat in het algemeen kan worden gezegd dat dit criterium in alle gevallen beslissend is, is er geen reden te oordelen dat verweerder dit criterium in het onderhavige geval niet heeft mogen hanteren. De door appellante primair en subsidiair aangevoerde grieven treffen geen doel.
5.2 Appellante beschikte voor de heffingsperiode 2006/2007 over 256.565 kg consumentenquotum en 0 kg fabrieksquotum. In het aanvraagformulier en in antwoord op door verweerder gestelde vragen heeft appellante gesteld dat de omzetting nodig is in het kader van een efficiënte benutting van het quotum en dat door de omzetting een hoger rendement kan worden gehaald. In de bezwaarfase werd duidelijk dat appellante quotum wil verkopen en dat, omdat er geen vraag is naar consumentenquotum en wel naar fabrieksquotum, zij haar consumentenquotum wil omzetten in fabrieksquotum. Eerst ter zitting heeft de gemachtigde van appellante de verkoop verduidelijkt. De verkoop is een bedrijfseconomische beslissing in die zin dat appellante het na omzetting verkregen fabrieksquotum wil verkopen en vervolgens het voor rechtstreekse verkoop benodigde consumentenquotum op een later moment in de referentieperiode tegen een gunstige prijs weer wil aankopen. Vaststaat dat appellante het fabrieksquotum na omzetting dus niet gaat benutten voor leveringen aan de fabriek. Eveneens staat vast dat er geen wijzigingen plaatsvinden in de bedrijfsvoering op grond waarvan het consumentenquotum dat wordt omgezet niet langer voor rechtstreekse verkoop nodig is.
Op grond van de bovenstaande feiten en omstandigheden oordeelt het College dat niet aannemelijk is gemaakt dat levering aan de fabriek appellante in het kader van haar bedrijfsvoering en de marktverhoudingen gunstiger afzetmogelijkheden biedt dan rechtstreekse verkoop aan de consument. Gelet hierop heeft verweerder met inachtneming van het toegepaste criterium het verzoek terecht afgewezen.
5.3. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. M. Munsterman en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 april 2008.
w.g. mr. E.J.M. Heijs w.g. mr. R. Meijer