Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/97 16 april 2008
5134 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, B, C en D, te Y, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 15 februari 2007, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 januari 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 22 april 2006, waarbij verweerder appellante op haar aanvraag akkerbouwsubsidie in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: de Regeling) een bedrag van € 473,49 aan subsidie heeft toegekend.
Bij brief van 28 februari 2007 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 8 maart 2007 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 27 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 29 januari 2008 heeft appellante een nadere aanvulling op haar standpunt gegeven.
Op 12 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden. Namens appellante was voorts A aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt, voorzover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 22 - Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in (…)
Artikel 108 - Subsidiabele grond
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op de uiterste datum voor de indiening van aanvragen om areaalsteun in 2003 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…)
De lidstaten kunnen, onder voorwaarden die volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure nader moeten worden bepaald, van de eerste (…) alinea afwijken, mits zij maatregelen nemen om te voorkomen dat het totale subsidiabele landbouwareaal aanzienlijk toeneemt."
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang als volgt:
"Artikel 2 - Begripsbepalingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
2. "blijvend grasland": grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen met uitzondering van de grond die valt onder de bij artikel 6 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad ingestelde braakleggingsregelingen, de grond die valt onder de bij artikel 54, lid 2, en artikel 107 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 ingestelde braakleggingsregelingen, de overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad braakgelegde oppervlakten en de overeenkomstig de artikelen 22, 23 en 24 van Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad braakgelegde oppervlakten;
(…)
22. "geconstateerde oppervlakte": de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan; (…)
Artikel 19 - Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 51 - Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
1. Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook (…) groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan twee hectare, maar niet meer 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
Bedraagt het verschil meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend.
(…)
Artikel 68 - Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in hoofdstuk I bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of indien hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(…)"
De Regeling luidde, voorzover hier van belang:
"Artikel 32
1. Onder de voorwaarden die voortvloeien uit verordening 1782/2003 en de ter uitvoering daarvan vastgestelde Commissieverordeningen, komt de landbouwer die akkerbouwgewassen teelt in aanmerking voor een subsidie voor een perceel bouwland:
a. dat op 15 mei 2003 niet in gebruik was als blijvend grasland, voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden;
(…)
Artikel 33
De landbouwer kan een perceel bouwland dat voldoet aan artikel 32, eerste lid, onderdeel a, b en c, vervangen door andere gronden, indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektewet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
(…) en;
d. voorafgaande aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van DR. Een schriftelijke aanvraag daartoe kan in de periode die loopt tot en met 15 februari 2005 worden ingediend."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft door inzending van het formulier “Gecombineerde opgave 2005” onder meer akkerbouwsubsidie aangevraagd. Blijkens het bij dit formulier behorende overzicht gewaspercelen 2005 heeft zij onder meer voor in totaal 15.31 ha maïs, waaronder het perceel 59 met een aangevraagde oppervlakte van 2.63 ha, subsidie aangevraagd.
- Bij brief van 10 februari 2006 heeft verweerder appellante meegedeeld dat hem bij controle was gebleken dat perceel 59 niet voldeed aan de definitie akkerland.
- Appellante heeft hierop gereageerd door toezending van een aantal stukken, waaruit volgens haar bleek dat perceel 59 wel voldeed aan de definitie akkerland.
- Bij besluit van 22 april 2006 heeft verweerder op de aanvraag akkerbouwsubsidie beslist. Daarbij is het perceel 59 als niet geconstateerd aangemerkt, omdat het niet voldeed aan de definitie akkerland. Hierdoor is een verschil ontstaan tussen de aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte. Dit verschil is, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 20.74%. Gelet daarop heeft verweerder met toepassing van artikel 51, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 geen subsidie voor de gewasgroep maïs toegekend. Appellante kreeg uitsluitend premie voor de gewasgroep braak.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 31 mei 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 1 augustus 2006 telefonisch gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij onder meer het volgende overwogen.
“Uw aanvraag is gedeeltelijk goedgekeurd, omdat perceel 59 met het topografische nummer 199.89.579.73 niet voldoet aan de definitie akkerland. Uw argument dat u dit perceel heeft verkregen uit de ruilverkaveling en dat u subsidiabele percelen bent kwijtgeraakt kan niet tot een andere beslissing leiden. Op grond van het bepaalde in artikel 33, aanhef en onder a en d van de Regeling kan een perceel bouwland dat voldoet aan de definitie akkerland, maar op grond van een ruilverkaveling van overheidswege is ingeleverd alleen worden vervangen door andere gronden, indien voorafgaande aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van DR. Een schriftelijke aanvraag daartoe kan tot 15 februari 2005 worden ingediend. U heeft aangegeven dat u niet een dergelijk verzoek tot vervanging van gronden vóór 15 februari 2005 heeft gedaan. Het bepaalde in artikel 33 aanhef Pro en onder a en d van de Regeling sluit derhalve uit, dat perceel 59 als vervangend perceel kan worden aangemerkt.
Uit de door u toegestuurde informatie is mij evenmin gebleken dat u er op mocht vertrouwen dat u voorafgaande aan het verkoopseizoen geen toestemming voor de opgave van perceel 59 behoefde te vragen, omdat dit perceel op grond van verklaringen van één of meer leden van de ruilverkavelingscommissie aan de voorwaarden van de Regeling zou voldoen, ondanks het feit dat dit perceel geen akkerland was in de jaren 1998 tot en met 2003.
Uw argument dat de verbouw van snijmaïs pas na de periode van 2000 tot en met 2002 mogelijk was, waardoor u minder toeslagrechten krijgt ligt buiten de reikwijdte van dit geschil. In de beschikking van 22 april 2006 is immers alleen uw aanvraag voor de Regeling voor het jaar 2005 beoordeeld. Er is echter geen besluit genomen over het aantal toeslagrechten waarvoor u in aanmerking zou komen.
Tenslotte wijs ik u er nog op, dat uit vaste jurisprudentie blijkt dat de opgelegde sanctie, die op grond van het bepaalde in artikel 51, lid 1 van Verordening (EG) nr. 796/2004 dwingend is voorgeschreven, niet onrechtmatig is, ook al heeft de aanvrager de opgave geheel te goeder trouw gedaan. Ik zie derhalve geen aanleiding om het bestreden besluit te herzien.”
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Perceel 59 (in het kader van de ruilverkaveling Y wordt dit perceel met zijn kadastrale benaming aangeduid als M155) voldoet wel degelijk aan de definitie akkerland. Appellante verwijst daarbij naar de vergunningen definitie akkerland uit 2002 en 2005. Ten onrechte heeft verweerder aan deze vergunningen geen aandacht besteed in het bestreden besluit.
In het jaar 2002 werd een vergunning tot het schuiven met de definitie akkerland verleend voor het perceel M155. Weliswaar kon in dat jaar geen akkerbouwactiviteit op het perceel plaatsvinden, omdat het daar nog niet geschikt voor was, maar nu verweerder de definitie akkerland in 2002 op dit perceel heeft laten rusten mag daaruit worden afgeleid, dat het toen niet in gebruik was als blijvend grasland.
De vergunning voor het jaar 2005 werd weliswaar aangevraagd voor een perceel N270, maar dit perceel is als gevolg van bezwaarbehandeling in een andere ruilverkaveling vervolgens weer aan appellantes bedrijf onttrokken. Na een pachtruil kwam voor appellante vervolgens het perceel M155 weer beschikbaar, waarop zij dit aan verweerder gemeld heeft door hem een aangepaste versie van de vergunning definitie akkerland 2002 toe te zenden.
Deze wijziging is verweerder gemeld binnen de gestelde wijzigingstermijn van vier weken. Daarmee is de premiewaardigheid van perceel 59 aangetoond.
Subsidiair meent appellante dat de aanvraag 2005 een kennelijke fout bevat. Verweerder had immers op zijn eigen website, waarop aanvragers van steun kunnen controleren of een door hen op te geven perceel voldoet aan de definitie akkerland, direct kunnen zien dat appellante met perceel 59 een niet-steunwaardig perceel had opgegeven. Verweerder heeft vervolgens ten onrechte nagelaten appellante te wijzen op deze fout in haar aanvraag. In dat geval had appellante de gelegenheid gehad haar aanvraag alsnog te wijzigen.
Ten onrechte heeft verweerder ook nog nagelaten satellietbeelden van vlak voor en vlak na de referentiejaren te bestuderen alvorens tot de conclusie te komen dat niet voldaan is aan de definitie akkerland. Op een overgelegde luchtfoto van Aerogrid van 1 juni 2003 is een kleurschakering te zien die niet wijst op de aanwezigheid van blijvend grasland.
Tenslotte meent appellante dat een beroep op artikel 68 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 gerechtvaardigd is, nu appellante geen schuld treft van de opgave van het niet subsidiewaardige perceel 59.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is met betrekking tot perceel 59 het volgende naar voren gekomen. Tot appellantes bedrijf hoorde tot 1997 10 ha akkerland, waarop zij snijmaïs verbouwde. Daarnaast beschikte zij over grasland. In 1997 leverde zij de voor de maïs gebruikte hectaren in het kader van het plan van toedeling ruilverkaveling “Y” in en in ruil daarvoor kreeg ze verschillende percelen grasland, die ongeschikt waren voor de teelt van maïs. Daartoe behoorde ook perceel 59.
Haar werd in het kader van de ruilverkaveling toegezegd dat deze percelen door kavelverbetering geschikt zouden worden gemaakt voor de teelt van maïs.
Het op deze percelen toepasselijke bestemmingsplan leidde er toe dat pas in 2001 toestemming verkregen werd om te starten met de werkzaamheden ter verbetering van de betrokken kavels. Pas vanaf 2005 kon vervolgens snijmais op deze percelen verbouwd worden. De waterbeheersingswerken werden zelfs pas in 2006 afgerond.
Ter zitting heeft appellante verklaard dat perceel 59 in het seizoen 2003 beteeld was met BAR-structo (een grasmengsel), teneinde het voor volgende seizoenen geschikt te maken voor de teelt van maïs.
Uit een en ander volgt dat het perceel op peildatum 15 mei 2003 niet beteeld was met een akkerbouwgewas. Naar het college aanneemt vertoont het Aerogrid-beeld van 1 juni 2003 de kort daarvoor ingezaaide BAR-structo.
Overigens is het perceel volgens verweerders administratie over de periode 1998 tot en met 2004 ook steeds als grasland opgegeven. Daarmee staat vast dat het perceel in de referentiejaren 1998 tot en met 2003 niet anders in gebruik is geweest dan als grasland. Het voldoet dus niet aan de definitie akkerland.
5.2.1 Voorzover appellante betoogt dat haar, uit het inzaaien van BAR-structo blijkende, intentie om na de referentieperiode op het betrokken perceel maïs te gaan verbouwen voldoende zou zijn om het perceel reeds op dat moment als akkerland aan te merken overweegt het College dat beslissend is dat het perceel in de referentieperiode anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was. Bar-structo is een grasmengsel, zodat niet aan die maatstaf is voldaan.
5.2.2 Met betrekking tot de stelling van appellante dat haar in 2002 op grond van artikel 4, derde lid, van de destijds geldende Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen een schriftelijke toestemming is verleend om perceel M155 in plaats van de ingeleverde percelen als akkerland voor steun in aanmerking te kunnen brengen, stelt het College vast dat van die toestemming geen gebruik is gemaakt. In verband met de discussie over de hier aan de orde zijnde referentieperiode van vijf jaar, voorafgaand aan 15 mei 2003, is niet van belang of in die periode akkerbouwsteun verkregen is of had kunnen worden, maar uitsluitend of in die periode de grond anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik is geweest. Daarvan is, zoals overwogen, geen sprake.
5.2.3 Appellante heeft betoogd dat het perceel niettemin voldoet aan de definitie akkerland, omdat door verweerder voor het jaar 2005 toestemming als bedoeld in artikel 33, onder d. van de Regeling zou zijn verleend om de definitie akkerland van een steunwaardig perceel over te brengen op perceel 59.
In dit betoog kan het College appellante niet volgen, reeds omdat het feitelijke grondslag mist.. Immers, door appellante is geen vergunning tot verleggen van de definitie akkerland, waarop perceel 59 door verweerder als vervangend perceel is vermeld, overgelegd.
Het stuk, dat appellante heeft overgelegd, is een vergunning om de definitie akkerland te verleggen naar de percelen N195 en N270. Appellante heeft uiteengezet, dat zij perceel N270 niet voor de verbouw van maïs heeft kunnen gebruiken, omdat dit kort na de aanvraag door beslissingen met betrekking tot de ruilverkaveling weer aan haar bedrijf onttrokken werd.
Het feit echter, dat zij vervolgens de vermelding van perceel N270 op de verleende vergunning door perceel M155 vervangen heeft, levert, zo moet het College vaststellen, geen rechtsgeldige wijziging van de vergunning op, ook niet als de aldus gewijzigde vergunning aan verweerder is toegezonden. Of verweerder in een dergelijke toezending wellicht een verzoek om wijziging van de verleende vergunning had moeten lezen, staat in deze procedure niet ter beoordeling.
5.3.1 Appellante heeft subsidiair betoogd dat het verweerder, indien hij zijn eigen site met gegevens betreffende subsidiewaardigheid van percelen bij de controle van de aanvraag had geraadpleegd, moet zijn opgevallen dat appellante mogelijk een niet-steunwaardig perceel voor subsidie had opgegeven. Verweerder had appellante, naar haar mening, hierop moeten wijzen en haar de gelegenheid moeten bieden de aanvraag aan te passen.
Ten aanzien van deze grief merkt het College op dat er geen verplichting voor verweerder bestaat om een aanvrager hierop te attenderen.
Verweerder moest bovendien rekening houden met de mogelijkheid dat appellante eigen redenen zou hebben om te menen dat het betrokken perceel wel steunwaardig was. Het feit dat de gegevens op de site ook volgens verweerder niet altijd juist zijn, brengt mee dat verweerder niet op basis van die gegevens tot een ambtshalve aanpassing van een aanvraag kan overgaan.
5.3.2 Van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro verordening (EG) nr. 796/2004, zoals door appellante gesteld, is hier geen sprake. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een kennelijke fout hanteert verweerder als uitgangspunt het werkdocument AGR 49533/2002 van de Europese Commissie. Het College heeft in vaste jurisprudentie uitgesproken dit aanvaardbaar te achten. Van een kennelijke fout kan over het algemeen alleen worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen. Dat is hier niet aan de orde.
5.4 Appellante heeft geen argumenten aangedragen ter onderbouwing van haar grief dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 68 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004. Daarom kan deze grief geen doel treffen.
5.5 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. M.J. Kuiper in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 april 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas