Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/130 16 april 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: C, te B,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 27 februari 2007, bij het College binnengekomen op 1 maart 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 januari 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 13 september 2006, waarbij verweerder appellants toeslagrechten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 29 maart 2007 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 24 april 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 12 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 33
subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode, of, (…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
2. (…)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
Artikel 3 bis van Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt:
“Artikel 3 bis
Geconstateerde hectaren en dieren
Onverminderd de toepassing van bijlage VII bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, is het voor de vaststelling van het in artikel 37, lid 1, van die verordening bedoelde referentiebedrag in aanmerking te nemen aantal hectaren of dieren waarvoor in de referentieperiode een rechtstreekse betaling is of had moeten worden toegekend, het aantal geconstateerde hectaren of dieren in de zin van artikel 2, onder r) en s), van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor elke van de in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen.”
Artikel 2, sub r van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidt als volgt:
“Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a. (…)
r. “geconstateerde oppervlakte”: de oppervlakte waarvoor aan alle steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken steunregeling is voldaan.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 17 februari 2006 heeft appellant in het kader van de inventarisatie van bedrijfsgegevens voor het vaststellen van toeslagrechten meegedeeld een beroep op overmacht te willen doen in verband met de uitbraak van mkz in de omgeving van zijn bedrijf in het jaar 2001. Tevens heeft hij meegedeeld dat verweerder voor het jaar 2000 naar zijn mening voor het jaar 2000 in de productgroep schapen en geiten ten onrechte slechts 340 vleesooien heeft geregistreerd. Dit moet zijn 450 vleesooien.
- Bij brief van 16 augustus 2006 heeft verweerder meegedeeld dat hij de door appellant geclaimde overmacht wegens mkz niet zal erkennen. De toeslagrechten zullen derhalve berekend worden op basis van de referentiegegevens uit de jaren 2000, 2001 en 2002. Verweerder ziet verder geen aanleiding over te gaan tot aanpassing van de referentiegegevens in de productgroep schapen en geiten.
- Bij besluit van 13 september 2006 heeft verweerder de appellant toekomende toeslagrechten vastgesteld. Daarbij is hij in de productgroep schapen en geiten uitgegaan van 340 geconstateerde vleesooien in 2000, van 0 ooien in 2001 en van 0 ooien in 2002.
- Bij brief van 23 oktober 2006 heeft verweerder tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, nadat appellant op 28 november 2006 telefonisch heeft meegedeeld niet gehoord te willen worden op zijn bezwaar, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellant wenst voor de jaren 2001 en 2002 een beroep te doen op overmacht vanwege de uitbraak van MKZ in februari 2001 in de omgeving van zijn bedrijf. Op grond daarvan dient naar zijn mening het referentiebedrag berekend te worden zonder de gegevens uit de jaren 2001 en 2002 daarbij te betrekken.
Artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782./2003 stelt voor een succesvol beroep op overmacht de eis dat de gestelde overmacht heeft geleid tot een direct nadelig gevolg op de productie. Daarenboven moet volgens verweerder de productiedaling teruggezien kunnen worden in de uitgekeerde premies. Verder is voorwaarde dat de productie na afloop van de situatie van overmacht weer naar het oude niveau is teruggekeerd. Aan deze voorwaarden is in de situatie van appellant niet voldaan.
In de productgroep schapen en geiten was in 2000 sprake van 340 geconstateerde vleesooien. In de jaren 2001 tot en met 2004 was er steeds sprake van 0 ooien. Daaruit blijkt weliswaar dat er een productiedaling is geweest, maar niet is aangetoond dat deze samenhing met de uitbraak van MKZ.
De uitbraak van MKZ eind februari 2001 kan geen invloed hebben gehad op de aanvraag voor ooipremie die in januari 2001 kon worden ingediend. Bovendien heeft appellant tijdens een telefoongesprek op 28 november 2006 met een medewerker van de Dienst Regelingen verklaard dat hij reeds in 2001 in dubio stond over de voortzetting van zijn bedrijf. Toen kwam de MKZ, die sociaal en psychisch enorme druk heeft veroorzaakt. Hierdoor werd ook in 2002 geen ooipremie aangevraagd. Op grond hiervan is geconcludeerd dat de productiedaling niet zozeer is veroorzaakt door de MKZ alswel door de ondernemersbeslissing om met de schapenhouderij te stoppen. Daarom is bij de vaststelling van de toeslagrechten uitgegaan van de referentiegegevens over alle drie de jaren 2000, 2001 en 2002.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat aan het verzoek van appellant om de alternatieve referentieperiode 1997 tot en met 1999 genoemd in artikel 40, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 te hanteren, niet wordt voldaan. Daarvoor is immers vereist dat de gehele referentieperiode 2000 tot en met 2002 nadelig beïnvloed werd door de gestelde overmacht. De uitbraak van MKZ in 2001 kan niet hebben geleid tot een nadelig effect op de productie in 2000.
4. Het standpunt van appellant
Appellant merkt met betrekking tot de door verweerder gestelde eis dat overmacht heeft geleid tot een nadelig effect op de productie op, dat verweerder zelf erkent dat de MKZ dit nadelig effect heeft gehad. Hij stelt immers in het bestreden besluit dat de productiedaling in 2001 en 2002 niet uitsluitend is ontstaan door de MKZ, maar kennelijk samenhangt met de ondernemersbeslissing om met de bedrijfsuitoefening te stoppen. Deze enkele vaststelling is doorslaggevend voor de erkenning van overmacht. Niet relevant is in welke mate de MKZ de productiedaling heeft veroorzaakt.
De tweede voorwaarde die verweerder stelt is dat in het jaar nadat de overmachtsituatie is opgeheven de productie weer op het oude niveau moet zijn gekomen. Deze eis is niet te vinden in artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003. Voor deze eis bestaat geen wettelijke basis.
Appellant meent dat hij, nu sprake is van een negatief effect van de MKZ op zijn productie, een beroep kan doen op het tweede lid van artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003. Hij verzoekt verweerder alsnog toepassing te geven aan deze bepaling.
Ter zitting heeft appellant hier nog aan toegevoegd, dat hij voornemens was om in de herfst van 2001 zijn bedrijf met melkooien om te schakelen naar een bedrijf met vleesooien. In verband hiermee heeft appellant tot januari 2001 de melkooien van zijn bedrijf afgevoerd. Dit verklaart waarom hij begin 2001 geen ooipremie heeft aangevraagd.
De opbouw van een goed bestand aan vleesooien vergt een gewijzigd fokbeleid en duurt een tot twee jaar. In de periode dat appellant wilde starten met de opbouw van een bestand aan vleesooien woedde de MKZ in volle hevigheid. Daarna, gedurende het jaar 2002, stond het gebied rond zijn bedrijf nog onder een systeem van monitoring in verband met de MKZ. De marktomstandigheden waren erg slecht en het was nauwelijks mogelijk kwalitatief goede vleesooien aan te kopen. Dat hij ook in 2003 en 2004 geen ooipremie heeft aangevraagd, hangt volgens appellant samen met het feit dat zijn premierechten toen, wegens niet benutten, vervallen waren. Thans is de opbouw van het bestand aan vleesooien zo ver gevorderd dat appellant weer over 150 ooien beschikt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 stelt voor een geslaagd beroep op overmacht de eis dat door de overmachtsituatie de productie in een of meer van de referentiejaren nadelig is beïnvloed. Verweerder hanteert de aanvullende voorwaarde dat na ommekomst van de overmachtsituatie de productie weer naar het oude niveau moet zijn teruggekeerd. Appellant stelt zich op het standpunt dat de tekst van artikel 40 niet toelaat dat deze aanvullende eis door verweerder gesteld wordt.
Het College volgt appellant hierin niet. Om vast te stellen of de productiedaling het gevolg was van de overmachtsituatie ligt het voor de hand te bezien wat er gebeurde, toen de overmacht werd opgeheven. In beginsel mag dan verwacht worden dat het voorheen gebruikelijke productieniveau weer bereikt wordt. Gebeurt dat niet dan is er te meer reden om nader te onderzoeken welke gevolgen de gestelde overmacht precies gehad heeft.
5.2 Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
5.3 Appellant heeft in zijn beroepschrift betoogd dat in zijn geval sprake is geweest van overmacht in de jaren 2001 en 2002. Daartoe acht hij voldoende, dat de overmacht een negatief effect gehad heeft op de productie. De productiedaling hoeft in zijn opvatting niet uitsluitend door de overmacht te zijn veroorzaakt.
Het College stelt dienaangaande allereerst vast, dat dit betoog er op zichzelf al niet toe kan leiden dat uitgeweken zou moeten worden naar de alternatieve referentieperiode van 1997 tot en met 1999. Uit het bepaalde in het eerste lid van artikel 40 vloeit immers voort dat één jaar, dat niet beïnvloed is door de overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden, voldoende kan zijn om een referentiebedrag op te baseren.
Het College stelt vervolgens vast dat de uitbraak van MKZ eind februari 2001 heeft plaatsgevonden. Appellant heeft bij zijn aanvraag en in bezwaar niet uitgelegd op welke wijze het bedrijf, waarin ten tijde van die uitbraak al geen dieren meer werden gehouden en waarvoor ook geen aanvragen ooipremie zijn ingediend, daardoor benadeeld zou zijn. Verweerder heeft dan ook – bij gebreke van aanwijzingen voor een andere benadering - kunnen aannemen, dat een oorzakelijk verband tussen de uitbraak van MKZ en de afwezigheid van iedere productie in de jaren 2001 en 2002 niet bestond. In die situatie kon verweerder appellants beroep op overmacht niet honoreren.
5.4 Ook in zijn beroepschrift heeft appellant niet uiteengezet op welke wijze de uitbraak van MKZ de productie in zijn bedrijf heeft beperkt. Hij heeft slechts gesteld dat dit het geval was en heeft daarbij onderstreept dat verweerder dit ook erkend had door gebruik te maken van de formulering dat de productiedaling in de jaren 2001 en 2002 “niet uitsluitend” is ontstaan door MKZ . Verwezen is voorts naar het bestaan van grote emotionele druk.
Ter zitting van het College heeft appellant vervolgens gemeld, dat er plannen bestonden om het bedrijf om te schakelen van melkooien naar vleesooien. Daartoe zou in 2000 het oude bedrijf worden afgebouwd en vanaf de herfst van 2001 zou een nieuw bedrijf worden opgebouwd. Dat laatste was dan echter door de nasleep van de MKZ niet mogelijk gebleken, aldus appellant.
Het College overweegt met betrekking tot hetgeen aldus wordt gesteld dat niet gebleken is van enige reden waarom dit eerst op de zitting van het College kon worden aangevoerd. Het dossier bevat geen enkel bewijs, dat een dergelijk bedrijfsplan inderdaad bestaan heeft. Het bedrijfsplan roept ook een aantal vragen op, waarnaar nader onderzoek had kunnen plaatsvinden, als het in een eerdere fase aan verweerder was voorgelegd. Het College wijst er in dit verband bijvoorbeeld op dat reeds in 2000, blijkens het besluit vaststelling toeslagrechten van 13 september 2006, voor 340 vleesooien premie werd ontvangen. Niet duidelijk is dan wat het betekent dat in 2001 besloten werd om van melkooien naar vleesooien om te schakelen.
Nu kan slechts geconstateerd worden, dat onvoldoende gedocumenteerd en onderbouwd is dat een dergelijk concreet plan in 2001 heeft bestaan. Derhalve kan ook niet worden vastgesteld dat uitvoering daarvan door een geval van overmacht verhinderd is en dat, als geen overmacht was opgetreden, in de jaren 2001 en 2002 wel een relevante productie bereikt zou zijn.
5.5 Conclusie is dat niet is komen vast te staan dat de productie in appellants bedrijf in een of meer jaren van de referentieperiode door overmacht beperkt is gebleven. Er is geen grond om het bestreden besluit te vernietigen. Het beroep is dus ongegrond.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. M.J. Kuiper tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 april 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas