Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/977 17 april 2008
5140 I & R-regelgeving
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.M. de Jong, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 14 december 2007, bij het College binnengekomen op 18 december 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 november 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit naar aanleiding van een door appellant gedane kennisgeving op grond van artikel 39a van de Regeling identificatie en registratie van dieren (hierna: de Regeling).
Bij brief van 4 februari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 3 april 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Regeling luidt, voorzover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 39
Het is verboden dieren die niet overeenkomstig deze regeling zijn geïdentificeerd of zijn geregistreerd, te houden, te verhandelen, te vervoeren, aan te voeren of af te voeren.
Artikel 39a
In afwijking van artikel 39 is Pro het toegestaan een rund te houden dat niet overeenkomstig deze regeling is geïdentificeerd of geregistreerd, indien:
a. de houder van het desbetreffende rund kennisgeving heeft gedaan aan de Minister van de aanwezigheid van dat rund op zijn bedrijf;
b. bij het desbetreffende rund onder toezicht van een ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst van het Ministerie een driehoekige inkeping ter grootte van ongeveer 1 centimeter in beide oormerken van het rund is aangebracht;
c. de houder van het desbetreffende rund toestaat dat door een ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst van het Ministerie een haarmonster en een foto van het rund wordt genomen, en
d. voor zover het desbetreffende rund één of twee merken heeft verloren, de houder van het rund er zorg voor draagt dat het rund, overeenkomstig artikel 16 en Pro met inachtneming van de bepalingen van paragraaf 3 en 3.1, wordt hermerkt en dat overeenkomstig onderdeel b een inkeping wordt aangebracht in het merk, onderscheidenlijk de merken.
2. (…)
3. De kennisgeving, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, geschiedt schriftelijk door middel van een door Dienst Regelingen van het Ministerie verstrekt formulier.
4. De kennisgeving, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, kan niet ongedaan worden gemaakt.
5. (…)
6. In afwijking van artikel 39 is Pro het toegestaan een rund ten aanzien waarvan wordt voldaan aan het eerste lid rechtstreeks af te voeren, en te vervoeren naar het slachthuis, met het oog op destructie.
Artikel 40
1. Het is in de situaties, bedoeld in artikel 1, eerste lid, artikel 3 en Pro artikel 4, van verordening 494/98, verboden runderen op een bedrijf aan te voeren of van een bedrijf af te voeren, dan wel van deze bedrijven afkomstige runderen te vervoeren of te verhandelen.
2. (…)
3. Het eerste lid is niet van toepassing, indien:
a. ten aanzien van een rund wordt voldaan aan artikel 39a, en
b. (…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Naar aanleiding van een melding van appellant is tijdens een zogeheten I&R-controle op 27 februari 2007 geconstateerd dat op het bedrijf van appellant een (vrouwelijk) kalf ouder dan vier maanden aanwezig was dat niet overeenkomstig de Regeling was geïdentificeerd en geregistreerd. Het kalf is tijdens de controle voorzien van oormerken met ID-code *.
- Als gevolg van het geconstateerde verzuim gold een algeheel verbod op de aan- en afvoer van runderen van het bedrijf van appellant.
- Teneinde de identiteit van het betreffende kalf alsnog aan te tonen, heeft DNA-onderzoek op haarmonsters van het kalf en de door appellant aangewezen moeder plaatsgevonden. Het onderzoek wees uit dat het kalf en de moeder niet bij elkaar horen.
- Naar aanleiding van dit onderzoek heeft appellant aangegeven dat het kalf moest worden aangemerkt als niet identificeerbaar rund en heeft een ambtenaar van de AID op 15 maart 2007 in het bijzijn van appellant in de oormerken van het kalf driehoekige inkepingen gemaakt.
- Op 19 maart 2007 heeft appellant door middel van een formulier Verzoek tot opname van rund in I&R database als “Niet identificeerbaar rund” verzocht het betreffende kalf als niet identificeerbaar rund op te nemen in de I&R database.
- Bij besluit van 20 maart 2007 heeft verweerder dit verzoek ingewilligd en meegedeeld dat voor dit kalf een individueel verplaatsingsverbod geldt en dat het algeheel verbod op de aan- en afvoer van runderen van het bedrijf van appellant niet langer van kracht is.
- Bij brief van 20 april 2007 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de registratie van dit kalf als niet identificeerbaar rund, omdat op basis van nader DNA-onderzoek de identiteit van het kalf alsnog was aangetoond.
- Op 20 augustus 2007 is appellant telefonisch gehoord over zijn bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Na het eerste DNA-onderzoek is op verzoek van appellant het kalf als “niet identificeerbaar rund” opgenomen in de I&R database en is voor het kalf een individueel verplaatsingsverbod gaan gelden. De stelling dat het dier na de melding op basis van nieuw DNA-onderzoek wel geïdentificeerd kon worden en derhalve alsnog als zodanig zou moeten worden geregistreerd, kan niet worden gevolgd. Voor het aantonen van de identiteit van het rund heeft appellant voldoende tijd gehad. De keuze om na het eerste DNA-onderzoek niet direct een nieuw onderzoek te laten verrichten om na te gaan of een ander rund wellicht de moeder was, maar het rund te laten opnemen als niet identificeerbaar rund, is een bedrijfsmatige keuze die onomkeerbaar is en die voor risico van appellant moet blijven. Dat in de Regeling geen termijn wordt genoemd, maakt dit niet anders. Tot het moment van het verzoek heeft appellant de tijd gehad om het verzuim te herstellen. Van het feit dat de melding onomkeerbaar is, had appellant op de hoogte kunnen en moeten zijn.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, samengevat, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Hij heeft de beslissing om het dier op te laten nemen als niet identificeerbaar rund genomen, omdat hij geconfronteerd werd met een volledige blokkade voor zijn bedrijf. Er is hem nooit gezegd dat zijn verzoek en/of de beslissing onomkeerbaar zijn. De sanctie die nu is opgelegd, staat niet in verhouding tot de overtreding. Als aangetoond is dat het dier identificeerbaar is op basis van bewijs uit DNA-onderzoek, is het vreemd dat de sanctie niet kan worden opgeheven. Het bewijs zou immers wel geldig zijn geweest als het geleverd was voordat een verzoek om registratie zou zijn gedaan. Door zijn eigen onderzoek is de registratie alleen maar verbeterd. De voedselveiligheid is door de overtreding nooit in gevaar geweest. Ten slotte merkt appellant op dat zijns inziens de afhandeling van het bezwaarschrift te lang heeft geduurd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat de ongegrondverklaring van het bezwaar is gebaseerd op artikel 39a, vierde lid, van de Regeling. Ingevolge deze bepaling kan de kennisgeving door de houder van de aanwezigheid op zijn bedrijf van een rund dat niet overeenkomstig de Regeling is geïdentificeerd en geregistreerd, niet ongedaan worden gemaakt.
5.2 Vaststaat dat appellant op 19 maart 2007 heeft verzocht om het rund met ID-code * als niet identificeerbaar rund op te nemen in de I&R database en dat verweerder vervolgens bij besluit van 20 maart 2007, na te hebben vastgesteld dat aan de criteria van artikel 39a, eerste lid, van de Regeling was voldaan, dit verzoek heeft ingewilligd en heeft meegedeeld dat voor dit kalf een individueel verplaatsingsverbod geldt en dat het algeheel verbod op de aan- en afvoer van runderen van het bedrijf van appellant niet langer van kracht is.
Dit brengt mee dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat artikel 39a, vierde lid, van de Regeling eraan in de weg staat om, zoals appellant wenst, de registratie van dit rund als niet identificeerbaar rund alsmede het individuele verplaatsingsverbod voor dit rund ongedaan te maken.
Dat appellant niet op de hoogte was van het bepaalde in artikel 39a, vierde lid, van de Regeling, komt voor zijn rekening en risico.
5.3 De opvatting van appellant die ertoe strekt dat het wel mogelijk zou moeten zijn om bedoelde registratie ongedaan te maken, kan alleen slagen indien geoordeeld zou moeten worden dat artikel 39a, vierde lid, van de Regeling zelf, een algemeen verbindend voorschrift, onverbindend moet worden geacht.
Volgens vaste jurisprudentie van het College kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere - algemeen verbindende - regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat de voorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan. Meer in het bijzonder zou van dit laatste sprake kunnen zijn in het geval van willekeur, in dier voege dat de regelgever, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het totstandbrengen van de voorschriften bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen.
Gesteld noch gebleken is dat artikel 39a, vierde lid, van de Regeling in strijd is met een hogere regeling.
Van willekeur in vorenbedoelde zin is naar het oordeel van het College evenmin sprake. In de toelichting op deze bepaling (Stcrt. 14 december 2006, nr. 244, blz. 22) heeft de regelgever, verweerder, overwogen dat de termijn die in beginsel wordt geboden om het verzuim voor het niet voldoen aan de regelgeving te herstellen, voldoende waarborgen voor de houder biedt om de identiteit van het dier aan te tonen. Verweerder heeft daaraan in het kader van de onderhavige procedure toegevoegd dat artikel 39a van de Regeling niet is bedoeld om op een snelle manier van een algeheel verplaatsingsverbod af te komen en vervolgens alsnog de identiteit van het als niet identificeerbaar gemelde rund aan te tonen. Kennelijk is daarbij de gedachte geweest dat de sanctie van het algehele verplaatsingsverbod een effectief middel is om houders van dieren er alles aan te laten doen om de identiteit van de dieren tijdig vast te stellen en dat aan deze effectiviteit ontoelaatbaar afbreuk wordt gedaan wanneer de mogelijkheid wordt geboden om na de opheffing van het algehele verplaatsingsverbod alsnog de identiteit vast te stellen. Het College acht deze gedachtegang niet onredelijk.
De conclusie is dat er geen grond is voor het oordeel dat artikel 39a, vierde lid, van de Regeling onverbindend moet worden geacht.
5.4 De grief van appellant dat de afhandeling van het bezwaar te lang heeft geduurd, kan niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Weliswaar heeft verweerder niet binnen de in artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gestelde termijn op het bezwaar beslist, maar dit doet niet af aan de juistheid van het oordeel in het bestreden besluit.
5.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
5.6 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. J.A Hagen en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 april 2008.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. C.M. Leliveld