Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/663 17 januari 2008
14918 Wet personenvervoer 2000
Exploitatiebijdrage
Uitspraak in de zaak van:
Connexxion Holding N.V., te Hilversum, appellante,
gemachtigde: mr. V.-P. Aarts, advocaat te ‘s-Gravenhage,
tegen
Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland, verweerders,
gemachtigde: mr. G. Verberne, advocaat te Amsterdam.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 24 augustus 2006, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerders van 12 juli 2006, welk besluit is verzonden op 14 juli 2006.
Bij dit besluit hebben verweerders ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen het besluit van verweerders van 11 juli 2005, waarbij verweerders hebben afgewezen het verzoek van appellante van 16 november 2004 tot betaling van een bedrag van
€ 1.661.570,15 in verband met de exploitatie door appellante van de Fast Flying Ferries in de periode 1998 – 2001.
Bij brief van 22 september 2006 heeft Connexxion Openbaar Vervoer N.V. de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 23 november 2006 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 19 september 2007 heeft de griffier van het College partijen om nadere informatie en stukken verzocht.
Bij brieven van 2 oktober 2007 en 3 oktober 2007 hebben partijen de gevraagde informatie verstrekt en de stukken overgelegd.
Bij brief van 8 oktober 2007 hebben verweerders nadere stukken overgelegd.
Op 18 oktober 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij zijn verschenen de gemachtigden van partijen, alsmede namens appellante ing. A, directeur B, en namens verweerders C, D en E, allen werkzaam bij verweerders.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de per 1 januari 2001 vervallen Wet personenvervoer (hierna: Wet) was, onder meer, het volgende bepaald:
“Artikel 43
Bij de vaststelling van de grondslag van de financiële bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer wordt uitgegaan van het gebruik van het openbaar vervoer.
Artikel 44
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gegeven over de door Onze Minister vast te stellen financiële bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer. (…)
Artikel 46
1. Onze Minister stelt een financiële bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer jaarlijks vast voor de aanvang van het jaar waarop die bijdrage betrekking heeft.
(…).”
In het per 1 januari 2001 vervallen Besluit personenvervoer (hierna: Besluit) was, onder meer, het volgende bepaald:
“Artikel 71
1. Voor het vaststellen van het gebruik van openbaar vervoer als bedoeld in artikel 43 van de wet gaat Onze Minister uit van de verkoop van geldige vervoerbewijzen (…).
Artikel 72
De financiële bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer aan een overheid wordt voorafgaande aan het jaar waarop de financiële bijdrage betrekking heeft, vastgesteld door op het bedrag van het op grond van artikel 73, eerste lid, vastgestelde normatieve kostenniveau van exploitatie van openbaar vervoer het bedrag van de op grond van artikel 77, eerste lid, vastgestelde taakstellende vervoeropbrengsten in mindering te brengen.
Artikel 77
1. Met het oog op de berekening van een financiële bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer per overheid stelt Onze Minister bij ministeriële regeling jaarlijks de taakstellende vervoeropbrengsten van openbaar vervoer vast.
2. Bij de vaststelling van de taakstellende vervoeropbrengsten gaat Onze Minister uit van:
a. de door hem vast te stellen gerealiseerde opbrengst uit verkoop van vervoerbewijzen tegen een door hem vastgesteld tarief, in een door hem vast te stellen periode van twaalf maanden, voorafgaande aan het jaar waarop de vast te stellen financiële bijdrage betrekking heeft.
(…).”
Bij wijziging van 11 maart 1998, in werking getreden op 14 juni 1998, is aan het Besluit, onder meer, de volgende bepaling toegevoegd:
“Artikel 5c
1. Op een vorm van voor een ieder openstaand personenvervoer per passagiersschip, welk vervoer wordt verricht volgens een dienstregeling, op grond van een schriftelijk gesloten overeenkomst met de provincie (…) die een financiële bijdrage ontvangt voor exploitatie van openbaar vervoer, zijn van overeenkomstige toepassing:
1. de artikelen (…), 42 tot en met 47, (…) van de wet, en
2. de artikelen (…), 70 tot en met 85, (…) van dit besluit.
(…)”.
Per 1 januari 2001 zijn de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp 2000) en het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp 2000) van kracht geworden onder intrekking van de Wet en het Besluit per die datum. Krachtens artikel 7 van het Bp 2000, zijn de Wp 2000 en het Bp 2000 gedeeltelijk van toepassing verklaard op personenvervoer volgens een dienstregeling per passagiersschip. Uit het op de wijze van financiering van dit vervoer van toepassing zijnde artikel 77 WP 2000 en hoofdstuk 5 van het BP 2000, blijkt dat aan de berekening van de exploitatiebijdrage ook weer de vervoeropbrengsten ten grondslag liggen. De uitwerking hiervan dient plaats te vinden bij overeenkomst.
In artikel 3 van de Beschikking van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland tot verlening van een subsidie in de aanloopkosten van de exploitatie van personenvervoer per schip tussen Velsen-Zuid Pontplein en Amsterdam CS (hierna: subsidiebeschikking) is onder meer bepaald dat de subsidie nimmer meer zal bedragen dan de subsidie die de provincie in deze van het rijk zal ontvangen.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In het voorjaar van 1997 hebben rederij B en, onder andere, vertegenwoordigers van de minister van Verkeer en Waterstaat en verweerders gesproken over het plan van de rederij een snelle bootverbinding tussen Velzen en Amsterdam op te zetten. Blijkens het verslag van een van die bijeenkomsten is door een ministeriële vertegenwoordiger opgemerkt dat bij het aangaan van een overeenkomst met de rederij “onderscheid [dient] te worden gemaakt tussen de periode dat de exploitatietekorten worden afgedekt door de SWAB-gelden en de periode daarna, waarbij de reguliere (rijks)bijdrage voor de exploitatie van het openbaar vervoer van toepassing is”
- Bij brief van 6 augustus 1997 heeft rederij B bij verweerders een verzoek ingediend om in aanmerking te komen voor een bijdrage op grond van de nota Samen Werken Aan Bereikbaarheid (hierna: SWAB) ten behoeve van de opzet van eerder genoemde snelle bootverbinding op grond van een nog te publiceren ministeriële regeling inzake de subsidiëring van openbaar vervoer te water. Bij dit verzoek is een businessplan gevoegd. In dit businessplan (dat de periode 1997 – 2001 bestrijkt) is voor elk jaar berekend wat de SWAB-bijdrage zou moeten zijn om de verbinding kostendekkend te kunnen exploiteren. Daarbij is uitgegaan van aannames inzake kosten, opbrengsten en, vanaf 1998 (het tweede exploitatiejaar), inkomsten uit “Bijdrage reizigerskilometers OV kostenvergoeding”. Bij deze laatste inkomstenbron is aangegeven dat het betreft een “bijdrage uit te keren in volgende jaar”. De op grond van deze aannames totaal benodigde SWAB-subsidie bedraagt Hfl 2.660.000,-.
- Bij overleg van 27 augustus 1997 van de werkgroep Openbaar vervoer over water waarin in ieder geval zitting hadden rederij B, vertegenwoordigers van de minister van Verkeer en Waterstaat en verweerders, is, blijkens het verslag, opgemerkt: “De SWAB-gelden voor dit project lopen in september 1999 af. Hierna komt het project in het gewone systeem.”
- Bij brief van 15 december 1997 hebben verweerders aan de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: minister) verzocht in het kader van de SWAB-nota een bedrag van Hfl 2,75 miljoen plus 17,5% BTW ter beschikking te stellen voor het aangaan van een overeenkomst met rederij B voor het voor minimaal drie jaar onderhouden van een bootverbinding tussen IJmuiden Pontplein en Amsterdam CS. In de brief is vermeld dat de overeenkomst zal worden gebaseerd op het bij de brief gesloten ondernemingsplan van de rederij.
- Bij beschikking van 18 februari 1998 (abusievelijk gedateerd op 18 februari 1997) heeft de minister aan verweerders een eenmalige subsidie verleend voor de aanloopkosten van de exploitatie van de eerdergenoemde verbinding gedurende drie jaar te rekenen vanaf de start van de verbinding. De subsidie bedraagt Hfl 3.227.223,- In de begeleidende brief is onder meer het volgende vermeld:
”Over de kenmerken, (…), is met u en de gegadigde vervoerder overleg gevoerd. Een van de belangrijkste kenmerken is dat het personenvervoer per schip onder de werkingssfeer van de Wet zal worden verricht. Dit is mogelijk op het moment dat de betreffende wijziging van het Besluit is bekrachtigd. (…)
1. De bij de subsidiebeschikking verleende gelden voor de aanloopkosten worden op termijn verstrekt via de rijksbijdrage op grond van de Wet Personenvervoer.
(…).
2. Het van toepassing zijn van de Wet personenvervoer betekent dat een recht ontstaat op een rijksbijdrage afhankelijk van de prestatie van openbaar vervoer. In de bijdrage op grond van de Wp wordt op den duur ook een bedrag op basis van prestatie, gerekend naar behaalde opbrengsten, van openbaar vervoer te water verstrekt. In de berekening van de bijdrage worden de vervoeropbrengsten van de verkopen aan het publiek meegenomen die een half jaar tot anderhalf jaar voorafgaande aan het jaar waarop de bijdrage betrekking heeft zijn behaald. Dit betekent dat indien de activiteiten op 1 juli 1998 van start gaan, eerst in december 1999 een bijdrage, berekend aan de hand van de opbrengsten van 1 juli 1998 tot en met 30 juni 1999, wordt vastgesteld voor het bijdragejaar 2000. (…)”
- In de toelichting bij de beschikking is voorts onder meer vermeld:
”Resumerend. De subsidie voor IJmond – Amsterdam is bepaald op basis van een verondersteld gefixeerd kostenniveau voor de eerste drie jaar en een taakstellende dekkingsgraad die oploopt van 15% in het eerste (…) naar 35% in het derde jaar. Het verschil tussen de kosten enerzijds en de opbrengsten, berekend door de genoemde percentages te nemen van het gefixeerde kostenniveau, en de verwachte rijksbijdrage anderzijds bepalen de subsidie.
(…)
Relatie met de Wet personenvervoer
Vanaf het moment dat het Besluit personenvervoer is gewijzigd om openbaar vervoer per schip mogelijk te maken, kan aan de hand van vervoeropbrengsten de prestatie van dit vervoer worden gemeten. Na een half tot anderhalf jaar, afhankelijk van het tijdstip waarop het gewijzigde Besluit personenvervoer in werking treedt, kan voor het eerst een prestatiegerichte bijdrage voor exploitatie openbaar vervoer per schip in aanmerking worden genomen. (…). Al eerder, namelijk voor de aanvang van het jaar 1999, kan de onderhavige in het kader van de SWAB verleende subsidie als bijdrage voor openbaar vervoer worden vastgesteld. Deze vaststelling geschiedt niet op basis van opbrengsten (prestatie), maar als totaalbedrag op basis van artikel 76 van het Besluit personenvervoer. (…)”
- In bijlage 2 bij de beschikking is onder 4 een berekening van de subsidie opgenomen. In die berekening wordt voor het eerste exploitatiejaar uitgegaan van een rijksbijdrage van 0.
- Bij beschikking van 21 april 1998 hebben verweerders aan rederij B een subsidie verleend voor de aanloopkosten van de exploitatie van personenvervoer per schip tussen Velsen-Zuid Pontplein en Amsterdam CS ter hoogte van HFL 2.660.000,- voor de periode 6 mei 1998 – 5 mei 2001.
- Per mei/juni 1998 is appellante gestart met de exploitatie van de bootverbinding.
- In een ambtelijke notitie van 13 augustus 1998 is namens verweerders op verzoek van rederij B de procedure voor de vaststelling van de rijksbijdrage uiteengezet. In die notitie is onder meer het volgende opgenomen:
”De Provincie Noord-Holland ontvangt ten behoeve van het kunnen subsidiëren van collectief vervoer een rijksbijdrage van de rijksoverheid. (…) Het principe van de rijksbijdrage is dat de rijksoverheid een bedrag bepaalt voor een normatief kostenniveau en taakstellende opbrengsten. Het verschil ertussen is de rijksbijdrage die de provincie ontvangt. (…) Voor 1998 was de uitkomst [van het normatieve kostenniveau] voor Noord-Holland Hfl 93.300.000 (…)
De taakstellende vervoersopbrengsten (die de vervoerders dus worden geacht te realiseren) waren voor 1998 vastgesteld op Hfl 36.940.000,- . Een belangrijke basis voor deze vaststelling zijn de daadwerkelijk gerealiseerde opbrengsten, waarbij wordt gekeken naar de periode 1-7-1996 tot en met 30-6-1997. Naar de toekomst doorgetrokken, betekent dat dus dat de opbrengsten tot en met 30 juni 1998 nog hun beslag krijgen in de rijksbijdrage over het jaar 1999, en dat opbrengsten vanaf 1 juli 1998 pas hun beslag krijgen in de rijksbijdrage over het jaar 2000. Dit is het beruchte naijleffect. Dit betekent dat de bootverbinding in de rijksbijdrage voor 1999 nog nauwelijks is opgenomen. In de bijdrage voor het jaar 2000 zijn de opbrengsten van de bootverbinding wel verwerkt.
Met betrekking tot de draagvleugelboot, worden in principe dus alleen de opbrengsten van 14 juni 1998 tot en met 30 juni 1998 in de rijksbijdrage voor het jaar 1999 voor de provincie meegenomen. (…)
De conclusie is dus dat de provincie, door het genoemde naijleffect, pas voor het jaar 2000 een bijdrage ontvangt van het rijk en in principe pas dan ook een reguliere exploitatiebijdrage aan de rederij B kan verstrekken. Dat laat waarschijnlijk onverlet dat de provincie bevoegd is bij de besteding van de gelden voor 1999, reeds een beperkte subsidie aan de bootverbinding toe te kennen (…). Het indienen van een subsidieaanvraag voor 1999 is dan ook zeker zinvol. (…)”
- In de door de provincie opgestelde ambtelijke notitie van 21 april 1998 is in hoofdstuk 3 Financiële aspecten, een schema opgenomen waarin de verhouding tussen de verschillende inkomstenbronnen van appellante, te weten opbrengsten kaartverkoop, SWAB-bijdrage en exploitatiebijdrage, gedurende de eerste vier exploitatiejaren is weergegeven. Daarbij wordt voor het eerste exploitatiejaar uitgegaan van inkomsten uit kaartverkoop en SWAB-bijdrage en voor het tweede exploitatiejaar, naast kaartverkoop en SWAB-bijdrage, een beperkte exploitatiebijdrage vanaf halverwege dat jaar. Deze exploitatiebijdrage neemt in jaar 3 toe, waarbij de SWAB-bijdrage in gelijke mate vermindert en in jaar 4 bestaan de inkomsten volledig uit exploitatiebijdrage en kaartverkoop. In de notitie is voorts opgenomen: “De nieuwe bootverbinding zal pas vanaf het jaar 2000 (…) een bijdrage in de reguliere exploitatie gaan ontvangen voor het streekvervoer”.
- Bij besluit van 28 augustus 2000 hebben verweerders aan Connexxion Fast Flying Ferries een subsidie verleend van Hfl 500.188,- voor het uitvoeren van de dienstregeling Velsen – Amsterdam in het jaar 2000. Bij besluit van 13 juni 2002 is deze subsidie vastgesteld op E 235.813,- (Hfl 519.633). In de bijlage bij het besluit is de berekening van de subsidie opgenomen. Hieruit blijkt dat de hoogte van de subsidie is gebaseerd op het aandeel van Connexxion Fast Flying Ferries in de opbrengsten openbaar vervoer van de provincie (0,89%), afgezet tegen de door de provincie ontvangen rijksbijdrage voor openbaar vervoer.
- Bij besluit van 3 april 2001 hebben verweerders aan appellante medegedeeld dat zij de verbinding onderhands gunnen aan de onderneming van appellante tot het moment dat openbare aanbesteding van de verbinding wettelijk verplicht wordt. Verweerders gaan daarbij uit van een gunningsprocedure met gunning op uiterlijk 31 december 2004 en start van de exploitatie op 1 janauri 2006. Voorts vermeldt de brief:
”Verder zullen we, bij voorkeur in de vorm van een meerjarenovereenkomst, nadere afspraken moeten maken over de voor de verbinding gewenste exploitatiebijdrage. Bijzondere aandacht zal daarbij uitgaan naar de afhechting van de exploitatiebijdrage in geval van eventuele beëindiging van de concessie per 1 januari 2006. Het gaat hier om verwerking van de exploitatiebijdrage welke is gebaseerd op de periode van ½ tot 1½ jaar voorafgaand aan dat moment, het zogenaamde naijleffect. (…)”
- Bij besluit van 27 juni 2002 hebben verweerders de subsidie voor Connexxion Fast Flying Ferries voor het uitvoeren van eerdergenoemde dienstregeling in het jaar 2001 waarvoor in 2001 reeds maandelijkse voorschotten zijn verleend tot een totaalbedrag van Hfl 2.714.869,- , vastgesteld op E 1.235.427 (Hfl 2.722.522,-). Uit de bijlage bij het besluit blijkt dat de subsidie is gebaseerd op het aandeel van Connexxion Fast Flying Ferries in de opbrengsten openbaar vervoer van de provincie (4,516%), afgezet tegen de door de provincie ontvangen rijksbijdrage voor openbaar vervoer.
- Bij zes besluiten van februari 2004 hebben verweerders subsidies voor Connexxion Fast Flying Ferries vastgesteld voor het treffen van met de bootverbinding verband houdende voorzieningen. In de besluiten is opgemerkt dat de subsidievaststellingen zijn gebaseerd op voorstellen tot besteding van de resterende SWAB-gelden die zijn opgenomen in een door de provincie opgesteld rapport met betrekking tot de evaluatie van de bootverbinding Velsen – Amsterdam CS.
- Bij besluiten van 28 oktober 2004 en 29 oktober 2004 hebben verweerders aan Connexxion Fast Flying Ferries subidies vastgesteld voor het uitvoeren van eerdergenoemde dienstregeling in de jaren 2002 en 2003.
- Bij brief van 16 november 2004 heeft Connexxion Water (onderdeel van Connexxion Tours B.V.) aan verweerders verzocht het naijleffect voor het moment van het verstrijken van de exploitatieovereenkomst (1 januari 2006) te verrekenen.
- Bij brief van 20 april 2005 heeft appellante dit verzoek nader onderbouwd.
- Bij besluit van 11 juli 2005, verzonden op 20 juli 2005, gericht aan Connexxion Openbaar Vervoer N.V., hebben verweerders dit verzoek afgewezen.
- Bij brief van 24 augustus 2005 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 24 maart 2006 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens hebben verweerders het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerders
Bij het bestreden besluit hebben verweerders het besluit van 11 juli 2005 gehandhaafd en daartoe het volgende overwogen.
Het advies van de hoor- en adviescommissie wordt niet overgenomen. De destijds toegekende SWAB-subsidie diende ter dekking van de totale kosten in de beginperiode, dus ook de exploitatiekosten van de Fast Flying Ferries. Het resterende SWAB-bedrag is op een later moment alsnog aan de veerverbinding besteed. Het “naijleffect” doet zich voor in de financiële relatie tussen rijksoverheid en de provincie. Connexxion (of B) is hier geen partij in.
In het verweerschrift hebben verweerders uitgebreid uiteengezet op welke wijze de subsidieverlening aan appellante in 1998 en de daarop volgende subsidievaststellingen zich verhouden tot de wettelijke systematiek van berekening van de rijksexploitatiesubsidie en hebben verweerdes betoogt dat appellante de gehele toegekende subsidie heeft ontvangen. Verweerders stellen voorts dat bij het vaststellen van de rijksbijdrage door de Minister aan de provincie, inderdaad een naijleffect optreedt in die zin dat appellante pas vanaf het jaar 2000 een exploitatiesubsidie op grond van Wet en Besluit heeft ontvangen. Voor de dekking van de aanloop- en exploitatiekosten in de periode tot en met december 1999 ontving appellante daarom een SWAB-subsidie, aldus verweerders. Verweerders menen dat de werkelijke oorzaak van het geschil is gelegen in een door appellante gemaakte vergissing in het businessplan op basis waarvan de de SWAB-subsidie is aangevraagd. Appellante heeft, aldus verweerders, namelijk ten onrechte een exploitatiebijdrage (Bijdrage reizigerskilometers OV kostenvergoeding) opgenomen voor de jaren 1998 en 1999. Appellante heeft deze bijdrage steeds geboekt in het jaar dat de basis vormt voor de hoogte van de subsidie in plaats van het jaar waarin de bijdrage zou worden ontvangen. Dat deze wijze van boekhouden “volgens gangbare boekhoudkundige principes” zou zijn, bestrijden verweerdes. De in de voetnoot van het businessplan gemaakte opmerking “Bijdrage uit te keren in het volgende jaar” doet vermoeden dat de bijdrage voor 1999 pas in 2000 zou worden uitgekeerd. Dat is onjuist. Voor 1999 is geen exploitatiesubsidie ontvangen als gevolg van de wettelijke systematiek. De eerste exploitatiesubsidie, die voor het kalenderjaar 2000, is ook in 2000 uitgekeerd. Van een “vertraagd uit te keren exploitatiesubsidie”, zoals appellante stelt, is geen sprake.
In feite, zo stellen verweerders, claimt appellante dat zij ook voor 1998 en 1999 een exploitatiesubsidie had moeten ontvangen. Daarvoor bestond echter geen wettelijke basis. Evenmin is tussen partijen afgesproken dat appellante een aanvullende exploitatievergoeding zou ontvangen, noch dat zij een aanvullende subsidie zou ontvangen. Appellante stelt ten onrechte dat zij ervan mocht uitgaan en erop mocht vertrouwen dat zij voor 1998 en 1999 een dergelijke subsidie zou ontvangen. Appellante baseert deze stelling op de toekenning van de SWAB-subsidie die gebaseerd was op het businessplan. Het enkele feit dat de provincie dat plan heeft ingezien en genoemd in de overwegingen bij de SWAB-beschikking, betekent niet dat het businessplan verplichtingen schept voor de provincie. Dit had appellante duidelijk moeten zijn, met name gelet op de omstandigheid dat de SWAB-beschikking verwijst naar de Ministeriële beschikking, de inhoud van het memo van 13 augustus 1998 en de notitie “Openbaar collectief vervoer over water” van de provincie van 21 april 1998, aldus verweerders.
Verweerders stellen zich op het standpunt dat appellante zelf de financiële gevolgen moet dragen voor de gemaakte vergissing. De provincie is financieel afhankelijk van het Ministerie en heeft deze afhankelijkheid ook tot uitdrukking gebracht in artikel 3 lid 1 van de SWAB-beschikking waarin is opgenomen dat de subsidie nimmer meer zal bedragen dan de subsidie die de provincie van het rijk zal ontvangen. Dat is ook de basis van de wettelijke systematiek. Het doorkruisen daarvan vanwege een door appellante gemaakte vergissing, zou onredelijk zijn. Deze wettelijke systematiek gaat ook boven de veronderstellingen van appellante. Van een ervaren vervoerder als Connexxion mag verwacht worden dat zij bekend is met de systematiek. Bovendien had het appellante duidelijk moeten zijn dat de provincie niet van die systematiek zou afwijken. Dat blijkt uit de eerder aangehaalde stukken. Appellante heeft evenmin bezwaar gemaakt tegen het feit dat de exploitatiesubsidies steeds zijn toegekend voor het jaar waarin de exploitatie plaatsvond en niet voor de exploitatie in de daaraan voorafgaande periode. Daaruit mocht de provincie afleiden dat geen verschil van mening bestond over de gehanteerde betalingssystematiek.
Verweerders menen voorts dat appellante geen negatieve financiële gevolgen ondervindt van het niet toekennen van een aanvullende subsidie. Zij heeft voor de periode 1998 – 2001 Hfl 226.185 meer aan subsidie voor de exploitatie ontvangen dan waar zij in het businessplan rekening mee heeft gehouden. Daarnaast heeft appellante € 107.576,82 aan subsidie ontvangen uit de resterende SWAB-gelden. Met deze subsidies had appellante in het businessplan geen rekening gehouden. Het toekennen van een aanvullende subsidie zou in dit licht moeten worden aangemerkt als ongeoorloofde staatssteun, gezien de jurisprudentie van het Hof van Justitie op dit punt.
De door appellante aangehaalde brief van 10 april 2001 en het memorandum van 20 juli 2004 werpen volgens verweerders geen ander licht op de zaak.
De stelling van appellante, ten slotte, dat de motivering van het bestreden besluit ontoereikend is, faalt naar de mening van verweerders eveneens. De motivering is kort maar deugdelijk en in het besluit wordt, om herhaling te voorkomen, verwezen naar de hoorzitting van 23 maart 2006 en de in de procedure overgelegde stukken waartoe ook behoort het goed onderbouwde verweerschrift van de provincie. De motivering is derhalve toereikend en voldoende bekend bij appellante. Ook geeft het besluit voldoende inzicht in de redenen voor afwijking van het advies van de hoor- en adviescommissie.
Ter zitting van het College hebben verweerderszich op het standpunt gesteld dat het beroep van Connexxion Openbaar Vervoer N.V., niet-ontvankelijk dient te worden verklaard wegens het ontbreken van belang bij het bestreden besluit. De subsidies die in 1998 en vanaf 2000 zijn uitgekeerd ten behoeve van de Fast Flying Ferries, zijn verleend aan B.V. rederij B (ook wel handelend onder de naam Connexxion Fast Flying Ferries), het bezwaarschrift tegen de afwijzing van het verzoek om compenstatie is ook ingediend door B.V. rederij B. Het beroepschrift op nader aan te voeren is ingediend namens Connexxion Holding NV en het aanvullend beroepschrift is ingediend namens Connexxion Openbaar Vervoer N.V.. Gelet hierop behoort Connexxion Holding N.V., althans Connexxion Openbaar Vervoer N.V. reeds hierom niet ontvankelijk in haar verzoek te worden verklaard, althans behoren de verzoeken te worden afgewezen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep het volgende naar voren gebracht.
De subsidieaanvraag van appellante is gebaseerd op het businessplan. Daarin valt te lezen dat appellante tot het verzochte bedrag is gekomen door de totale kosten van de exploitatie te verminderen met de te verwachten reizigersopbrengsten (uit kaartverkoop) en een jaarlijkse exploitatiebijdrage van de provincie. Er werd expliciet van een begroting uitgegaan waarbij de verzochte subsidie het exploitatietekort (opbrengsten plus reguliere exploitatiebijdrage minus kosten) precies zou aanvullen. In het businessplan is tevens te zien dat appellante had begroot vanaf 2001 in de zwarte cijfers te zitten, vanwege de verwachte toename van zowel de opbrengsten als de (daaraan gekoppelde) exploitatiebijdrage. De verlangde opstartsubsidie neemt in de begroting over de periode 1998-2001 verhoudingsgewijs af met de toename van de opbrengsten en de exploitatiebijdrage. De provincie heeft de aanvraag volledig gehonoreerd en bij beschikking van 21 april 1998 het verzochte bedrag van € (bedoeld is: Hfl) 2.660.000,- toegekend.
Uit het businessplan blijkt dat de gevraagde en verkregen opstartsubsidie niet voldoende was voor kostendekkende exploitatie van de bootverbinding. Daarvoor waren twee extra inkomstenbronnen nodig, te weten de opbrengsten uit de kaartverkoop en de exploitatiebijdrage van de provincie op grond van artikel 22 van de Wet Personenvervoer 2000. Volgens de reguliere systematiek van de exploitatiebijdrage in het openbaar vervoer, wordt de hoogte van de bijdrage in enig jaar berekend aan de hand van de daadwerkelijk gerealiseerde reizigersopbrengsten van de periode anderhalf tot een half jaar voorafgaand aan dat jaar. Appellante hield er rekening mee dat vanwege deze systematiek een zogeheten “naijleffect” optreedt in de uitkering van de bijdrage. De exploitatiebijdrage ten aanzien van de periode vanaf de start van de exploitatie tot het eerste meetmoment kan immers logischerwijs pas daarna worden uitgekeerd. In casu keerde de provincie de exploitatiebijdrage die was gebaseerd op de periode medio 1998 – medio 1999 pas uit in 2000. In het businessplan heeft appellante – volgens gangbare boekhoudkundige principes – de vertraagd uit te keren exploitatiebijdrage toegerekend aan het jaar dat de grondslag vormt voor de berekening van de bijdrage en dat is ook duidelijk kenbaar, onder meer vanwege de vetgedrukte noot “in het volgend jaar uit te keren”. De begroting die appellante bij de subsidieaanvraag heeft gepresenteerd, was sluitend omdat de aanspraak op toekomstig uit te keren exploitatiebijdrage vanaf het begin van de exploitatie voor elk jaar was ingerekend.
Appellante is uitgegaan van een systeem waarbij, zolang de exploitatie doorgaat, de exploitatiebijdrage zal blijven “naijlen” en er voor het laatste vervoersjaar telkens een nieuwe “vordering” ten aanzien van de corresponderende bijdrage zal moeten worden opgenomen op de balans. De incasso van de laatste bijdrage wordt permanent vooruitgeschoven. Pas op het moment dat de exploitatie zou worden gestaakt, zou de aanspraak op de bijdrage voor het laatste vervoersjaar kunnen worden geïncasseerd. De naijlende bijdrage zou op dat moment moeten worden afgehecht. Dat moment is hier aangebroken. Appellante heeft de bootverbinding op basis van de gunning in 1998 en de daaraan gekoppelde bekostiging tot en met 31 december 2004 geëxploiteerd. Vanaf 1 januari 2005 is een nieuwe situatie ingetreden, waarin de hoogte van de exploitatiebijdrage is losgekoppeld van de hoogte van de reizigersopbrengsten. De beslissing van verweerders om de afhechting van de exploitatiebijdrage per 31 december 2004 te weigeren, is voorwerp van geschil.
Met het bestreden besluit gaan verweerders niet alleen voorbij aan het advies van de hoor- en adviescommissie, maar ook, zonder verdere motivering, aan alle uiteenzettingen van appellante in bezwaar. Wel blijkt uit het bestreden besluit dat de sleutel voor oplossing van het geschil is gelegen in de verwachtingen die appellante mocht koesteren op grond van de subsidierelatie met de provincie en dat de subsidierelatie tussen Rijk en provincie daarbij niet relevant is. De aanvraag voor de SWAB-subsidie is in dit verband van groot belang, omdat daaruit onmiskenbaar blijkt van welke veronderstellingen appellante uitging – en voor een rendabele exploitatie ook uit moest gaan – met betrekking tot de door de provincie beschikbaar te stellen exploitatiebijdragen op grond van artikel 22 van de Wet Personenvervoer 2000. In de combinatie van de aanvraag van de SWAB-subsidie en de daarmee overeenstemmende toekenningsbeschikking, lag derhalve besloten dat appellante ervan uit mocht gaan (erop mocht vertrouwen) dat volgend op het laatste jaar van de exploitatie de naijlende exploitatiebijdrage zou worden uitgekeerd.
Appellante onderschrijft het standpunt van verweerders dat niet terzake doet hoe de bekostigingsrelatie tussen het Rijk en de provincie in elkaar steekt. Dat deze bekostigingssystematiek ertoe zou strekken dat de eerste anderhalf jaar van het project geen rijksbijdrage zou worden ontvangen, is dan ook niet relevant voor de karakterisering van de verplichtingen van verweerders ten opzichte van appellante. In de honorering van de subsidieaanvraag ligt besloten dat verweerders hebben ingestemd met een begroting waarin naast de SWAB-subsidie een jaarlijkse – naijlende – exploitatiebijdrage was voorzien. Het moet verweerders duidelijk zijn geweest dat appellante onmogelijk de opdracht had kunnen aannemen indien de jaarlijkse ingerekende exploitatiebijdrage niet zou worden gehonoreerd.
Verweerders hebben de aanvraag niet alleen geheel gehonoreerd; zij hebben voorts ook geen enkel voorbehoud gemaakt ten aanzien van het uitkeren van de exploitatiebijdrage. Als verweerders ook destijds het standpunt zouden hebben gehuldigd dat appellante geen aanspraak had op naijlende exploitatiebijdrage, hadden zij dat – gelet op de helderheid van het businessplan – voor of bij de subsidieverlening moeten aangegeven. Nu zij dit niet hebben gedaan, heeft appellante erop mogen vertrouwen dat zij naast de SWAB-subsidie vanaf het begin een aan ieder exploitatiejaar toerekenbare exploitatiebijdrage zou ontvangen.
Over de stelling in het bestreden besluit dat de SWAB-subsidie mede bedoeld was als bijdrage in de exploitatiekosten, kan appellante kort zijn. De toekende SWAB-subsidie was precies zo hoog als gevraagd, hetgeen een bedrag overliet ter hoogte van de ingerekende exploitatiebijdrage. Uit het businessplan blijkt dat de SWAB-gelden juist waren bedoeld om het verschil tussen de exploitatiekosten en de reizigersopbrengsten en de reguliere exploitatiebijdrage op te vangen tot de reizigersopbrengsten op peil zouden zijn.
Verweerders hebben ook zelf expliciet aangegeven dat het naijleffect zou worden verrekend, zo blijkt uit de brief van verweerders van 10 april 2001. Dat met de in die brief opgenomen term “afhechting” [van de exploitatiebijdrage], zou zijn gedoeld op een eindafrekening van loon- en prijscompensatie, zoals verweerders in bezwaar hebben gesteld, valt niet in te zien. In de brief staat duidelijk dat de afhechting ziet op “een verwerking van de exploitatiebijdrage welke is gebaseerd op de periode van ½ tot 1½ jaar voorafgaande aan dat moment”(van beëindiging van de concessie). Ook uit latere stukken blijkt dat verweerders de aanspraak op afhechting aanvankelijk hebben onderkend. In een memorandum van verweerders van 20 juli 2004 kwam de mogelijkheid ter sprake dat appellante zou deelnemen aan een meervoudige aanbesteding van een tienjarige overeenkomst. Als bod van appellante is in het memoradum opgenomen E 1,4 miljoen per jaar. Dit, aldus het memorandum ”is het bedrag inclusief verrekening naijleffect (naijleffect bedraagt EUR 1,3 mio volgens calculatie Connexxion, dit bedrag gedeeld door 10 jaren is 0,13 mio per jaar); het bod voor exploitatie bedraagt dus EUR 1,27 per jaar”. Dat uiteindelijk geen tienjarige overeenkomst is gesloten, is in dit verband niet relevant. De uitlating over de verrekening was geen onderhandelingselement maar werd gehanteerd als een gegeven dat plaats moest krijgen in een eventueel met appellante te sluiten overeenkomst.
Op grond van het voorgaande is appellante van mening dat zij ervan uit heeft mogen gaan dat verweerders haar na beëindiging van de exploitatie van de veerverbinding per 31 december 2004 op basis van het tot dan toe heersende bekostigingsregime, een afsluitende exploitatiebijdrage zouden toekennen. Door deze toekenning te weigeren, hebben verweerders het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel geschonden. Voor zover een dergelijk materieel oordeel niet kan worden geveld op grond van het bestreden besluit, moet in ieder geval worden vastgesteld dat verweerders het bestreden besluit volstrekt ontoereikend hebben gemotiveerd. Subsidiair stelt appellante zich op het standpunt dat verweerders hebben nagelaten op kenbare wijze aandacht te besteden aan het advies van de hoor- en adviescommissie, met name voor zover het betreft de interpretatie van de brief van 10 april 2001, aangezien de commissie zonder meer aanneemt dat verweerders met deze brief een toezegging over de afhechting hebben gedaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Naar aanleiding van het door verweerders ter zitting naar voren gebrachte ten aanzien van de ontvankelijkheid van appellante, overweegt het College als volgt.
Aan de stellingname van verweerders ter zitting ligt het uitgangspunt ten grondslag dat het beroep is ingesteld door Connexxion Openbaar Vervoer N.V.. Het College deelt dit uitgangspunt niet. Het beroep op nader aan te voeren gronden is op 24 augustus 2006 ingediend door Connexxion Holding B.V.. Weliswaar vermeldt de aanvulling van de gronden van het beroep Connexxion Openbaar Vervoer N.V. als appellante, maar niets wijst erop dat de gemachtigde van appellante, aan wie de griffier van het College bij brief van 28 augustus 2006 het verzoek tot aanvulling van gronden heeft gericht, een andere rechtspersoon dan appellante heeft willen vertegenwoordigen. Aldus moet het ervoor worden gehouden dat sprake is van een verschrijving die onmiskenbaar is en geen gevolgen heeft gehad voor partijen en derhalve niet leidt tot niet-ontvankelijkheid van appellante.
Dat appellante geen belang zou hebben bij het bestreden besluit, zoals verweerders tevens betogen, vermag het College evenmin in te zien. Het bestreden besluit is immers gericht tot appellante als degene die bezwaar heeft gemaakt en draagt in zich de beslissing dat appellante ontvankelijk is in haar bezwaar. Reeds daarom is het belang van appellante rechtreeks bij het bestreden besluit betrokken.
Uit het voorgaande volgt dat appellante kan worden ontvangen in haar beroep.
5.2 Vervolgens komt het College toe aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil. Centraal staat de vraag of verweerders op goede gronden het besluit tot afwijzing van het verzoek van appellante om compensatie van een naijleffect in de bijdrage voor exploitatie van de bootverbinding Velsen-Zuid - Amsterdam hebben gehandhaafd.
5.3. Voor de periode tot en met 1 januari 2001 geldt dat uit artikel 46 van de Wet in samenhang met de artikelen 71, 72 en 77 van het Besluit voortvloeit dat de financiële bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer aan een overheid (in dit geval een provincie) voor een bepaald jaar wordt vastgesteld vóór de aanvang van het jaar waarop die bijdrage betrekking heeft en op basis van, onder meer, de verkoop van vervoerbewijzen in een door de minister vast te stellen periode van twaalf maanden voorafgaand aan dat jaar. Uit deze systematiek volgt dat de minister ten behoeve van de exploitatie van een openbaar vervoerverbinding die onder de Wet valt, één jaar nadat de exploitatie is gestart voor de eerste maal een bijdrage kan vaststellen. Ook volgt uit de Wet dat die bijdrage wordt vastgesteld ten behoeve van de exploitatie van de verbinding in het jaar volgend op het moment van vaststelling. Uit artikel 5c van het Besluit blijkt dat deze systematiek onverkort van toepassing is op openbaar vervoer over water.
Vanaf 1 januari 2001 zijn artikel 77, Wp 2000 en hoofdstuk 5, Bp 2000 van toepassing op de berekening van de exploitatiebijdrage van het rijk aan verweerders. Daarbij zijn de vervoeropbrengsten uitgangspunt. De nadere afspraken over de terbeschikkingstelling van de exploitatiebijdrage door verweerders aan vervoerders (zoals appellante) zijn op grond van artikel 7, eerste lid, onder a, Bp 2000 in een overeenkomst neergelegd.
Uit het bovenstaande volgt, zoals verweerders terecht hebben gesteld, dat appellante geen aanspraak op een wettelijke rijksexploitatiebijdrage toekomt voor het jaar van aanvang van de exploitatie (1998). Voorts volgt uit de wettelijke systematiek in samenhang met de door de minister op grond van artikel 77, tweede lid, Besluit vastgestelde meetperiode van 12 maanden (1 juli – 30 juni) dat de opbrengsten over de periode 1 juni 1998 – 30 juni 1998 de exploitatiebijdrage voor appellante ten behoeve van het jaar 1999 bepalen en dat de in 2000 door appellante van verweerders ontvangen exploitatiebijdrage is bepaald op grond van de opbrengsten van de grotendeels in het eerste exploitatiejaar gelegen meetperiode (1 juli 1998 – 30 juni 1999) en dient ter (gedeeltelijke) dekking van de kosten van exploitatie voor het jaar 2000. Niet bestreden is dat gevraagde exploitatiebijdrage voor het jaar 2000 en de jaren daarna is verkregen. Voor het jaar 1999 heeft appellante, zoals zij ter zitting bij het College heeft gesteld, geen exploitatiebijdrage aangevraagd vanwege de geringe omvang van het bedrag.
Het College stelt vast dat de aanname van appellante dat de hoogte van de exploitatiebijdrage in enig jaar berekend wordt aan de hand van de daadwerkelijk gerealiseerde reizigersopbrengsten van de periode anderhalf tot een half jaar voorafgaand aan dat jaar juist is, maar de daaraan door appellante verbonden conclusie dat vanwege deze systematiek een zogeheten “naijleffect” optreedt in de uitkering van de bijdrage in die zin dat uitkering van de exploitatiebijdrage over een bepaald jaar als het ware met een vertraging van anderhalf jaar plaatsvindt, niet in overeenstemming is met het bepaalde in de artikelen 71, 72 en 77 van het Besluit. De stelling van appellante ter zitting van het College dat er geen discrepantie is tussen de wettelijke bekostigingssystematiek en de wijze waarop zij in het ondernemingsplan de dekking van de exploitatietekorten had voorzien, moet dan ook worden verworpen. Omdat het wettelijke systeem, in ieder geval tot 2001, als uitgangspunt had dat de exploitatiebijdrage dient ter dekking van toekomstige kosten en de hoogte van de bijdrage wordt bepaald op grond van in het verleden behaalde vervoersopbrengsten, kan een exploitatiebijdrage voor een nieuwe openbaar vervoer verbinding, zoals de bootverbinding hier aan de orde, mede vanwege de relevante meetperiode, niet eerder dan anderhalf jaar na de start van de exploitatie worden vastgesteld en, anders dan appellante aanneemt, voor het toekomende jaar ter beschikking worden gesteld. Om de eerste anderhalf jaar te bekostigen is in dit geval dan ook de SWAB-subsidie ter beschikking gesteld. Dat deze methodiek van bekostiging onder het per 1 januari 2001 van kracht geworden wettelijke regime anders zou zijn geworden in die zin dat daarbij wel het door appellante aangevoerde naijleffect zou optreden, is niet gesteld, noch gebleken.
Uit het voorgaande volgt dat appellante op grond van het systeem van de wet tot 2001 geen recht op toekenning van gelden (compensatie naijleffect) toekomt en dat niet gesteld is, noch gebleken is dat dit per 1 januari 2001 anders zou zijn.
5.4 Vervolgens is de vraag aan de orde of appellante niettemin heeft mogen vertrouwen op toekenning van een exploitatiesubsidie door verweerders op de door appellante uitgelegde wijze en daarmee op de toekenning van gelden door verweerders ter compensatie van het door appellante veronderstelde naijleffect.
Appellante baseert dit vertrouwen allereerst op de honorering van de subsidieaanvraag door verweerders op basis van het ondernemingsplan, waarin is opgenomen een begroting die uitgaat van een exploitatiesubsidie als bron van inkomsten vanaf aanvang van de exploitatie als basis voor de hoogte van de benodigde SWAB-subsidie. Het College overweegt dat uit de overgelegde verslagen van een overleg over de bootverbinding (de dato 13 juni 1997 en 26 augustus 1997) blijkt dat het wettelijk systeem van exploitatiebijdrage en de verhouding van dat systeem tot een SWAB-subsidie is toegelicht door een vertegenwoordiger van de minister in aanwezigheid van vertegenwoordigers van appellante en verweerders. Niet gesteld of gebleken is dat deze toelichting appellante in de veronderstelling heeft gebracht dat sprake zou zijn van een exploitatiebijdrage die met een vertraging van anderhalf jaar zou worden uitgekeerd. Evenmin is gebleken van andere informatie van verweerders voorafgaand aan de subsidieaanvraag, waaruit appellante dat zou hebben kunnen opmaken. Het College is dan ook van oordeel dat appellante uit de omstandigheid dat de hoogte van de toegekende SWAB-subsidie overeenkomt met het gevraagde bedrag, niet had mogen afleiden dat verweerders ook heeft ingestemd met toekenning van een exploitatiesubsidie die – vertraagd – vanaf het eerste exploitatiejaar als bron van inkomsten mocht worden beschouwd.
De door appellante gestelde omstandigheid dat het voor verweerders duidelijk moet zijn geweest dat appellante onmogelijk de opdracht had kunnen aannemen indien de jaarlijkse ingerekende exploitatiebijdrage niet zou worden gehonoreerd, maakt dit niet anders. In dit verband overweegt het College dat het vertrouwensbeginsel niet zover strekt dat appellante met het uitblijven – van de kant van verweerders – van een correctie van de door haar gehanteerde aannames ten aanzien van het ter beschikking staan van de exploitatiesubsidie, uit heeft mogen gaan van de juistheid van die aannames.
Dit kan anders zijn indien vast zou komen te staan dat verweerders welbewust appellante niet hebben geïnformeerd over de incorrectheid van de aannames. Dat verweerders zich ervan bewust waren dat aannames incorrect waren, is niet gebleken. Wel hebben verweerders appellante uitgebreid geïnformeerd over de werking van het wettelijk stelsel bij de toekenning van de subsidie middels de daarbij gevoegde ministeriële subsidiebeschikking en dan met name de toelichting daarop. Daarnaast blijkt uit de ambtelijke notitie van 13 augustus 1998 naar aanleiding van een verzoek tot toelichting van appellante, al dan niet ingegeven door eerder genoemde stukken, onomstotelijk dat appellante door verweerders ervan op de hoogte is gebracht dat zij ten gevolge van de wettelijke systematiek voor het jaar 1999 nauwelijks en pas voor het jaar 2000 substantieel recht zou hebben op een door verweerders uit te keren exploitatiebijdrage alsmede dat deze bijdrage zag op de dekking van de kosten in het jaar waarin de bijdrage werd uitgekeerd. Gezien de inhoud van deze stukken, had het op de weg van appellante gelegen om bij verweerders te informeren op welke wijze de ministeriële uitgangspunten inzake exploitatiebijdrage zich verhielden tot de in het ondernemingsplan op dat punt gehanteerde aannames, althans heeft de toekenning van de subsidie op basis van het ondernemingsplan niet het vertrouwen kunnen wekken dat verweerders instemden met een uitkering van de exploitatiebijdrage op de door appellante voorgestane wijze.
Naar het oordeel van het College kunnen de door appellante aangehaalde brief van 10 april 2001 en het memorandum van 24 juli 2004 evenmin dit vertrouwen wekken. De brief van 10 april 2001 vermeldt niets meer dan dat de exploitatiebijdrage moet worden verwerkt bij eventuele beëindiging van de concessie per 1 januari 2006 en geeft voorts aan dat die exploitatiebijdrage is gebaseerd op de periode van ½ tot 1½ jaar voorafgaand aan dat moment en dat dit het naijleffect wordt genoemd. Dat sprake zou zijn van een “naijlende” uitkering volgt niet uit deze brief. De stelling van appellante dat verweerders expliciet hebben aangegeven dat het naijleffect zou worden verrekend kan dan ook niet worden aanvaard.
Ditzelfde geldt voor het memorandum van 24 juli 2004. In dit memorandum wordt door verweerders van het door appellante geboden bedrag voor toekomstige exploitatie afgetrokken de door appellante geclaimde compensatie van het naijleffect. Dat verweerders hiermee het recht van appellante op die compensatie bevestigen, vermag het College niet in te zien. Uit de enkele omstandigheid dat verweerders het beroep op compensatie niet expliciet verwerpen, kan geen erkenning daarvan worden afgeleid.
Gezien deze omstandigheden, komt het College tot het oordeel dat appellante aan de toekenning van haar subsidieaanvraag, noch aan de daarop volgende correspondentie vertrouwen heeft kunnen ontlenen op het ter beschikking staan van een exploitatiesubsidie vanaf het eerste jaar van exploitatie en daarmee evenmin op de toekenning van gelden door verweerders ter compensatie van het door appellante veronderstelde naijleffect.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Verweerders hebben het besluit tot afwijzing van het verzoek van appellante om compensatie van een naijleffect in de bijdrage voor exploitatie van de bootverbinding Velsen-Zuid - Amsterdam dan ook terecht gehandhaafd.
5.5 Ten aanzien van het beroep van appellante op een ontoereikende motivering van het bestreden besluit, overweegt het College dat verweerders zich beperkt hebben tot een drie-regelige weergave van het standpunt en een algemene verwijzing naar de (deels geheim gehouden) stukken en de hoorzitting. Dit acht het College onvoldoende, temeer daar het bestreden besluit fundamenteel afwijkt van het advies van de hoor- en adviescommissie in bezwaar. Het beroep is om die reden dan ook gegrond en bestreden besluit moet worden vernietigd. Gezien het vorenoverwogene, zal het College de rechtsgevolgen van het besluit in stand laten.
5.6 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de beslissing op bezwaar in strijd met het bepaalde in artikel 7:12 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet berust op een deugdelijke motivering die bij bekendmaking van de beslissing is vermeld. Om die reden dient het beroep gegrond te worden verklaard.
Het College acht termen aanwezig verweerders met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten, die met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden bepaald op € 644,- (voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting elk 1 punt, met een wegingsfactor van 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit onder instandlating van de rechtsgevolgen;
- veroordeelt verweerders in de door appellante gemaakte proceskosten ad € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro)
onder aanwijzing van de provincie Noord-Holland als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de provincie Noord-Holland aan appellante vergoedt het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal
€ 281,-- (zegge: tweehonderdéénentachtig euro);
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.A. Hagen en mr. M. van Duuren in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2008.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Douwes