Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/848 17 januari 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J. Teigeler, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij een op 20 november 2006 ter griffie van het College ontvangen brief beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 oktober 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 28 juli 2006, waarbij verweerder de door appellante in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) aangevraagde toeslagrechten heeft vastgesteld.
Bij brief van 28 december 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 3 januari 2007 heeft verweerder het College in verband met eerdere kopieerproblemen nog enkele aanvullende stukken gezonden.
Naar aanleiding van een verzoek van het College van 12 februari 2007 heeft verweerder op 16 februari 2007 een aanvullend stuk overgelegd.
Op 16 april 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante haar zienswijze heeft uiteengezet. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 42
Nationale reserve
(…)
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144,
lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.
(…)”
Artikel 21 van Verordening (EG) nr. 795/2004 van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Investeringen
1. Een landbouwer die onder de voorwaarden van de leden 2 tot en met 6 van het onderhavige artikel en uiterlijk op 15 mei 2004 geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond heeft gekocht, ontvangt toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij heeft gekocht. (…)
2. Voor investeringen dient een desbetreffend plan of programma te zijn opgesteld waarvan de tenuitvoerlegging uiterlijk op 15 mei 2004 van start is gegaan. Het plan of programma wordt door de landbouwer aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat meegedeeld.
Indien geen schriftelijk plan of programma bestaat, kan de lidstaat rekening houden met andere objectieve bewijzen van de investering. (…)”
De Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
2. De landbouwer vult het aanvraagformulier volledig en naar waarheid in, ondertekent en dagtekent het en voorziet het van alle bijlagen
(…)
Paragraaf 2.2 Toewijzen van toeslagrechten uit de nationale reserve (aan landbouwers als bedoeld in artikel 42, vierde lid van Verordening (EG) nr. 1782/2003)
Artikel 16
1. Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:
(…)
c. landbouwers die overeenkomstig artikel 21 van verordening 795/2004 geïnvesteerd hebben in productiecapaciteit of grond hebben gekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij overeenkomstig artikel 21 van verordening 795/2004, uiterlijk op 15 mei 2004:
- geïnvesteerd hebben in stalcapaciteit, of deze voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
- grond hebben gekocht, of voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
- dieren hebben gekocht waarvoor een in bijlage VI bij verordening 1782/2003 genoemde rechtstreekse betaling kon worden verkregen;
(…)
3. Een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve vindt plaats overeenkomstig artikel 11.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 13 september 2002 heeft appellante een pachtwijzigingsovereenkomst afgesloten, waarbij zij een hoeve, bestaande uit grasland en een schuur te Ritthem, heeft gepacht per 1 januari 2002.
- Appellante heeft in het door haar op 17 maart 2005 ondertekende formulier “Inventarisatie bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” aangegeven dat zij in de periode van 1 januari 2000 tot 15 mei 2004 tussen 1 januari 2003 en 15 mei 2004 investeringen heeft gedaan in grond- of stalcapaciteit.
- Met het op 30 september 2005 bij verweerder ingediende formulier “Melding nationale reserve” heeft appellante meegedeeld dat zij op 19 februari 2004 heeft geïnvesteerd in stalcapaciteit. Daarnaast heeft zij aangegeven te hebben geïnvesteerd in 300 ooien.
In een begeleidende brief met bijlagen van 28 september 2005 heeft zij deze melding voorzien van de volgende toelichting:
“ (…) In 2003 heb ik het plan opgevat om de schapenstapel uit te breiden tot 600 fokooien. Dat had als gevolg dat er nieuwbouw moest komen. Dat kon niet op de locatie waar ik tot op dat moment zat met mijn schapenhouderij.
Ik heb toen bij de gemeente Vlissingen een verzoek ingediend voor nieuwbouw op een andere locatie. Dit is behandeld door de Agrarische Advies Cie (zie bijlage). Dit heeft geresulteerd dat ik maart 2004 groen licht kreeg om door te gaan. In april 2004 zijn de eerste investeringen gedaan.
In februari 2004 is een offerte uitgebracht door een bouwfirma (zie bijlage). Uiteindelijke is de stal geleverd door de fa Michielsen. Eind 2004 stond de ruwbouw overeind. (…)
De meeste fokooien/foklammeren zijn aangekocht in december 2004/ januari 2005.
Vanaf 1 februari 2005 was alles gereed en waren de 600 fokooien in de nieuwe stal aanwezig.”
- Op 16 maart 2006 heeft appellante een aanvraag toeslagrechten in het kader van de Regeling ingediend.
- Bij besluit van 28 juli 2006 heeft verweerder beslist op de aanvraag toeslagrechten.
- Bij brief van 5 september 2006, bij verweerder ontvangen op 7 september 2006, heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 juli 2006.
- Blijkens het door verweerder overgelegde verslag van een op 15 september 2006 gevoerd telefoongesprek met appellante heeft zij meegedeeld geen behoefte te hebben om haar bezwaren op een hoorzitting toe te lichten.
- Bij brief van 20 september 2006, gevolgd door een gewijzigde versie van 22 september 2006, heeft verweerder appellante bericht dat zij niet in aanmerking komt voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve. Op basis daarvan heeft verweerder op 27 oktober 2006 een nieuw besluit genomen op de aanvraag toeslagrechten, waarbij dezelfde toeslagrechten zijn vastgesteld als bij het besluit van 28 juli 2006.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij het volgende overwogen.
“ Om voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve in aanmerking te komen moet uw investering in productiecapaciteit of grond uiterlijk op 15 mei 2004 zijn gedaan. U moet dit ten genoegen van de minister aantonen met objectieve bewijzen (Artikel 16, lid 1, sub c, van de Regeling, artikel 21, lid 2 verordening (EG) nr. 795/2004.
Bij investering in stalcapaciteit wordt gekeken naar de datum van ondertekening van de aanneemovereenkomst. Als u een stal in eigen beheer heeft gebouwd wordt beoordeeld wanneer de investering onomkeerbaar is geworden.
Uit de bewijsstukken blijkt dat de aannemingsovereenkomst in november 2004 is getekend. Dat is na 15 mei 2004. Uw aanvraag voldeed daarom niet aan de voorwaarde dat de investering vóór 15 mei 2004 moet zijn gedaan. Uw melding nationale reserve is terecht niet meegenomen in het door u bestreden besluit.
In de bezwaarfase heeft u geen nadere bewijsstukken geleverd die een ander licht op de zaak werpen.”
In het verweerschrift voegt verweerder hieraan toe dat appellante in beroep nieuwe bewijsstukken heeft ingebracht. Verweerder acht dit in strijd met de goede procesorde.
Als deze bewijsstukken in een eerdere fase van de procedure, maar niet later dan het bezwaar, waren ingebracht, hadden zij wellicht tot een voor appellante gunstiger uitkomst kunnen leiden.
Verweerder wijst er voorts wel op dat appellante in beroep niet bestrijdt dat de investering in de schapenstal werd gedaan na 15 mei 2004. Dit is de doorslaggevende afwijsgrond in het bestreden besluit. Het aanvragen van meer premierechten in 2003 en 2004 tot 250 ooien wijst, aldus verweerder, niet op onomkeerbare investeringen. Hieraan wordt toegevoegd dat appellante in haar aanvraag toeslagrechten en melding nationale reserve rept van een uitbreiding tot 300 en uiteindelijk 600 ooien. Die uitbreiding is in december 2004 en januari 2005 gerealiseerd.
De in beroep overgelegde pachtwijzigingsovereenkomst wijst niet op een onomkeerbare investeringsverplichting voor de in de aanvraag toeslagrechten aangevoerde uitbreiding van stalcapaciteit. Dit geldt ook voor de stalinrichtingsfacturen uit 2001 en 2003.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante heeft in haar beroepschrift en ter zitting, samengevat, uiteengezet, dat zij al in 1999 een aantal ooien bezat, die in een schuur op het bedrijf van haar ouders aflammerden. Sedertdien zijn de plannen om een eigen bedrijf op te starten langzaam aan concreter geworden. In februari 2000 vroeg ze voor 50 fokooien premie aan, in februari 2001 voor 75 en in februari 2002 voor 130. In februari 2002 huurde zij ook een stal van haar vader, die daarna is aangepast en professioneel is ingericht. In februari 2003 vroeg ze voor 200 ooien premie aan.
Vanaf oktober 2003 kregen de plannen voor de bouw van een nieuwe stal vorm en werd daarover met de gemeente ook verder gepraat. In februari 2004 is een eerste offerte voor de bouw van een stal verkregen. In april 2004 werd ongeveer
€ 10.000,- geïnvesteerd in voorbereidende onderzoeken voor de oprichting van een bedrijf. In juni 2004 is aan appellante een milieuvergunning voor 800 schapen verleend; in december gaf de provincie planologisch groen licht en begonnen de werkzaamheden. In mei 2005 betrokken de schapen de nieuwe stal.
4.2 Appellante moet toegeven dat zij bij de aanvraag van toeslagrechten uit de nationale reserve niet alle van belang zijnde feiten voldoende helder naar voren heeft gebracht. Het was voor haar zo evident dat zij al jaren bezig was geweest met het oprichten van haar nieuwe bedrijf, dat zij wellicht onvoldoende aandacht heeft besteed aan het verstrekken van de relevante informatie dienaangaande aan verweerder. Dat neemt naar haar oordeel niet weg dat zij – nu de Regeling voor gevallen als het hare is geschreven – op grond van de tussen 2002 en 2005 ontwikkelde en uitgevoerde investeringsplannen voor de gevraagde toeslagrechten uit de nationale reserve alsnog in aanmerking gebracht zou moeten worden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast, dat uit een door verweerder overgelegde telefoonnotitie van 4 september 2006 blijkt dat verweerder bij een brief van 13 juli 2006 appellante op de hoogte heeft willen stellen van zijn beslissing om haar aanvraag om toeslagrechten uit de nationale reserve af te wijzen. Deze brief, waarvan zich geen afschrift in het dossier bevindt, is, naar de opsteller van de notitie aanneemt, waarschijnlijk verwerkt op een oud relatienummer en dus naar een verkeerd adres gestuurd.
Bij het primaire besluit van 28 juli 2006 is van het nieuwe relatienummer uitgegaan. Uit dit besluit blijkt niet dat het mede gebaseerd is op de op 13 juli 2006 genomen beslissing over appellantes verzoek om toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve.
In de ontvangst van het primaire besluit heeft appellante aanleiding gevonden telefonisch contact op te nemen met verweerder met de vraag of over dit verzoek al iets besloten was. Naar aanleiding van dit telefoongesprek is de onjuiste verzending van de beslissing van 13 juli 2006 gebleken. Daarin is grond gevonden om met vermelding van het nieuwe relatienummer de beslissing van 20 september 2006 en vervolgens de gewijzigde beslissing van 22 september 2006 aan appellante toe te sturen. Op basis daarvan zijn bij het nieuwe primaire besluit van 27 oktober 2006 de aan appellante toekomende toeslagrechten opnieuw vastgesteld.
Inmiddels had appellante bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van haar verzoek om toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve, die neergelegd was in het besluit van 28 juli 2006. Dit bezwaar was bij het bestreden besluit van 9 oktober 2006 ongegrond verklaard.
Het besluit van 28 juli 2006 kan echter naar het oordeel van het College niet geacht worden een dergelijke afwijzing in te houden of daarop gebaseerd te zijn. Immers eerst bij de brief van 20 september 2006 heeft verweerder een voor appellante kenbare beslissing op haar aanvraag om toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve genomen en geoordeeld dat appellante niet voor zodanige toewijzing in aanmerking kon komen.
5.2 Gelet op de door verweerder op basis van de Europese regelgeving gehanteerde besluitvormingsmethodiek levert een beslissing inzake toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve niet direct een appellabel besluit op. Slechts wanneer op basis daarvan een beslissing genomen wordt inzake vaststelling van toeslagrechten kan de beslissing inzake (weigering van) toewijzing uit de nationale reserve in rechte worden aangevochten. Gelet daarop moet het besluit van 27 oktober 2006, waarin voor appellante dezelfde toeslagrechten zijn vastgesteld als reeds op 28 juli 2006 voor haar waren vastgesteld, rechtens geacht worden voor het eerst de afwijzing van het verzoek om toekenning van toeslagrechten uit de nationale reserve in te houden. Dat betekent dat het besluit van 27 oktober 2006 een nieuw element omvat zodat gesproken kan worden van een rechtens relevante wijziging ten opzichte van het besluit van 28 juli 2006.
Naar het oordeel van het College is op een dergelijk wijzigingsbesluit het bepaalde in artikel 6:19 Awb van toepassing. Dat wil zeggen dat het beroep, dat appellante op 20 november 2006 bij het College heeft ingediend, geacht moet worden mede tegen het besluit van 27 oktober 2006 gericht te zijn.
5.3 Verweerder noch het College heeft dit tijdig onder ogen gezien. Het College stelt vast dat, nu rechtens de beslissing tot weigering van toeslagrechten uit de nationale reserve pas in het besluit van 27 oktober 2006 is neergelegd, appellante, gelet op de door haar geformuleerde grieven, geen belang meer kan hebben bij een beslissing op haar beroep tegen het besluit van 28 juli 2006, waarin die beslissing nog niet aan de orde was.
Het daartegen gerichte beroep moet dan ook niet-ontvankelijk verklaard worden.
5.4 Het College overweegt vervolgens dat appellante blijkens een telefoonnotitie van 15 september 2006 aan verweerder heeft medegedeeld af te zien van het recht om het bezwaarschrift op een hoorzitting mondeling toe te lichten. Ter zitting van het College heeft zij echter aangegeven deze beslissing te betreuren, omdat zij gaarne in detail had willen uiteenzetten op basis van welk investeringsplan zij sedert 2002 haar bedrijf geleidelijk geprobeerd had op te bouwen.
Daarbij is van belang dat door de gemachtigde van verweerder ter zitting verklaard is, dat, als appellante haar relaas in bezwaar naar voren had gebracht, wellicht ruimte bestaan zou hebben om haar investeringsplan te erkennen als een plan of programma als bedoeld in artikel 21, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004, waarvan de tenuitvoerlegging voor 15 mei 2004 van start was gegaan.
Appellante heeft van haar recht om ter zake van haar bezwaar tegen het besluit van 27 oktober 2006 gehoord te worden, geen afstand gedaan.
Gelet daarop heeft appellante een aanwijsbaar belang bij een verwijzing van haar bezwaar naar verweerder ter behandeling als bezwaarschrift. Naar het oordeel van het College zou appellante, als zulks niet zou geschieden, door de door verweerder veroorzaakte besluitvormingstechnische complicaties geschaad zijn in haar processuele mogelijkheden. Derhalve acht het College een verwijzing van het beroep als een bezwaar tegen het besluit van 27 oktober 2006, naar verweerder op zijn plaats.
5.5 Van voor vergoeding in aanmerking komende, door appellante gemaakte, proceskosten is het College niet gebleken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 9 oktober 2006, niet-ontvankelijk;
- verwijst het beroep, voorzover gericht tegen het besluit van 27 oktober 2006, naar verweerder ter behandeling als bezwaar;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,-- ( zegge:
honderdeenenveertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas