Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/522 17 januari 2008
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante.
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: ing. G.C.J. van Rooijen , werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 21 juli 2005, bij het College binnengekomen op diezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 juni 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 27 december 2004, waarbij appellantes aanvraag om akkerbouwsubsidie voor het jaar 2004 op grond van de Regeling EG steunverlening akkerbouwgewassen is afgewezen.
Op 22 augustus 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 10 februari 2006 heeft appellante een nader stuk ingebracht.
Het onderzoek ter zitting bij de enkelvoudige kamer van het College heeft plaatsgevonden op 24 februari 2006, waarbij namens appellante door de gemachtigde, alsmede de beide maten, het woord is gevoerd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas. Ter zitting heeft appellante een enkele minuten durende videofilm getoond.
Na de behandeling ter zitting is het onderzoek bij beschikking van 21 april 2006 heropend. De zaak is vervolgens verwezen naar de meervoudige kamer. Bij brief van 12 november 2007 heeft verweerder een nader stuk ingebracht.
Op 28 november 2007 is de zaak vervolgens opnieuw ter zitting behandeld. Namens appellante hebben de gemachtigde en A het woord gevoerd, terwijl voor verweerder diens gemachtigde en drs. M. Honig zijn zienswijze naar voren brachten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
(…)
Artikel 44 - Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 15 april 2004 heeft verweerder van appellante een formulier Gecombineerde opgave 2004 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag oppervlakten ontvangen. Appellante heeft hierbij op grond van de Regeling EG steunverlening akkerbouwgewassen subsidie aangevraagd voor 12.38 ha snijmaïs.
- Bij brief van 24 november 2004 is aan appellante medegedeeld dat bij controle is gebleken dat het opgegeven maïsperceel 4 ter grootte van 2.80 ha niet voldoet aan de definitie van akkerland. Daarbij is appellante in de gelegenheid gesteld aan te tonen dat het betreffende perceel in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik is geweest.
- Bij schrijven van 3 december 2004 heeft appellante uiteengezet dat zij voorheen altijd steun had aangevraagd op een perceel met het nummer 128.22.402.63, dat zij noodgedwongen had moeten verkopen. Om dan toch haar teeltplan uit te kunnen voeren en haar aanvraag intact te houden, had zij het huidige perceel ingezaaid en voor steun in aanmerking gebracht.
- Bij besluit van 27 december 2004 heeft verweerder de aanvraag om akkerbouwsteun afgewezen, omdat het verschil tussen de aangevraagde (12.38 ha) en de geconstateerde (9.58 ha) oppervlakte binnen de gewasgroep maïs meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte bedraagt, zodat ingevolge artikel 32, tweede lid, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 het steunbedrag voor de betrokken gewasgroep geheel moet worden geweigerd.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 1 februari 2005 bezwaar gemaakt.
- Op 30 mei 2005 is appellante over haar bezwaar telefonisch gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Appellante had ten eerste aangevoerd dat er nog een bezwaar van haar tegen het afwijzen van perceel 4 aanhangig was. Verweerder constateert dat zij daarmee doelde op haar brief van 3 december 2004. Dienaangaande merkt hij op dat vervanging van percelen akkerland slechts in een beperkt aantal gevallen kan geschieden. Zulke omstandigheden doen zich hier, nu het perceel is verkocht aan Coca Cola Beverages Nederland B.V., niet voor. Bovendien moet voor vervanging vooraf een aanvraag worden ingediend en dat is niet geschied. Verweerder wijst er daarbij nog op dat het voor het intact houden van een teeltplan niet nodig is om subsidie aan te vragen.
Op basis van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is vastgesteld dat perceel 4 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 geheel met gras beteeld is geweest. Om satellietbeelden te kunnen weerleggen is bewijs op perceelsniveau noodzakelijk. Dat appellante over zulk bewijs niet (meer) beschikt, maakt dit niet anders. Verweerder wijst er daarbij op dat de verplichting om slechts percelen die aan de voorwaarden voldoen voor subsidie in aanmerking te brengen reeds sinds 1993 bestaat. Toen was het nog goed mogelijk om bewijsmateriaal ter zake te verzamelen en bewaren.
Verweerder meent dan ook dat in dit geval de bevindingen van GeoRas gevolgd moeten worden. GeoRas heeft geconstateerd dat perceel 4 van 1987 tot en met 1991 uitsluitend als grasland in gebruik is geweest. Derhalve kan daarvoor geen steun worden verleend.
De door appellante in bezwaar overgelegde film, waarop de zoon van de familie Hoevenaars op de tractor te zien is, terwijl op perceel 4 de oogst van maïs plaats vindt, wordt door verweerder niet als bewijs aanvaard. De enkele mededeling dat de zoon nu 22 jaar oud is, is onvoldoende om de film precies te dateren. De exacte locatie waarop de film gemaakt is, is evenmin te bepalen. Verweerder wijst er in dit verband op dat volgens opgave van GeoRas op het naastgelegen perceel wel maïs gestaan heeft in de referentieperiode.
Gelet op het voorgaande voldoet perceel 4 niet aan de eisen om voor steun in aanmerking te komen. Daarvan uitgaande is terecht vastgesteld dat het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte in de gewasgroep maïs 29,23% is, zodat de steun voor de gehele gewasgroep geweigerd moest worden. De aldus toegepaste sanctie is in Verordening (EG) nr. 2419/2001 voorgeschreven en verweerder was verplicht deze toe te passen zonder daarvan te mogen afwijken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
De grond die in 1992 zwart lag ten behoeve van de teelt van een akkerbouwgewas, voldoet eveneens aan de definitie akkerland. Appellante vraagt zich af of wel beelden van de winter/voorjaarsperiode 1992 zijn onderzocht. Appellante wil alle satellietbeelden ontvangen. Nu heeft zij slechts twee slechte beelden per jaar gekregen. Daarmee kan het telen van maïs op perceel 4, zeker in combinatie met een groenbemester, niet worden uitgesloten.
Appellante heeft te goeder trouw het perceel opgegeven. Zij acht het onjuist dat de bewijslast van hetgeen 14 tot 18 jaar geleden gebeurd is bij haar gelegd wordt. Zij heeft recht op de door haar gevraagde subsidie.
De definitie van akkerland is in 2005 gewijzigd. Daarom moet bij de besluitvorming in de bezwaarfase aan deze nieuwe definitie getoetst worden.
Appellante doet een beroep op artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001. Haar treft geen schuld. Appellante beklaagt zich er bovendien over dat niet gemotiveerd is waarom zij niet onder dit artikel zou vallen. Appellante acht het besluit voorts in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 (evenredigheid) en 3:4 (zorgvuldigheid) van de Awb.
Bij brief van 9 februari 2006 heeft appellante een contra-expertise van NEO, Netherlands Geomatics&Earth Observation B.V., te Amersfoort, overgelegd. Daarin wordt – kort gezegd – geoordeeld, dat GeoRas het juiste perceel bestudeerd heeft. Voorts wordt opgemerkt dat het geringe aantal beelden en het geringe aantal pixels binnen het perceel de analyse minder krachtig maakt. Voor de jaren 1988 tot en met 1991 wijkt de analyse van NEO niet af van de interpretatie van GeoRas. De opname van 5 juli 1987 komt echter in de visie van NEO het meest overeen met snijmais. Op het beeld van 25 oktober 1987 komt de reflectie het meest overeen met afgestorven snijmais. Er is op deze datum geen sprake van een groen grasdek. Daarom acht NEO de conclusie van GeoRas onjuist en in elk geval is de stelligheid waarmee de conclusie getrokken wordt, in haar ogen niet gerechtvaardigd.
5. Nader onderzoek door GeoRas
Bij brief van 12 november 2007 heeft verweerder een rapportage van een nader onderzoek ter plaatse door GeoRas overgelegd. In deze rapportage wordt ingegaan op de videofilm die ter zitting op 24 februari 2006 is vertoond en wordt betoogd dat de video niet op of nabij dit perceel is opgenomen. Als de locatie wel juist opgegeven zou zijn, moet de conclusie zijn dat perceel 4 ten tijde van de opname met gras begroeid is geweest.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Zoals het College onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN: AU4088) heeft overwogen, vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
6.2 Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat perceel 4 wel degelijk aan de vereisten voldoet, twee bewijsmiddelen aangevoerd. Enerzijds een videofilm, waarop naar haar verklaring de oogst van maïs op perceel 4 te zien is. Deze film valt globaal te dateren doordat daarop de zoon van het echtpaar A, die nu 24 jaar oud is, als kleuter te zien is. De film moet dus globaal uit het begin van de referentieperiode dateren.
Anderzijds is er de contra-expertise van NEO. Daarin wordt betoogd dat op basis van de gebruikte beelden niet met grote stelligheid conclusies getrokken kunnen worden, maar dat het oordeel van GeoRas, dat op perceel 4 gedurende de jaren 1988 tot en met 1991 gras kan worden waargenomen, wel aannemelijk geacht moet worden. De discussie spitst zich derhalve toe op het jaar 1987.
6.3 GeoRas is voor wat betreft de interpretatie van de satellietbeelden ook voor dat jaar stellig. Daarop is naar haar mening gras te zien. De contra-expertise van NEO houdt in dat op het beeld van 5 juli 1987 snijmaïs te zien is, waarbij zowel het natuurlijke kleurenbeeld als het valse kleurenbeeld aan die conclusie bijdragen. Voor het beeld van 25 oktober 1987 wordt uit de lichte kleur van het perceel afgeleid dat de afgestorven snijmaïs zich nog op het veld bevindt, of net geoogst wordt.
GeoRas heeft met nadruk gesteld dat afgestorven snijmaïs niet of nauwelijks zichtbaar zou zijn op een satellietbeeld en dat, in vergelijking met de in de omgeving wel aanwijsbare maïs, dit perceel duidelijk een afwijkende kleur vertoont, die correspondeert met gras.
6.4 In het nadere rapport van GeoRas van 5 november 2007 wordt verslag gedaan van een onderzoek ter plaatse, teneinde de ligging van het op de videofilm zichtbare maïsveld zo precies mogelijk te localiseren. Daarop is ter zitting op 28 november 2007 uitgebreid nader ingegaan. Gelet op het verhandelde ter zitting moet ervan uitgegaan worden, dat ook in de visie van appellante in elk geval niet het gehele perceel 4 met maïs bebouwd kan zijn geweest. Op basis van appellantes toelichting zou aangenomen moeten worden dat zich tussen de woning en het maïsveld een weide van enige omvang bevond. Het College constateert dat de satellietbeelden, in de visie van GeoRas zomin als in die van NEO, voor het bestaan van een dergelijke splitsing in perceel 4 in het jaar 1987 enig aanknopingspunt bieden. Daarin en in de ter zitting gevoerde discussie over de zichtbaarheid van de kerk links achter het op de videofilm zichtbare maïsperceel, terwijl deze meer naar rechts zou moeten liggen, vindt het College grond voor het oordeel dat het op de videofilm getoonde maïsperceel niet perceel 4 kan zijn. Gelet daarop moet het College constateren dat appellante er met de videofilm niet in geslaagd is aannemelijk te maken dat op perceel 4 in 1987 daadwerkelijk een akkerbouwgewas verbouwd is.
6.5 Wat betreft de contra-expertise van NEO merkt het College allereerst op dat ervan wordt uitgegaan dat op basis van één beeld uit het voorjaar of begin van de zomer en één beeld uit het najaar, waarop een volwaardige begroeiing met gras te zien is, behoudens tegenbewijs mag worden aangenomen dat een perceel in het betrokken jaar als grasland gebruikt is. Op basis van beelden van 5 juli 1987 en 29 oktober 1987 kan dus in beginsel met een voldoende mate van zekerheid een conclusie getrokken worden. Het argument dat twee beelden te weinig zekerheid zouden geven, verwerpt het College dan ook. Het College tekent daarbij nog aan dat appellante in de referentieperiode reeds het land bebouwde en niet gewezen heeft op bijzondere omstandigheden die zouden kunnen verklaren waarom ondanks andere bebouwing toch op beide data gras op het perceel te zien zou zijn.
Het College acht verder van belang dat GeoRas zijn bevindingen ter zitting nader heeft toegelicht, ook in relatie tot de waarnemingen op andere percelen. Naar haar oordeel zijn haar bevindingen in dit geval niet voor twijfel vatbaar. Zij heeft erop gewezen, dat zij op de satellietbeelden op andere percelen, ook van appellante, wel maïs heeft waargenomen. Als vergelijkbare maïspercelen er op 29 oktober 1987 anders uitzagen dan perceel 4, maakt dit de veronderstelling dat de geconstateerde lichte kleur afgestorven snijmaïs zou aanduiden die nog op het veld stond of net geoogst zou worden, niet sterker. Van de zijde van NEO is op de kritiek van GeoRas niet nader gereageerd.
6.6 Het geheel overziende komt het College tot de conclusie dat appellante er niet in geslaagd is aan de, ingevolge het overwogene in rubriek 6.1 op haar rustende, plicht om te bewijzen dat perceel 4 premiewaardig is, te voldoen.
6.7 Het beroep is derhalve ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W, du Marchie Sarvaas, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas