Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/855 en 05/861 19 december 2007
29020 Wet op de kansspelen
Vergunning speelautomatenhal
Uitspraak in de zaken van:
1) Lanaut Automaten B.V., te ’s-Hertogenbosch (hierna: Lanaut),
gemachtigde: mr. A.H.M. Smits, advocaat te Rosmalen,
2) A en anderen, te B (hierna: omwonenden),
gemachtigde: mr. H.S. de Vries, te Culemborg,
tegen
de burgemeester van Culemborg, verweerder,
gemachtigde: mr. M.J. de Groot, advocaat te Rotterdam,
waaraan voorts als partij deelneemt:
Amutron B.V., te Waalwijk (hierna: Amutron),
gemachtigde: mr. J.L. Vissers, advocaat te ‘s-Hertogenbosch.
1. De procedure
Lanaut heeft bij brief van 27 november 2005, bij het College binnengekomen op 28 november 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 oktober 2005 (zaaknummer AWB 05/855).
De omwonenden hebben bij brief van 28 november 2005, bij het College binnengekomen op 29 november 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van eveneens 18 oktober 2005 (zaaknummer AWB 05/861).
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van Lanaut en omwonenden tegen een besluit van 11 december 2003 waarbij verweerder op grond van de Wet op de kansspelen tot en met 1 januari 2005 vergunning heeft verleend aan Amutron voor het exploiteren van een kansspelautomatenhal in het pand C-straat te B.
Bij brieven van 17 maart 2006 heeft verweerder in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 15 mei 2006 heeft Amutron een schriftelijke uiteenzetting over beide zaken gegeven.
Op 12 september 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen luidt als volgt:
" Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben (…)
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
(…) "
De Verordening Speelautomatenhallen van de gemeente Culemborg (hierna: Verordening), voorzover thans van belang, luidt:
" Artikel 2
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
2. De burgemeester kan voor maximaal 1 speelautomatenhal een vergunning verlenen.
(…)
Artikel 6
1. De vergunning wordt geweigerd, indien:
a. het maximaal aantal af te geven vergunningen voor speelautomatenhallen is verleend;
(…)
e. door de aanwezigheid van de speelautomatenhal naar het oordeel van de burgemeester de leef- en woonsituatie in de naaste omgeving of het karakter van de winkelstraat/winkelbuurt op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed;
(…) "
Bij besluit van 1 mei 2001, bekend gemaakt op 23 mei 2001, heeft verweerder de “Beleidsregels speelautomatenhal” vastgesteld (hierna: Beleidsregels). Daarin staat onder meer vermeld:
" 5. Leefbaarheid in de buurt. Bij dit criterium moet vastgesteld worden dat het onmogelijk is om de diverse aspecten daarvan 100% in objectieve zin vast te stellen. Dat is daarom niet het geval omdat het voornemen bestaat om voorafgaande aan de vergunningverlening de zogeheten openbare voorbereidingsproccedure te voeren, met andere woorden: belanghebbenden kunnen er iets van vinden!!! De doelstelling is derhalve de aspecten zodanig te formuleren dat de leefbaarheid zo weinig mogelijk geweld wordt aangedaan.
a. Afstand tot panden met een gevoelige bestemming. Dit kan wel in objectieve zin worden vastgelegd wanneer aansluiting wordt gezocht bij de zogenaamde AHOJ-G criteria, die namelijk ook gelden voor coffeeshops en seksinrichtingen. Op grond daarvan moet de afstand van een hal tot een pand met een gevoelige bestemming (o.a. kerken en scholen) tenminste 250 meter bedragen.
b. Grenzen aan woningen. Een hal mag op zich wel grenzen aan een woonhuis. Het is wel zo dat de exploitant maatregelen moet treffen om overlast aan de bewoners van de panden tegen te gaan. Dit moet van te voren door de exploitant worden aangegeven in zijn aanvraag.
(…)
d. Bedrijven in de omgeving die al overlast veroorzaken. Vestiging van een hal naast een horeca-inrichting is niet toegestaan. Daaronder vallen overigens alleen café’s, coffeeshops, snookerhal. Andere vormen daarvan (snackbars e.d.) vallen daar niet onder. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Lanaut en Amutron hebben beiden verzocht om een vergunning voor een speelautomatenhal in de gemeente Culemborg; Amutron voor de locatie C-straat, en Lanaut voor de locaties D-straat, E en F-dijk.
- In een memorandum van juni 2001 (hierna: Memorandum) van de bestuursdienst aan het college van burgemeester en wethouders, is een vergelijking gemaakt tussen 12 aanvragen voor 14 locaties, waaronder die van Amutron en van Lanaut met uitzondering van de locatie F-dijk. In het Memorandum is resumerend het volgende vermeld:
" Uit de toetsing van de aanvragen en de beoordeling van de locaties blijkt dat:
(…)
- alle door de aanvragers aangedragen locaties een pand met een gevoelige bestemming binnen het beleidscriterium van 250 meter hebben.
- de vestiging van een speelautomatenhal voor bijna alle locaties een verzwaring van de woon- en leefsituatie betekent.
(…)
Het formeel niet kunnen voldoen aan alle criteria zou moeten leiden tot een afwijzing van alle aanvragen.
Dit is een formele benadering die aan de werkelijkheid niet tegemoet komt; (…). De beleidscriteria, zoals vastgesteld, dienen er voor om een (toetsings)kader te creëren aan de hand waarvan op objectieve wijze vastgesteld kan worden welke aanvraag het dichtst de bestuurlijk gewenste maatschappelijke situatie benadert. Met als uiteindelijke hoofdvraag of deze situatie vervolgens, op grond van het beleidskader, voor het bestuursorgaan - in objectieve zin - voldoende tegemoet komt aan de doelen die met het maken van het beleidskader moeten worden beschermd en gediend nl. in beginsel geen verdere verzwaring van het woon- en leefmilieu. Het afstandscriterium heeft daar een eigen betekenis in. Een 100% score, een aanvraag die op alle criteria scoort, is de ideale situatie en zou daarmede beslissend zijn voor de toekenning van een vergunning. Zo een aanvraag is niet ingediend. De vraag rijst dan of er zich tussen de aanvragen die zijn ingediend er één bevindt die de door het bestuursorgaan gewenste maatschappelijke situatie benadert en, vanuit de beleidscriteria, aanvaardbaar is. (…) Bij de bestuurlijke afweging dient vooral naar criteria te worden gekeken die op de woon- en leefsituatie van essentiële invloed zijn. Het gaat dan om (…) criterium 5a, (…) criterium 5b en (…) criterium 5d. (…) Uit de beoordeling van de diverse locaties (zie ook de matrix op bijlage 3) blijkt dat in de C-straat geen bedrijven zijn gevestigd die een belasting zijn voor de leef- en woonsituatie. (…).
Dit betekent dat de aanvraag voor deze locatie, alhoewel niet aan criterium 5a wordt voldaan, toch kan worden gehonoreerd omdat uiteindelijk de vestiging geen grotere belasting is voor de leef- en woonsituatie in de omgeving.
De vergunning kan derhalve alleen verleend worden aan de ondernemer die zich in de C-straat vestigt. "
- Op 22 juni 2001 en 13 juni 2003 heeft verweerder afwijzend beslist op de aanvragen van Lanaut. Bij uitspraken van 11 augustus 2004 heeft het College de beroepen van Lanaut tegen de ongegrondverklaring van haar bezwaren tegen deze afwijzingen, ongegrond verklaard (AWB 02/1904; <www.rechtspraak.nl>, LJN AQ6876 en AWB 02/1903; <www.rechtspraak.nl>, LJN AQ6879).
- Op 27 juni 2001 heeft verweerder het ontwerp van een besluit d.d. 26 juni 2001 tot vergunningverlening aan Amutron ter inzage gelegd en belangstellenden in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen kenbaar te maken. Zowel Lanaut als de omwonenden hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
- Bij besluit van 11 december 2003 heeft verweerder tot en met 1 januari 2005 vergunning verleend aan Amutron voor het exploiteren van een kansspelautomatenhal in het pand C-straat.
- Tegen dit besluit hebben Lanaut en de omwonenden bij brieven van respectievelijk 13 januari 2004 en 19 januari 2004 bezwaar gemaakt.
- Op 21 juni 2004 en na verdaging op 30 augustus 2004 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Op 22 februari 2005 heeft de commissie bezwaarschriften geadviseerd de bezwaren van Lanaut en de omwonenden ongegrond te verklaren. De commissie heeft ook het pand F-dijk in de beoordeling betrokken. In het advies is met betrekking tot de verschillende locaties onder andere het volgende overwogen.
" De commissie komt toe aan de matrix. Het onderscheidend vermogen daarvan is naar mening [van de commissie; toevoeging CBb] veel te gering en ook te weinig objectiveerbaar. De invulling op de criteria 5a, 5b en 5d is bij alle locaties bijna het zelfde. Bovendien valt niet goed uit te leggen - en dat geldt met name bij criterium 5d - waarom er een + wordt toegekend bij C-straat en bij drie andere panden een –. Het toekennen van +++ of
– – – en tussengelegen waarderingen is een mogelijkheid maar dat is toch te subjectief. De commissie zal een poging ondernemen om via een andere methode tot een uitkomst te komen.
(…)
Bij criterium 5a gaat het om de afstand tot panden met een gevoelige bestemming. Er werd een min gescoord als er maar één gevoelig gebouw aanwezig was in een straal van 250 meter. (…) Het aantal gevoelige gebouwen speelt bij de besluitvorming geen rol, de commissie vindt dat het wel moet gebeuren. Dat is logisch omdat de belasting door het aantal ook toeneemt. Ze vindt dat elk gebouw voor –1 moet tellen.
Bij criterium 5b gaat het om grenzen aan woningen. Het gaat hier om de directe omgeving. De commissie vindt dat ze bij de beoordeling, en zeker bij de onderlinge beoordeling verder moet kijken dan naar de woning naast of boven de hal. Het zou wrang zijn als een aanvrager zeer negatief zou scoren als er alleen maar woningen naast of boven de hal zouden zijn en de straat verder vol met winkels en bedrijven. In tegenstelling tot criteria 5a en 5d vindt de commissie dat de afstand van 250 meter hier niet bruikbaar is. Het gaat om de straat zelf. (…)
De commissie hanteert de volgende maatstaf. Ze acht deze indeling in verhouding staan tot de toekenning van punten bij de twee andere criteria. Daarbij is er van uitgegaan dat de bewoning in een schaal van 0 tot –4 kan worden aangegeven.
De commissie hanteert de volgende maatstaf:
0% woningen in een straat 0
1-24% woningen in een straat –1
25-49% woningen in een straat –2
50-74% woningen in een straat –3
75-99% woningen in een straat –4
(…)
Bij criterium 5d gaat het om het vrij zijn van bedrijven die een belasting zijn voor de leef en woonsituatie. Indien er naar de notitie en de beleidsregels wordt gekeken dan zou dit criterium beperkt moeten blijven tot het naast gelegen pand. De commissie vindt dat er verder moet worden gekeken en vindt dat er hier ook sprake moet zijn van een afstandscriterium. Ze vindt dat hier ook 250 meter als afstand bruikbaar is. Alle bedrijven die binnen een straal van 250 meter zijn gelegen tellen derhalve mee. (…) Elk bedrijf levert –1 op. (…)
Het resultaat van de analyse is:
(…)
Uit deze analyse blijkt dat C-straat het hoogst scoort. De commissie benadrukt dat zij op deze manier een andere invulling geeft aan de beleidsregels. Deze regels staan op zich niet ter discussie. Dezelfde criteria worden gehanteerd. De burgemeester heeft in de ogen van de commissie uiteindelijk – gezien bovenstaande invulling – terecht een vergunning aan Amutron kunnen verlenen. Het is evident dat de onderbouwing van het besluit moet worden aangepast. "
- Op 23 juni 2005 heeft verweerder de aan Amutron verleende vergunning verlengd. Tegen deze verlenging is eveneens bezwaar gemaakt, en vervolgens tegen de handhaving daarvan beroep ingesteld (zie de uitspraak van het College van heden in AWB 06/528, 06/563 en 06/629).
- Vervolgens heeft verweerder op 18 oktober 2005 de bestreden besluiten genomen.
- Op 1 maart 2007 heeft verweerder de vergunning nogmaals verlengd. Tegen deze verlenging is rechtstreeks beroep ingesteld (zie de uitspraak van het College van heden in AWB 07/333 en 07/334).
- Al deze zaken zijn op 12 september 2007 door het College ter zitting behandeld.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, onder overneming en aanvulling van het advies van de commissie bezwaarschriften, de bezwaren van Lanaut en de omwonenden ongegrond verklaard. De aanvullingen op het advies van de commissie bezwaarschriften betreffen een beoordeling van de door bezwaarmakers specifiek aangevoerde gronden. Gelet op het in rubriek 5 overwogene, ziet het College af van een weergave van deze aanvullingen.
4. Het standpunt van Lanaut en de omwonenden
Lanaut heeft onder meer aangevoerd dat de commissie bezwaarschriften haar bevoegdheden heeft overschreden, nu de commissie de criteria die verweerder heeft aangelegd, in strijd met de oorspronkelijke bedoeling uitlegt en toepast. Zo zijn de criteria dusdanig opgerekt dat dit voordelig uitpakt voor de aanvraag van Amutron. De commissie heeft aldus de schijn van partijdigheid gewekt en geen onafhankelijk advies uitgebracht. Door het advies te gebruiken heeft verweerder zich vooringenomen getoond. Verweerder heeft door overneming van het advies bewust in strijd met zijn eigen criteria/ beleidsregels gehandeld. Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich er tegen dat ‘de regels tijdens het spel worden gewijzigd’.
De omwonenden hebben aangevoerd dat verweerder objectieve criteria heeft vastgesteld om een gefundeerde keuze uit alle ingediende aanvragen te kunnen maken. Door het vaststellen en bekend maken van de criteria heeft verweerder zich vastgelegd op de uitvoering daarvan. Dat geen van de aanvragen voldoet, kan geen reden zijn om van de criteria af te wijken en dan de “next-best” aanvraag te honoreren.
5. De beoordeling van de geschillen
5.1 Het College overweegt allereerst dat, anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd, niet kan worden geoordeeld dat Lanaut geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het besluit van 11 december 2003 tot vergunningverlening aan Amutron, behelst de keuze wie van de aanvragers in aanmerking komt voor de (enig beschikbare) vergunning voor een speelautomatenhal. Naar het oordeel van het College is het belang van Lanaut, als aanvrager van, en nog steeds gegadigde voor, een dergelijke vergunning, onmiskenbaar bij hiergenoemd besluit betrokken. Het door verweerder gestelde faalt derhalve.
5.2 Bij de rechterlijke toetsing van de besluiten inzake verlening van de in geding zijnde vergunning is met name van belang het in bovenvermeld artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Verordening bepaalde, dat de vergunning wordt geweigerd, indien door de aanwezigheid van de speelautomatenhal naar het oordeel van verweerder de leef- en woonsituatie in naaste omgeving of het karakter van de winkelstraat/ winkelbuurt op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Verweerder heeft in eerder genoemde Beleidsregels in punt 5 onder a tot en met d vastgelegd, wanneer naar zijn oordeel sprake is van een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van de leef- en woonsituatie.
5.3 Bij de voorbereiding van het besluit van 11 december 2003 tot vergunningverlening aan Amutron, heeft het Memorandum een belangrijke rol gespeeld. In het Memorandum is geconcludeerd dat geen van de vergunningaanvragen voldoet aan het criterium vervat in punt 5 onder a van de Beleidsregels. Niettemin heeft verweerder de vergunning verleend aan Amutron. Bij het bestreden besluit is overwogen dat de in de Beleidsregels vervatte criteria niet ter discussie staan en dat deze criteria zijn gehanteerd.
Het College overweegt naar aanleiding hiervan dat bij een strikte toepassing van genoemde criteria ook Amutron niet in aanmerking had kunnen worden gebracht voor een vergunning, aangezien ook haar aanvraag niet voldeed aan criterium 5a. Het College verwerpt in dit verband de door verweerder ter zitting opgeworpen stelling dat de criteria onder punt 5 van de Beleidsregels niet cumulatief zijn en dat derhalve niet aan alle criteria behoeft te worden voldaan. Uit de wijze waarop punt 5 is geformuleerd, blijkt dat de geformuleerde criteria moeten worden opgevat als afzonderlijk geldende minimumnormen. Ook in het Memorandum is daarvan uitgegaan, gegeven de daarin vervatte conclusies dat geen van de aanvragen voldoet.
Het College wijst er in dit verband voorts op dat het in aanmerking nemen van het aantal woningen in de straat waarin de beoogde locatie zich bevindt, als door verweerder gedaan bij het bestreden besluit, niet kan worden gezien als het hanteren van criterium 5b, waarin niet meer is vastgelegd dan dat een hal mag grenzen aan woningen, mits de exploitant maatregelen treft om overlast van de bewoners tegen te gaan.
5.4 Het voorafgaande leidt het College tot de gevolgtrekking dat verweerder in afwijking van de (eigen) Beleidsregels een vergunning heeft verleend aan Amutron. Voor de beantwoording van de vraag of dit rechtens toelaatbaar is te achten, moet in aanmerking worden genomen het in artikel 4:84 van de Awb bepaalde, dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Verweerder stelt zich, naar op grond van de stukken (daarbij met name gelet op het Memorandum en het advies van de commissie bezwaarschriften) moet worden aangenomen, op het standpunt dat een afwijking van de Beleidsregels gerechtvaardigd is, omdat anders de met het beleid voorgestane uitkomst: het verlenen van een vergunning voor de exploitatie van een speelautomatenhal, niet kan worden gerealiseerd.
Het College overweegt dienaangaande dat uit de Beleidsregels niet valt af te leiden dat daarmee is beoogd zeker te stellen dat de door de raad in de Verordening gecreëerde mogelijkheid om maximaal één speelautomatenhalvergunning te verlenen, ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Wel is in verband met de imperatieve weigeringsgrond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Verordening, blijkens het hierboven weergegeven deel van de Beleidsregels, beoogd zodanige criteria te formuleren, dat de aantasting van de leef- en woonsituatie binnen de grenzen van het aanvaardbare blijft.
Het College is in verband met het voorafgaande van oordeel dat aan hetgeen verweerder ter motivering van het verlenen van een vergunning aan Amutron heeft overwogen, geen steekhoudende argumenten kunnen worden ontleend voor het in dit geval aanwezig achten van bijzondere omstandigheden als bedoeld in voornoemd artikel 4:84 Awb.
Het College overweegt in dit verband voorts dat het verweerder niet vrijstond om gedurende de besluitvormingsfase over te gaan tot een wijziging van de Beleidsregels. Verweerder heeft de enige beschikbare vergunning verleend op basis van een vergelijking tussen de verschillende aanvragen, de zogenoemde vergelijkende toets. Vanuit een oogpunt van objectiviteit, transparantie en rechtszekerheid dienen bij het toepassen van een vergelijkende toets de criteria waaraan de aanvragen worden getoetst, tevoren te worden vastgelegd en kunnen deze criteria gedurende de besluitvormingsfase niet worden gewijzigd; hooguit verduidelijkt. Gezien de wijze waarop verweerder de criteria van de Beleidsregels heeft gehanteerd, kan van zulk een verduidelijking niet worden gesproken.
Nu de aanvraag van Amutron niet aan criterium 5a voldeed, was de enig mogelijke beslissing die verweerder kon nemen het afwijzen van de aanvraag.
5.5 Het vorenoverwogene brengt het College tot de slotsom dat verweerder zowel in primo als in bezwaar op ontoelaatbare wijze is afgeweken van de Beleidsregels, en dusdoende heeft gehandeld in strijd met artikel 4:84 Awb. De beroepen zijn derhalve gegrond en de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd. Aangezien naar het oordeel van het College, gelet op het voorgaande, in deze zaken nog maar één beslissing mogelijk is, ziet het College aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaken te voorzien en het primaire besluit van 11 december 2003 te herroepen.
5.6 Het College overweegt voorts dat de verlenging van 23 juni 2005 niet kan worden gezien als een wijziging van het besluit van 11 december 2003 als bedoeld in artikel 6:18 Awb, reeds omdat de besluiten zien op een andere periode van vergunningverlening. Verweerder was derhalve niet op grond van artikel 6:19 Awb gehouden bij de beslissing op bezwaar tegen de in het geding zijnde vergunningverlening het besluit tot verlenging van 23 juni 2005 te betrekken.
5.7 Het College acht ten slotte termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand aan de zijde van Lanaut en aan de zijde van de omwonenden vastgesteld op € 644,-- op basis van 2 punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 voor het verschijnen ter zitting) tegen een waarde van € 322,-- per punt, waarbij het gewicht op gemiddeld is bepaald.
6. De beslissing
Het College
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de besluiten van verweerder van 18 oktober 2005;
- verklaart de bezwaren van Lanaut en de onwonenden tegen het besluit van 11 december 2003 gegrond, herroept het
besluit van 11 december 2003 en bepaalt dat deze uitspraak voor de vernietigde besluiten van 18 oktober 2005 in de plaats
treedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van Lanaut en de omwonenden tot een bedrag van € 644, -- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro) voor iedere partij waarbij de omwonenden tezamen als één partij worden aangemerkt, onder
aanwijzing van de gemeente Culemborg als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de gemeente Culemborg het door Lanaut betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,-- (zegge:
tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt;
- bepaalt dat de gemeente Culemborg het door de omwonenden betaalde griffierecht ten bedrage van € 138, -- (zegge:
honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. E.J.M. Heijs en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. I.C. Hof als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 december 2007.
w.g. H.C. Cusell w.g. I.C. Hof