Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/772 12 december 2007
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 17 oktober 2005, bij het College binnengekomen op 18 oktober 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 oktober 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen verweerders besluit van 21 januari 2005 naar aanleiding van de door appellante voor het jaar 2004 op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) ingediende aanvraag oppervlakten.
Bij brieven van 20 en 27 oktober 2005 heeft appellante een aanvulling gegeven op het door haar ingediende beroepschrift.
Bij brief van 14 december 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 26 september 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. A en B waren ter zitting aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, was het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…)”
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen was het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland" (…) de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijlage stond:
“ Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen was onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 14
Intrekking van steunaanvragen
1. Een steunaanvraag kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken. Wanneer echter de bevoegde instantie het bedrijfshoofd reeds in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in zijn steunaanvraag, of van haar voornemen bij hem een controle ter plaatse uit te voeren, waarbij vervolgens onregelmatigheden worden ontdekt, mogen de bij de onregelmatigheden betrokken gedeelten van de aanvraag niet worden ingetrokken.
(…)
Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil; wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
(…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(…)”
Bij de Regeling was onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van de Europese Unie van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PbEG L 160);
(…)
l. akkerland:
a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was, en
b. grond die uiterlijk op 31 december 1991 overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit productie nemen van bouwland uit productie is geweest met uitzondering van grond die overeenkomstig artikel 4 is vervangen door andere gronden; (…)
Artikel 3
Aan producenten van akkerbouwgewassen die een aanvraag oppervlakten indienen wordt door de minister jaarlijks ter zake van met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakten of braakgelegde oppervlakten overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 2419/2001, verordening 2316/1999, verordening 2461/1999, deze regeling en het overeenkomstig artikel 3 van de raadsverordening opgestelde regioplan, subsidie verstrekt.
Artikel 4
1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:
(…)
3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;
c. voor zover van toepassing, de eigenaar, beperkt gebruiksgerechtigde, verpachter dan wel pachter van de te vervangen percelen akkerland heeft ingestemd met het vervangen van deze percelen;
d. en voorafgaande aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER. Een schriftelijke aanvraag daartoe kan in de periode die loopt van 15 oktober tot en met 1 december worden ingediend.
Artikel 4 van de Regeling luidde tot 28 januari 1998 als volgt:
“ (…)
2. Indien de producent grond verkrijgt ter vervanging van akkerland dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken:
a. in verband met een van overheidswege opgelegde wijziging van de structuur van het bedrijf dan wel
b. vanwege een wijziging van de voor een compensatiebedrag in aanmerking komende gronden die verband houdt met enigerlei vorm van overheidsinterventie, komt deze grond in aanmerking voor een compensatiebedrag voorzover de oppervlakte van deze grond niet groter is dan de oppervlakte van het akkerland dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 11 mei 2004 een gecombineerde opgave 2004 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag oppervlakten ingediend. Daarmee heeft zij onder meer voor een oppervlakte van in totaal 13.41 ha maïs, waaronder de percelen 6 (opgegeven voor 2.91 ha) en 15 (opgegeven voor 0,91 ha), akkerbouwsteun aangevraagd.
- Bij een door GeoRas op 17 september 2004 uitgevoerde teledetectiecontrole werd bij een aantal oppervlakten in geringe mate afwijkend gemeten. Voorts werd, naar bij brief van 23 november 2004 aan appellante is meegedeeld, vastgesteld dat het maïsperceel 6 (opgegeven voor 2.91 ha) slechts voor 1.41 ha aan de definitie akkerland voldeed en dat het maïsperceel 15 (opgegeven voor 0.91 ha) slechts voor 0.27 ha aan de definitie akkerland voldeed.
- Appellante heeft hierop gereageerd bij brief van 30 november 2004. Daarin heeft zij er – kort gezegd – op gewezen dat haar door verweerder bij brief van 30 maart 2004 was toegestaan om perceel 6 in de aanvraag op te nemen in afwachting van de beslissing op het aanhangige bezwaarschrift over het jaar 2003.
- Bij besluit van 21 januari 2005 heeft verweerder op de aanvraag beslist. Vastgesteld werd dat van de aangevraagde 13.41 ha slechts 12.77 ha geconstateerd was, hetgeen een verschil van 0.64 ha (toe te rekenen aan het niet constateren van een deel van perceel 15) opleverde. Dit is 5,01% van de geconstateerde oppervlakte, zodat ingevolge artikel 32, eerste lid, tweemaal dit verschil op de geconstateerde oppervlakte in mindering gebracht moest worden. Dan resteerde 11.49 ha aan subsidiabele oppervlakte. Op grond daarvan heeft verweerder appellante € 4.182.21 aan steun toegekend.
- Bij brief van 3 februari 2005 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Naar aanleiding van dit bezwaar is appellante op 14 april 2005 gehoord. Tijdens deze hoorzitting is tevens het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit op haar aanvraag 2003 aan de orde gesteld.
- Bij besluit van 20 juli 2005 heeft verweerder, onder mededeling dat het besluit van 21 januari 2005 is vervallen, opnieuw beslist op de aanvraag 2004. In die aanvraag had hij nu de wijziging aangebracht dat perceel 6 de code 999 (geen bijdrage) kreeg. Het ging dus nu nog om een aanvraag voor 10.50 ha maïs, waarvan 9.86 ha geconstateerd was. Het verschil van nog steeds 0.64 ha beliep nu 6,49 % van de geconstateerde oppervlakte, hetgeen met aftrek van tweemaal het verschil leidde tot een subsidiabele oppervlakte van 8.58 ha, dus een bedrag van € 3.123,02. Verweerder vorderde dan ook een bedrag van
€ 1.059.19 van appellante terug.
- Bij brief van 22 juli 2005 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt en zich erover beklaagd dat verweerder haar aanvraag eigenhandig en buiten de lopende bezwaarschriftprocedures om, gewijzigd had terwijl deze beslissing niet gemotiveerd werd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar voor wat betreft perceel 6 ongegrond en voor wat betreft perceel 15 gegrond verklaard. Daartoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Uit satellietfoto’s en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat de percelen 6 en 15 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 geheel met gras beteeld zijn geweest. Conclusie is dan ook dat de gedeeltelijke goedkeuring van de beide percelen (perceel 6 voor 1.41 ha en perceel 15 voor 0.27 ha) bij de aangevochten besluiten onjuist is geweest. Appellante heeft overigens niet weersproken dat deze percelen grasland waren in de jaren 1987 tot en met 1991.
Appellante heeft wel een beroep gedaan op de mogelijkheid die artikel 4 van de Regeling biedt om te schuiven met de definitie van akkerland.
Voor perceel 6 acht verweerder het schuiven met de definitie akkerland onmogelijk omdat perceel 6 reeds voor 31 december 1991, namelijk vanaf 1984, bij appellante in gebruik is geweest.
Met een beroep op zijn brief van 30 maart 2004, waarbij hij appellante bericht heeft dat zij perceel 6 in de aanvraag kon opgeven met vermelding van het feit dat over de premiewaardigheid van het perceel naar aanleiding van de aanvraag 2003 nog een bezwaarprocedure aanhangig was, maar dat het niet voor subsidie in aanmerking gebracht zou worden als de uitkomst daarvan negatief zou zijn, meent verweerder voorts ten onrechte subsidie voor het perceel te hebben toegekend. Hij vordert het daarvoor toegekende bedrag dan ook terug.
Voor wat betreft perceel 15 overweegt verweerder dat ingevolge artikel 4, derde lid, van de Regeling, zoals dat sedert 20 januari 2000 luidt, geldt dat om te schuiven met de definitie akkerland vóór het betrokken verkoopseizoen een aanvraag moet zijn ingediend. Verweerder verklaart zodanige aanvraag niet ontvangen te hebben, zodat geen subsidie verleend kan worden. Omdat appellante perceel 15 bij de ruilverkaveling Etten-Leur-Rucphen tussen 31 december 1991 en 20 januari 2000 verkregen heeft ter vervanging van aan de vereisten voor subsidiëring voldoend akkerland, meent verweerder dat het perceel toch voor het schuiven met de definitie akkerland in aanmerking komt. De definitie akkerland komt derhalve te rusten op perceel 15, zodat appellante daarvoor recht heeft op subsidie.
Verweerder herroept op basis van het voorgaande het primaire besluit van 20 juli 2005 en stelt het recht op subsidie vast op € 3821,87. Hij weigert echter de kosten van appellante in verband met de behandeling van het bezwaar te vergoeden, omdat appellante pas in de bezwaarfase informatie verstrekt heeft op basis waarvan een en ander kon worden vastgesteld, terwijl op haar de bewijslast rustte. Wel heeft verweerder besloten de wettelijke rente te vergoeden.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Appellante wijst op de brief die zij op 24 november 2003 gekregen heeft, waaruit blijkt dat voor vervanging van akkerland door andere gronden voor 20 januari 2000 geen schriftelijke toestemming nodig was. Zij ziet niet in waarom grond die zij voor
31 december 1991 in bezit had niet gebruikt zou kunnen worden als vervangende grond. Als dat zo zou zijn, zou het betekenen, dat wie bij een ruilverkaveling geen (voor akkerbouw geschikte) grond terug zou krijgen, niet zou kunnen schuiven met de definitie akkerland. Dat zou rechtsongelijkheid opleveren. Bovendien blijkt uit de brochure niet dat slechts grond die na 31 december 1991 verkregen is, in aanmerking gebracht kan worden. Ook in de Regeling wordt het vereiste niet genoemd.
Appellante acht het besluit voorts niet redelijk en in strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht, omdat sprake is van onevenredige nadelige gevolgen
Ten onrechte heeft verweerder nagelaten appellante op haar bezwaren te horen. Het besluit is daarom onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Naar het College bij uitspraak van heden (AWB 05/771) in het geding over appellantes recht op akkerbouwsteun in het jaar 2003 heeft vastgesteld, voldoet het perceel dat in de aanvragen 2003 en 2004 onder het nummer 6 is opgevoerd, niet aan de voorwaarden om voor subsidie in aanmerking gebracht te worden, omdat het tussen 1987 en 1991 als blijvend grasland in gebruik is geweest.
Voorts is niet voorafgaand aan het verkoopseizoen 2004 schriftelijk toestemming verkregen van LASER/Dienst Regelingen om perceel 6 te gebruiken voor de vervanging van percelen akkerland in de zin van artikel 4, derde lid, van de Regeling.
5.2 Wat betreft de door verweerder op 24 november 2003 verstrekte informatie over de vóór 20 januari 2000 geldende regeling merkt het College op, dat deze Regeling ten tijde van belang niet meer gold, zodat interpretatie daarvan voor dit geding niet van belang is.
Dan resteert dus slechts de vraag of de door verweerder in deze brief verstrekte informatie bij appellante een zodanig onjuist beeld van de situatie veroorzaakt kan hebben dat daaraan in de besluitvorming enige consequentie verbonden zou moeten worden.
Het College is van oordeel dat daarvan geen sprake is.
Voor dit oordeel is beslissend dat de in artikel 1 van de Regeling gegeven definitie van het begrip ‘akkerland’ uitdrukkelijk de situatie per 31 december 1991 bepalend acht. Eerst na die datum kan men dus percelen akkerland verliezen. En pas na dat verlies kan men vervolgens percelen verkrijgen ter vervanging van de aldus verloren percelen.
Het moet voor appellante duidelijk zijn geweest, dat het begrip ‘akkerland’ in de bedoelde zin gebruikt werd.
Reeds daarom heeft appellante niet op basis van de brief van 24 november 2003 kunnen aannemen dat perceel 6 in 2004 voor akkerbouwsteun in aanmerking gebracht kon worden.
Nu verweerder voorts bewerkstelligd heeft dat geen sanctie ex artikel 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 ter zake van de aanvraag voor perceel 6 opgelegd behoeft te worden, kan het College dus geen grond vinden om de besluitvorming met betrekking tot dit perceel onjuist te achten. De Verordening laat geen ruimte voor een belangenafweging.
5.3 Appellante is op 14 april 2005 in de gelegenheid gesteld haar bezwaren over de jaren 2003 en 2004 mondeling toe te lichten. Vervolgens heeft verweerder over het jaar 2004 een nieuw primair besluit genomen. Het daartegen ingediende bezwaarschrift gaf geen blijk van een zodanig veranderde invalshoek bij appellante, dat een nieuwe hoorzitting naar het oordeel van het College niet had mogen ontbreken. Appellante heeft bovendien in dit bezwaarschrift benadrukt dat zij een afwikkeling op korte termijn gewenst achtte.
5.3 Het beroep is derhalve ongegrond.
5.4 Voor een proceskostenvergoeding vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. H.A.B. van Dorst- Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 december 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas