Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesede enkelvoudige kamer
AWB 06/800 14 november 2007
5134 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 1 november 2006, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 september 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 24 maart 2006, waarbij verweerder heeft beslist op de aanvraag akkerbouwsubsidie van appellante in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: de Regeling).
Bij brief van 30 november 2006 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Op 8 december 2006 heeft het College van verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen. Bij brief van 19 december 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 16 januari 2007 en 9 augustus 2007 heeft appellante nadere stukken overgelegd.
Op 22 augustus 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
" Artikel 108
Subsidiabele grond
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op de uiterste datum voor de indiening van de aanvragen om areaalsteun voor 2003 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was. (…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang als volgt:
" Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1. (…)
2. "blijvend grasland": grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen (…)
3. (…)
22. "geconstateerde oppervlakte": de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan; (…)
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 51
Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
1. (…)
2. Indien ten aanzien van de totale geconstateerde oppervlakte waarop de verzamelaanvraag betrekking heeft, met uitzondering van de oppervlakten voor de steunregelingen voor zetmeelaardappelen en zaaizaad als bedoeld in artikel 93, respectievelijk artikel 99 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003, de aangegeven oppervlakte meer dan 30% groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt voor het betrokken kalenderjaar de steun waarop de landbouwer overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening in het kader van de betrokken steunregelingen aanspraak zou kunnen maken, geweigerd.
(…) "
Artikel 32 van Pro de Regeling luidde ten tijde hier van belang als volgt:
" Onder de voorwaarden die voortvloeien uit Verordening 1782/2003 en de ter uitvoering daarvan vastgestelde Commissieverordeningen, komt de landbouwer die akkerbouwgewassen teelt in aanmerking voor een subsidie voor een perceel bouwland:
a. dat op 15 mei 2003 niet in gebruik was als blijvend grasland, voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet agrarische doeleinden;
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft met het op 17 mei 2005 bij verweerder ontvangen formulier “Gecombineerde opgave 2005” onder meer akkerbouwsubsidie in het kader van de Regeling aangevraagd. Blijkens het bij dit formulier behorende overzicht gewaspercelen heeft zij onder meer het met maïs beteelde perceel 1 van 3.01 ha voor akkerbouwsubsidie opgegeven.
- Bij brief van 12 januari 2006 heeft verweerder appellante meegedeeld dat hem bij controle gebleken is dat perceel 1 niet aan de definitie akkerland voldoet. Van de haar geboden gelegenheid om aan te tonen dat het perceel wel aan de definitie voldoet heeft appellante geen gebruik gemaakt.
- Bij besluit van 24 maart 2006 heeft verweerder het perceel 1 als niet geconstateerd aangemerkt, omdat het niet voldoet aan de definitie akkerland. Als gevolg daarvan is er een verschil tussen de totale voor akkerbouwsubsidie opgegeven oppervlakte van 11.98 ha en de geconstateerde oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 33,56% bedraagt. Daarom heeft verweerder de gehele aanvraag akkerbouwsubsidie afgewezen.
Tevens heeft verweerder in de bijlage bij dit besluit vermeld dat voor de percelen 30 tot en met 36 in de aanvraag dubbel werd gedeclareerd.
- Tegen dit besluit heeft Agro Bedrijfsadvies te Dokkum namens appellante bij brief van 21 april 2006 bezwaar gemaakt. Met betrekking tot perceel 1 is in het bezwaarschrift aangegeven:
" In uw beoordeling is aangegeven dat op perceel 1 onterecht maispremie is aangevraagd. Omdat het perceel volgens uw gegevens niet aan de definitie akkerland voldoet. De Mts. A heeft dit perceel samen met enkele andere percelen in augustus 2003 aangekocht.
Helaas waren zij niet op de hoogte van de status van dit perceel en in de veronderstelling dat het perceel als akkerland kon worden aangemerkt.
Wij willen u vriendelijk verzoeken uw beoordeling in deze in heroverweging te nemen en perceel 1 ten aanzien van de aanvraag maispremie te laten vervallen en dus alleen de overige percelen met de gewascode 259 in aanmerking te laten komen voor deze premie. "
- Bij besluit van 18 mei 2006 heeft verweerder, onder vervallenverklaring van zijn besluit van 24 maart 2006, opnieuw beslist op de aanvraag akkerbouwsubsidie van appellante. Bij dit besluit heeft verweerder wederom beslist dat perceel 1 niet voldoet aan de definitie akkerland en dat de aanvraag voor akkerbouwsubsidie dient te worden afgewezen. Tevens heeft verweerder de percelen grasland 29 tot en met 37 uit de aanvraag geschrapt.
- Vervolgens heeft verweerder, zonder appellante te horen op haar bezwaren, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, voorzover hier van belang, bepaald dat de bezwaren van appellante tegen het besluit van 24 maart 2006 op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 18 mei 2006.
Verweerder heeft deze bezwaren ongegrond verklaard en heeft daartoe, samengevat, het volgende overwogen.
Bij brief van 12 januari 2006 is appellante bericht dat na controle is gebleken dat het gewasperceel met volgnummer 1 niet voldoet aan de definitie akkerland. Op deze brief heeft appellante niet gereageerd.
Appellante heeft in het bezwaarschrift aangegeven dat zij niet op de hoogte was van de status van perceel 1. Appellante verkeerde in de veronderstelling dat het betreffende perceel als akkerland kon worden aangemerkt. Nu dit niet het geval bleek te zijn heeft appellante verweerder verzocht om het perceel alsnog uit haar aanvraag te mogen schrappen. Appellante is echter bij brief van 12 januari 2006 op de hoogte gesteld van het feit dat het perceel niet aan de definitie akkerland voldoet. Dit betekent dat appellante het perceel niet meer kon terugtrekken uit de aanvraag.
Van een kennelijke fout in de aanvraag is geen sprake. Er was voor verweerder geen aanleiding voor twijfel aan de intentie van appellante om akkerbouwsubsidie voor het betreffende perceel aan te vragen.
Doordat perceel 1 als niet geconstateerd is aangemerkt is een verschil ontstaan tussen de totale aangevraagde en de totale geconstateerde oppervlakte dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 33,56% bedraagt. Verweerder was vervolgens gehouden om op grond van artikel 51, tweede lid van Verordening (EG) nr. 796/2004 de volledige aanvraag af te wijzen.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat appellante blijkens het bezwaarschrift impliciet heeft erkend dat zij niet wist of het bewuste perceel aan de voorwaarden van de Regeling voldeed. Omdat ook uit de perceelshistorie bleek dat perceel 1 van 1998 tot en met 2003 telkens als blijvend grasland is opgegeven had een hoorzitting niets aan de zaak kunnen toevoegen. Verweerder heeft daarom terecht het bezwaarschrift op grond van artikel 7:3 onder Pro b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kennelijk ongegrond verklaard.
Niet valt in te zien dat verweerder luchtfoto’s of satellietbeelden uit een periode voorafgaand en volgende op de referentieperiode 2003 bij de beoordeling had moeten betrekken, nu deze jaren buiten de beoordelingsperiode vallen. Voor verweerder bestond er geen aanleiding om verder onderzoek te doen. Ook thans heeft appellante geen bewijsmateriaal, zoals luchtfoto’s of satellietbeelden verstrekt, waaruit blijkt dat er wel een akkerbouwgewas op perceel 1 in de referentieperiode heeft gestaan.
Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het door appellante overgelegde Aerogrid-beeld van 2003 duidelijk gras op perceel 1 laat zien.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder het niet noodzakelijk geacht appellante op haar bezwaar te horen. Zeker in situaties waarbij het betreffende perceel tijdens en/of na de referentieperiode is aangekocht heeft een hoorzitting toegevoegde waarde. De Dienst Regelingen Diemen laat toe dat op de hoorzitting Aerogrid-beelden worden overgelegd, die in een groot aantal zaken tot gegrondverklaring van het bezwaar hebben geleid. Appellante heeft in beroep een dergelijk Aerogrid-beeld overgelegd.
Appellante is van mening dat het perceel wel voldoet aan de definitie akkerland. Het horen van appellante had uitkomst kunnen bieden. Bovendien zijn de internetkaarten van verweerder, waarop aanvragers kunnen nazien of een op te geven perceel aan de definitie voldoet, weinig betrouwbaar en slecht toegankelijk.
Subsidiair is sprake van een kennelijke fout. Verweerder had immers aan de hand van de eigen internetsite kunnen vaststellen dat perceel 1 niet aan de definitie voldeed. Kennelijk is dat niet gebeurd en daarmee is appellante ten onrechte niet de mogelijkheid geboden de gemaakte fout te herstellen. De brief van 12 januari 2006, met de uitnodiging te reageren op de vaststelling het perceel niet premiewaardig was, heeft appellante nooit ontvangen.
Ten onrechte heeft verweerder geen satellietbeelden uit de periode vlak voor en vlak na de referentiejaren bij haar besluitvorming betrokken.
Appellante heeft een Aerogrid-beeld van het betreffende perceel in de beroepsprocedure overgelegd. Dergelijke beelden worden door verweerder gebruikt om de premiewaardigheid van afgewezen percelen te onderzoeken. Appellante merkt op dat het door haar overgelegde beeld een ten opzichte van grasland afwijkende kleurstelling bevat.
Ten slotte meent appellante dat haar van de opgave van perceel 1 geen schuld treft. In dat verband doet zij een beroep op artikel 68 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellante heeft aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte niet heeft gehoord over haar bezwaar. Ingevolge artikel 7:2 Awb Pro wordt een belanghebbende gehoord, voordat op zijn bezwaar wordt beslist. Artikel 7:3 voegt Pro daaraan toe dat van het horen kan worden afgezien onder andere indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting uiteengezet dat daarvan in dit geval naar zijn mening sprake was, omdat de feiten duidelijk waren en de wettelijke bepalingen hem niet de ruimte lieten voor een ander besluit over deze feiten.
Nu appellante de brief van 12 januari 2006, om welke reden dan ook, onbeantwoord heeft gelaten en ook in het bezwaarschrift geen andere argumenten tegen verweerders conclusie naar voren heeft gebracht dan het verzoek om het perceel uit de aanvraag te mogen terugtrekken, kon verweerder zich naar het oordeel van het College op het standpunt stellen dat er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat het bewuste perceel in de referentieperiode niet aan de definitie akkerland voldeed. Mitsdien mocht verweerder van het horen afzien.
5.2 Wijziging van de aanvraag zou slechts mogelijk zijn geweest indien sprake was van een kennelijke fout van de aanvraag.
Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een kennelijke fout hanteert verweerder als uitgangspunt het werkdocument AGR 49533/2002 van de Europese Commissie. Het College heeft in vaste jurisprudentie uitgesproken dit aanvaardbaar te achten.
Van een kennelijke fout kan over het algemeen alleen worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen. Daarvan is in dit geval geen sprake.
Blijkens hetgeen appellante in haar bezwaarschrift heeft aangegeven heeft zij beoogd voor perceel 1 akkerbouwsubsidie aan te vragen, omdat in haar ogen sprake was van een subsidiewaardig perceel. De aanvraag is hiermee in overeenstemming en bevat geen tegenstrijdigheid die wijst op een vergissing.
5.3 Voorzover appellante heeft willen betogen dat verweerder bij het onderzoek naar de perceelshistorie of bij raadpleging van zijn eigen website, met behulp waarvan de aanvragers van subsidie kunnen nagaan of een door hen voor subsidie op te geven perceel voldoet aan de definitie akkerland, direct had kunnen zien dat appellante een niet steunwaardig perceel had opgegeven voor subsidie, overweegt het College dat het geen grondslag kan aanwijzen op grond waarvan verweerder verplicht is een aanvraag na binnenkomst op mogelijke fouten als hier aan de orde te controleren en de aanvrager eventueel te waarschuwen, dat hij mogelijk een vergissing heeft gemaakt.
5.4 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de noodzaak voor verweerder zou hebben bestaan om satellietbeelden van vlak voor en vlak na de referentieperiode bij zijn onderzoek te betrekken. Onduidelijk is wat daarmee over het gebruik van het perceel ten tijde van de referentieperiode bewezen kan worden.
5.5 Het beroep dat appellante doet op artikel 68 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 kan niet slagen nu appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij zorgvuldig is nagegaan of perceel 1 aan de definitie voldeed, alvorens dit perceel voor subsidie op te geven.
5.6 Appellante heeft in beroep luchtfoto’s van perceel 1 overgelegd die zijn gemaakt na afloop van de referentieperiode. Nu deze geen uitsluitsel geven over het feitelijk gebruik van dit perceel in de referentieperiode kan hieraan geen bewijskracht worden ontleend, nog daargelaten dat onduidelijk is welk gebruik appellante hiermee wil aantonen. Het College kan verweerder overigens volgen in zijn waarneming dat de foto’s geen van grasland afwijkende kleurstelling laten zien.
5.7 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 november 2007.
w.g. F. Stuurop w.g. C.M. Leliveld