Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/56 1 november 2007
25000 Wet op de Registeraccountants
Uitspraak in de zaak van:
A RA, te B, en vier anderen, appellanten,
gemachtigde: A RA, te B,
tegen
de ledenvergadering van het Nederlands Instituut van Registeraccountants, verweerster,
gemachtigde: mr. M.C. de Smidt, advocaat te Den Haag.
1. Procedure
Tijdens haar bijeenkomst van 14 december 2006 heeft verweerster de Verordening Gedragscode vastgesteld. Op 21 december 2006 heeft de Minister van Financiën deze verordening goedgekeurd, welke goedkeuring vervolgens in de Staatscourant is gepubliceerd.
Bij brief van 23 januari 2007, bij het College binnengekomen op 24 januari 2007, hebben appellanten beroep ingesteld tegen de Verordening Gedragscode.
Bij brief van 10 april 2007 heeft verweerster een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 20 september 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zijn verschenen bij hun hiervoor genoemde gemachtigden. Van de zijde van verweerster was voorts aanwezig C, werkzaam bij het Nederlands Instituut van Registeraccountants (NIVRA).
2. Grondslag van het geschil
In de Wet op de registeraccountants (hierna: Wet RA) is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald:
“ Artikel 19
(…)
2. De ledenvergadering stelt ten behoeve van een goede uitoefening van de werkzaamheden van registeraccountants bij verordening gedrags- en beroepsregels vast, welke gelden voor allen, die zijn ingeschreven in het in artikel 55 bedoelde register.
(…)
6. Verordeningen, vastgesteld krachtens het tweede lid, met betrekking tot de uitoefening van de werkzaamheden van registeraccountants ter zake van het verrichten van wettelijke controles als bedoeld in artikel 1, onderdeel j, van de Wet toezicht accountantsorganisaties, en vierde lid, behoeven de goedkeuring van Onze Minister van Financiën.
Artikel 19a
1. De voorschriften in de in artikel 19, tweede lid, bedoelde verordening met betrekking tot de uitoefening van de werkzaamheden van registeraccountants ter zake van het verrichten van wettelijke controles als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel j, van de Wet toezicht accountantsorganisaties dienen dezelfde inhoud te hebben als de desbetreffende voorschriften in de in artikel 24, tweede lid, van de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten bedoelde verordening.
(…)
Artikel 23
(…)
2. De verordeningen worden door het bestuur op bij algemene maatregel van bestuur te bepalen wijze bekendgemaakt. Indien zij de goedkeuring van een Onzer Ministers behoeven, geschiedt de bekendmaking niet dan nadat de goedkeuring is verleend en wordt bij de bekendmaking aan de voet van de verordening het besluit vermeld, waarbij deze is goedgekeurd. De verordeningen treden, indien zij niet anders bepalen, niet eerder in werking dan de tweede dag na die van de bekendmaking.
(…)
Artikel 33
1. De tuchtrechtspraak heeft ten doel het weren en beteugelen van misslagen van registeraccountants in de uitoefening van hun beroep en van inbreuken op verordeningen van de Orde en op de eer van de stand der registeraccountants.
(…)
Artikel 34
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.”
In de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (hierna: Wbbo) is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald:
“Artikel 18
(…)
3. Het College is voorts, bij uitsluiting, belast met de behandeling in eerste aanleg tevens in hoogste ressort van de bij de wet aan het College opgedragen geschillen.
4. Op de bevoegdheid van het College zijn de artikelen 8:1, derde lid, 8:2, 8:3, 8:4, aanhef en onderdeel j, en 8:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.”
De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 7:1
Degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken, tenzij het besluit:
(…)
b. aan goedkeuring is onderworpen,
(…)
Artikel 8:2
Geen beroep kan worden ingesteld tegen:
a. een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. een besluit, inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, en
c. een besluit, inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.”
3. Overwegingen
3.1 Alvorens te kunnen toekomen aan inhoudelijke beoordeling van het geschil dient te worden bezien of het College bevoegd is op het beroep te beslissen. In dat verband is de vraag aan de orde of de Verordening Gedragscode, waartegen het beroep is gericht, een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift is. Indien dit laatste het geval is, staat tegen dat besluit op grond van het bepaalde in artikel 18, vierde lid, Wbbo, gelezen in samenhang met artikel 8:2, Awb geen beroep open bij het College. Anders dan appellanten ter zitting hebben betoogd, kan artikel 34 Wet RA niet worden beschouwd als een bijzondere wet die, wat betreft het openstellen van beroep (tegen besluiten) op het College, geacht moet worden te derogeren aan de in dit opzicht beperkingen stellende Wbbo en Awb. Het in artikel 34 Wet RA openstellen van beroep op het College dient, gelet op de in de wetgeving gangbare systematiek waar het gaat om het openen van een beroepsmogelijkheid op het College, te worden gelezen in samenhang met de in artikel 18, derde lid, Wbbo voorziene mogelijkheid van bevoegdheidsverlening bij bijzondere wet. Het bepaalde in artikel 18, vierde lid, Wbbo, waarin onder andere de in artikel 8:2 Awb neergelegde uitsluiting van beroep tegen algemeen verbindende voorschriften van toepassing is verklaard, is derhalve onverkort van toepassing op de beroepsmogelijkheid van artikel 34 Wet RA. De geschiedenis van totstandkoming van artikel 34 Wet RA, welk artikel in deze wet is ingevoegd door inwerkingtreding van de Wet toezicht accountantsorganisaties op – voor zover hier van belang – 1 oktober 2006, bevat voorts geen aanwijzing dat daarmee is beoogd in afwijking van de gangbare regeling van het beroepsrecht via de Awb beroep tegen algemeen verbindende voorschriften mogelijk te maken.
Ter beantwoording van de hierboven geformuleerde vraag overweegt het College voorts het volgende.
3.2 Volgens de geschiedenis van totstandkoming van de Awb dient onder een algemeen verbindend voorschrift te worden verstaan: een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent (MvT derde tranche Awb, TK 23700, nr. 3, p. 105). In de jurisprudentie is voorts als kenmerk van een algemeen verbindend voorschrift aanvaard dat daarin een zelfstandige normstelling wordt gegeven en het voorschrift zich leent voor herhaalde toepassing (zie onder andere ABRS 28 februari 2000, H01.99.0101, en CBB 6 juni 2007, AWB 06/659, www.rechtspraak.nl, respectievelijk LJN AA5105 en LJN BA7163).
3.3 De Verordening Gedragscode bevat (algemene) gedrags- en beroepsregels voor alle ingeschreven registeraccountants. Registeraccountants die inbreuk maken op deze regels, zijn daarop op grond van artikel van artikel 33, eerste lid, Wet RA tuchtrechtelijk aan te spreken.
Gelet hierop is het College van oordeel dat het gaat om voor de betrokkenen bindende regels, welke een zelfstandige normstelling bevatten en zich lenen voor herhaalde toepassing. De regels werken bovendien naar buiten nu zij gelden voor alle registeraccountants, een groep personen waarvan grootte en samenstelling aan wijzigingen onderhevig is. Daarbij komt dat ook derden zich tegenover registeraccountants op de in de Verordening Gedragscode neergelegde regels kunnen beroepen. Voorts dient er, in het kader van de beantwoording van de hier aan de orde zijnde preliminaire vraag of het College gelet op het rechtskarakter van het bestreden besluit, bevoegd is op het onderhavige beroep te beslissen, vanuit te worden gegaan dat, nu de Verordening Gedragscode is vastgesteld door het orgaan dat daartoe in artikel 19, tweede lid, Wet RA is aangewezen, het hier bovendien gaat om regels die van het openbaar gezag uitgaan, dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Het College wijst er op dat de door appellanten opgeworpen vragen of de Verordening Gedragscode in overeenstemming met de Wet RA tot stand is gekomen, dan wel of zij op enige andere grond onbevoegd is vastgesteld of om een andere reden nietig is om deze reden thans buiten beschouwing dienen te blijven; voor een uitspraak hierover zou pas ruimte zijn, indien het College bevoegd zou zijn op het beroep te beslissen.
3.4 Met betrekking tot het ter zitting door appellanten naar voren gebrachte argument dat het beroep zich in wezen richt tegen de in het besluit tot vaststelling van de Verordening Gedragscode besloten liggende (“embedded” in de bewoordingen van appellanten) beslissing om het amendement van appellanten op de Verordening Gedragscode niet in behandeling te nemen, overweegt het College het volgende. Voor zover al zou moeten worden gesproken van een afzonderlijk ter zake genomen besluit en niet zou moeten worden geoordeeld dat die beslissing zou opgaan in de Verordening Gedragscode zelf, zou het College alsdan evenmin toekomen aan een inhoudelijke beoordeling, nu het daarbij gaat om een procedurele beslissing, genomen in het kader van de voorbereiding van de Verordening Gedragscode, welke daarmee – ook afgezien van eventuele toepassing van artikel 6:3 Awb – zodanig is verknoopt dat het daarvan, in elk geval wat betreft de mogelijkheid ertegen in rechte op te komen niet los kan worden gezien.
3.5 Voor zover appellanten ter zitting hebben willen betogen dat het niet openstaan van beroep bij het College zou neerkomen op een schending van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), omdat alsdan geen effectief rechtsmiddel tegen de Verordening Gedragscode zou bestaan, overweegt het College dat dit betoog – wat daar verder ook van zij – niet slaagt, aangezien het appellanten vrij staat zich tot de burgerlijke rechter te wenden met een actie uit onrechtmatige daad.
3.6 Naar aanleiding van hetgeen appellanten ter zitting naar voren hebben gebracht aangaande het eventueel herformuleren van het beroep in die zin dat een verklaring voor recht wordt gevraagd, dan wel het beroep juist in die zin op te vatten dat daarmee wel “rechtsgevolgen worden beoogd”, overweegt het College dat, wat van een dergelijk verzoek ook zij, het in geen geval van invloed kan zijn op de beoordeling van het rechtskarakter van de Verordening Gedragscode en, op basis daarvan, van de bevoegdheid van het College.
3.7 Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat de Verordening Gedragscode een algemeen verbindend voorschrift is waartegen op grond van het bepaalde in artikel 18, vierde lid, Wbbo, gelezen in samenhang met artikel 8:2, Awb geen beroep bij het College openstaat. Het College zal zich dan ook onbevoegd verklaren op het beroep te beslissen.
Nu tegen de Verordening Gedragscode evenmin beroep mogelijk is bij een andere bestuursrechter dan wel administratief beroep of bezwaar bij een bestuursorgaan, is er geen reden voor doorzending van het beroep op grond van artikel 6:15 Awb.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
4. De beslissing
Het College verklaart zich onbevoegd op het beroep te beslissen.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 november 2007.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Douwes