Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/115 1 november 2007
25100 Wet op de Accountants-Administratieconsulenten
Uitspraak in de zaak van:
1. de Stichting Werkgroep Minnelijk Overleg (RA/AA), te Gouda,
gemachtigde: A RA, ,
2. B AA, te C,
appellanten
tegen
de ledenvergadering van de Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten, verweerster,
gemachtigde: mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag.
1. Procedure
Tijdens haar bijeenkomst van 11 december 2006 heeft verweerster de Verordening Gedragscode vastgesteld. Op 11 januari 2007 heeft de Minister van Financiën deze verordening goedgekeurd, welke goedkeuring op 17 januari 2007 in de Staatscourant is gepubliceerd.
Bij brief van 21 februari 2007, bij het College binnengekomen op 23 februari 2007, hebben appellanten beroep ingesteld tegen de Verordening Gedragscode.
Bij brief van 1 mei 2007 heeft verweerster een verweerschrift ingediend.
Bij ongedateerde brief, bij het College binnengekomen op 4 september 2007 heeft appellante sub 1 verzocht om uitstel van de mondelinge behandeling van het beroep, welk verzoek bij brief van 6 september 2007 is afgewezen.
Op 20 september 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante sub 1 en verweerster zijn verschenen bij hun hiervoor genoemde gemachtigden. Appellant sub 2 is in persoon verschenen. Namens verweerster waren voorts aanwezig D en E, beiden werkzaam bij de Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten (NOvAA).
2. Grondslag van het geschil
In de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten (hierna: Wet AA) is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald:
“Artikel 24
(…)
2. De ledenvergadering stelt ten behoeve van een goede uitoefening van de werkzaamheden van Accountants-Administratieconsulenten bij verordening gedrags- en beroepsregels vast, welke gelden voor alle Accountants-Administratieconsulenten.
(…)
6. Verordeningen, vastgesteld krachtens het tweede lid, met betrekking tot de uitoefening van de werkzaamheden van Accountants-Administratieconsulenten ter zake van het verrichten van wettelijke controles als bedoeld in artikel 1, onderdeel j, van de Wet toezicht accountantsorganisaties, en vierde lid, behoeven de goedkeuring van Onze Minister.
Artikel 25
1. De voorschriften in de in artikel 24, tweede lid, bedoelde verordening met betrekking tot de uitoefening van de werkzaamheden van Accountants-Administratieconsulenten ter zake van het verrichten van wettelijke controles als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel j, van de Wet toezicht accountantsorganisaties, dienen dezelfde inhoud te hebben als de desbetreffende voorschriften in de in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Registeraccountants bedoelde verordening.
(…)
Artikel 26
(…)
2. De verordeningen worden door het bestuur op bij algemene maatregel van bestuur te bepalen wijze bekendgemaakt. Indien zij de goedkeuring van Onze Minister behoeven, geschiedt de bekendmaking niet dan nadat de goedkeuring is verleend en wordt bij de bekendmaking aan de voet van de verordening het besluit vermeld, waarbij deze is goedgekeurd. De verordeningen treden, indien zij niet anders bepalen, niet eerder in werking dan de tweede dag na die van de bekendmaking.
(…)
Artikel 51
1. De tuchtrechtspraak heeft ten doel het weren en beteugelen van misslagen van Accountants-Administratieconsulenten in de uitoefening van hun beroep begaan en van inbreuken op verordeningen van de NOvAA en op de eer van de stand van vorenbedoelde Accountants-Administratieconsulenten.
(…)
Artikel 52
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.”
In de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (hierna: Wbbo) is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald:
“Artikel 18
(…)
3. Het College is voorts, bij uitsluiting, belast met de behandeling in eerste aanleg tevens in hoogste ressort van de bij de wet aan het College opgedragen geschillen.
4. Op de bevoegdheid van het College zijn de artikelen 8:1, derde lid, 8:2, 8:3, 8:4, aanhef en onderdeel j, en 8:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.”
De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 7:1
Degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken, tenzij het besluit:
(…)
b. aan goedkeuring is onderworpen,
(…)
Artikel 8:2
Geen beroep kan worden ingesteld tegen:
a. een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. een besluit, inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, en
c. een besluit, inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.”
3. Overwegingen
3.1 Alvorens te kunnen toekomen aan inhoudelijke beoordeling van het geschil dient te worden bezien of het College bevoegd is op het beroep te beslissen. In dat verband is de vraag aan de orde of de Verordening Gedragscode, waartegen het beroep is gericht, een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift is. Indien dit laatste het geval is, staat tegen dat besluit op grond van het bepaalde in artikel 18, vierde lid, Wbbo, gelezen in samenhang met artikel 8:2, Awb geen beroep open bij het College.
Ter beantwoording van deze vraag overweegt het College het volgende.
3.2 Volgens de geschiedenis van totstandkoming van de Awb dient onder een algemeen verbindend voorschrift te worden verstaan: een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent (MvT derde tranche Awb, TK 23700, nr. 3, p. 105). In de jurisprudentie is voorts als kenmerk van een algemeen verbindend voorschrift aanvaard dat daarin een zelfstandige normstelling wordt gegeven en het voorschrift zich leent voor herhaalde toepassing (zie onder andere ABRS 28 februari 2000, H01.99.0101, en CBB 6 juni 2007, AWB 06/659, www.rechtspraak.nl, respectievelijk LJN AA5105 en LJN BA7163).
3.3 De Verordening Gedragscode bevat (algemene) gedrags- en beroepsregels voor alle ingeschreven Accountants-Administratieconsulenten. Indien zij inbreuk maken op deze regels, zijn zij daarop op grond van artikel van artikel 51, eerste lid, Wet AA tuchtrechtelijk aan te spreken.
Gelet hierop is het College van oordeel dat het gaat om voor de betrokkenen bindende regels, welke een zelfstandige normstelling bevatten en zich lenen voor herhaalde toepassing. De ter zitting naar voren gebrachte opvatting van appellante sub 1 dat “de terminologie van de regels zodanig is gekozen dat de meeste Accountants-Administratieconsulenten geen mogelijkheid hebben te weten welke regels hen binden c.q. op hen van toepassing zijn” doet er niet aan af dat het hier wel degelijk om bindende voorschriften gaat, welke – als gezegd – tuchtrechtelijk te handhaven zijn. De regels werken bovendien naar buiten nu zij gelden voor alle Accountants-Administratieconsulenten, een groep personen waarvan grootte en samenstelling aan wijzigingen onderhevig is. Daarbij komt dat ook derden zich tegenover Accountants-Administratieconsulenten op de in de Verordening Gedragscode neergelegde regels kunnen beroepen. Voorts dient er, in het kader van de beantwoording van de hier aan de orde zijnde preliminaire vraag of het College gelet op het rechtskarakter van het bestreden besluit, bevoegd is op het onderhavige beroep te beslissen, vanuit te worden gegaan dat, nu de Verordening Gedragscode is vastgesteld door het orgaan dat daartoe in artikel 24, tweede lid, Wet AA is aangewezen, het hier bovendien gaat om regels die van het openbaar gezag uitgaan, dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Het College wijst er op dat de door appellanten opgeworpen vragen of de Verordening Gedragscode in overeenstemming met de Wet AA tot stand is gekomen, dan wel of zij op enige andere grond nietig is om deze reden thans buiten beschouwing dienen te blijven; voor een uitspraak hierover zou pas ruimte kunnen zijn, indien het College bevoegd zou zijn op het beroep te beslissen. Reeds op deze grond kan de verwijzing van appellanten naar het arrest van de Hoge Raad van 27 januari 1961 inzake Van de Bergh/Staat (NJ 1963, 248) geen doel treffen in het onderhavige beroep.
3.4 Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat de Verordening Gedragscode een algemeen verbindend voorschrift is waartegen op grond van het bepaalde in artikel 18, vierde lid, Wbbo, gelezen in samenhang met artikel 8:2, Awb geen beroep bij het College openstaat.
3.5 Appellanten hebben in het beroepschrift aan de orde gesteld dat de (totstandkoming van de) Verordening Gedragscode het gevolg is van verschillende andere besluiten, welke volgens hen in elk geval appellabel zijn bij het College. Appellanten hebben in dit verband gewezen op “het in de notulen vastgelegde besluit van de voorzitter waarin deze (…) stelde dat ‘De voorzitter bepaalt de uitslag!’” en het “besluit tot schending van vormvoorschriften dat tot uitdrukking komt in productie 1” (de brief van 6 december 2006 van de voorzitter van de NOvAA aan appellant sub 2). Het College overweegt dat deze door appellanten als besluiten aangeduide handelingen procedurele beslissingen behelzen, genomen in het kader van de voorbereiding van de Verordening Gedragscode. Daarmee zijn zij – ook afgezien van eventuele toepassing van artikel 6:3 Awb – zodanig verknoopt dat zij daarvan, in elk geval wat betreft de mogelijkheid ertegen (bij het College) in rechte op te komen, niet los kunnen worden gezien. Ook ten aanzien van die beslissingen komt het College dan ook niet aan een inhoudelijke beoordeling toe.
3.6 Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen zal het College zich onbevoegd verklaren op het beroep te beslissen.
Nu tegen de Verordening Gedragscode evenmin beroep mogelijk is bij een andere bestuursrechter dan wel administratief beroep of bezwaar bij een bestuursorgaan, is er geen reden voor doorzending van het beroep op grond van artikel 6:15 Awb.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
4. Beslissing
Het College verklaart zich onbevoegd op het beroep te beslissen.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 november 2007.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Douwes