Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/244 11 oktober 2007
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 6 april 2005, bij het College binnengekomen op 8 april 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 februari 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 16 december 2003, waarbij is beslist op de aanvraag akkerbouwsteun 2003 van appellante op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Bij brief van 14 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 19 juli 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante A en B aanwezig waren. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde voorzover hier van belang:
“ Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd. (…)”
De Regeling bevatte ten tijde van belang onder meer de volgende bepalingen:
“ Artikel 6
1. Om voor een subsidie in aanmerking te komen dient de producent bij LASER een aanvraag oppervlakten in.
2. Een aanvraag oppervlakten heeft betrekking op alle percelen die behoren tot het bedrijf van de producent.
Artikel 9
(…)
5. De aanvraag oppervlakten kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken, echter indien LASER, de AID of het productschap de producent in kennis heeft gesteld van:
a. onregelmatigheden in zijn aanvraag oppervlakten, of
b. het voornemen bij hem een controle ter plaatse uit te voeren, waarbij vervolgens onregelmatigheden worden ontdekt, mogen de bij de onregelmatigheden betrokken gedeelten van de aanvraag niet worden ingetrokken.
(…)
Artikel 21a
1. In afwijking van artikel 17 mag Pro de producent die voor zijn gehele productie voldoet aan de voorschriften die zijn vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 2092/91, overeenkomstig artikel 23 bis Pro van verordening 2316/1999, de overeenkomstig artikel 16 uit Pro productie genomen oppervlakte gebruiken voor de teelt van voederleguminosen.
2. Ten bewijze dat de producent voor zijn gehele productie voldoet aan de voorschriften die zijn vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 2092/91 gaat de aanvraag oppervlakten vergezeld van een bewijs van certificering door de Stichting SKAL te Zwolle.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 15 mei 2003 met het formulier “Gecombineerde opgave 2003 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag oppervlakten” akkerbouwsteun aangevraagd voor 11.10 ha granen, 3.50 ha groene braak, 4.75 ha braak met voederleguminosen (perceel 1) en 0.50 ha maïs. De totale opgegeven bedrijfsoppervlakte bedroeg 44.80 ha. Bij onderdeel G (biologische landbouw) van het formulier heeft appellante ingevuld dat haar bedrijf is omgeschakeld naar een biologische productiewijze.
- Bij het formulier heeft appellante een brief van SKAL overgelegd, waarin bevestigd wordt dat haar bedrijf bij SKAL is aangesloten en dat het bedrijf in het controleprogramma biologische landbouw is opgenomen. Het overgelegde certificaat betreft 37.50 ha.
- Bij besluit van 16 december 2003 heeft verweerder beslist op de aanvraag. Verweerder heeft vastgesteld dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde van artikel 21a van de Regeling dat de gehele productie is omgeschakeld naar een biologische productiewijze. Derhalve bedraagt de geconstateerde oppervlakte braak met voederleguminosen 0.0 ha. Aangezien het verschil tussen de aangevraagde oppervlakte (19.85 ha) en geconstateerde oppervlakte (15.10 ha) groter is dan 30% van de geconstateerde oppervlakte, heeft verweerder de aanvraag geheel afgewezen.
- Appellante heeft bij brief van 21 december 2003 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 1 februari 2005 heeft de hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daartoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Ten bewijze dat de producent voor zijn gehele productie voldoet aan de voorschriften dient een bewijs van certificering door de Stichting SKAL te worden overgelegd. Het SKAL-certificaat van appellante ziet op een bedrijfsoppervlakte van 37.50 ha. De daadwerkelijke totale bedrijfsoppervlakte bedraagt echter 44.86 ha. Het bedrijf is derhalve niet volledig SKAL-gecertificeerd. Tijdens de hoorzitting heeft appellante benadrukt dat de verschillende regelingen elkaar tegenspreken. Om haar suikerbietenquotum te behouden heeft appellante de 4.50 ha suikerbieten bij haar Aanvraag oppervlakten opgegeven. Deze oppervlakte, die in deelbouw wordt geteeld met de buurman, maakt volgens appellante geen deel uit van haar bedrijf. Haar bedrijf zelf zou wel volledig zijn omgeschakeld.
Ieder landbouwbedrijf dat een beroep doet op de Regeling, dient voor zijn volledige bedrijfsoppervlakte SKAL-¬gecertificeerd te zijn. Derhalve had appellante de suikerbieten voor haar quotum biologisch dienen te telen, als zij subsidie had willen ontvangen voor braak met voederleguminosen. Appellante erkent dat dit niet is gebeurd. Volgens artikel 6, tweede lid, van de Regeling heeft de Aanvraag oppervlakten betrekking op alle percelen die behoren tot het bedrijf van de producent. De suikerbieten worden dus bij het bedrijf gerekend. Het bedrijf is niet volledig SKAL-gecertificeerd. De eis van volledige SKAL-certificering is een harde voorwaarde, waar geen uitzonderingen op worden toegelaten. Deze voorwaarde is rechtstreeks gebaseerd op Europese regelgeving en laat verweerder geen mogelijkheden hiervan af te wijken.
Appellante kan perceel 9 (de suikerbieten) niet terugtrekken uit de aanvraag, aangezien ingevolge artikel 9, vijfde lid, van de Regeling het geheel of gedeeltelijk terugtrekken van een aanvraag niet meer mogelijk is nadat er een onregelmatigheid is geconstateerd waarover de betrokkene door Dienst Regelingen is geïnformeerd.
Ten aanzien van de stelling dat de strafmaat van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 niet in verhouding staat tot de geconstateerde onjuistheid, geldt dat deze verordening verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in iedere lidstaat. Verweerder heeft - behoudens bij overmacht - niet de mogelijkheid hiervan af te wijken. Van overmacht is niet gebleken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in haar beroepschrift en ter zitting het volgende naar voren gebracht.
Er is sprake van elkaar tegensprekende en onbillijke regelgeving. Door het samenvoegen van de mei-telling, de Aanvraag oppervlakten, de suikerquotering en de Skal-certificering komt appellante in de problemen. Het suikerbietenquotum heeft zonder grondgebruikersverklaring geen geldigheid, hetgeen gelet op de aankomende wijziging van het suikerbietenstelsel belangrijk is. Appellante kon zich geen risico’s permitteren. Appellante is vanaf de start van de productie en afzet van biologische suikerbieten actief betrokken geweest bij het van de grond krijgen van dat project. Appellante heeft biologisch land gehuurd om dit mogelijk te maken. Toen de teelt en vermarkting vaste vormen ging aannemen, trok ERF zich terug. Op eigen land was de teelt niet mogelijk omdat het bouwplan en de vruchtwisseling daarvoor geen ruimte bood. Het enige alternatief was de suikerbietenteelt in deelbouw met een buurman te doen, in combinatie met de voederleguminosen. Dat geeft echter thans problemen met de subsidieverlening.
Omdat de regels elkaar niet aanvullen, maar in de praktijk hun doel missen, doet appellante een beroep op de hardheidsclausule. Deze gang van zaken maakt het voor de biologische landbouw onwerkbaar. Dat kan niet de bedoeling zijn. Vaak worden regels onafhankelijk van elkaar in het leven geroepen, waardoor er problemen ontstaan. Het is dan de taak van de betrokken instanties om daar soepel mee om te gaan.
Appellante heeft altijd alles eerlijk ingevuld, maar wordt daar nu voor bestraft. De sanctie is onevenredig zwaar.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat appellante in haar Aanvraag oppervlakten 2003 een totale bedrijfsoppervlakte van 44,80 heeft opgegeven, terwijl slechts 37.50 ha voldeed aan de voorschriften van Verordening (EEG) nr. 2092/91 en door SKAL was gecertificeerd.
Derhalve kan het College slechts constateren dat niet de gehele productie van appellante biologisch dan wel in omschakeling was, zodat zij niet voldeed aan de in artikel 21a van de Regeling neergelegde voorwaarden om een perceel met voederleguminosen voor steun in aanmerking te brengen. Verweerder heeft daarom terecht het braakperceel met voederleguminosen als niet geconstateerd aangemerkt en daaraan de in het besluit van 16 december 2003 opgenomen gevolgen verbonden.
5.2 Het College is van oordeel dat appellante bij kennisneming van de toepasselijke regelgeving had moeten begrijpen dat de 4.75 ha braak met voederleguminosen niet steunwaardig was, omdat de 4.50 ha suikerbieten, die zij in haar “Overzicht gewaspercelen 2003” had opgenomen, niet biologisch maar gangbaar werd geteeld. Dat appellante kennelijk tot deze teelt van suikerbieten had besloten om haar suikerbietenquotum veilig te stellen, kan er niet toe leiden dat de 4.50 ha braak met voederleguminosen in strijd met artikel 21a van de Regeling steunwaardig moet worden geacht. Deze bedrijfsbeslissing van appellante dient voor haar rekening en risico te blijven.
Dat appellante niet voor steun voor het telen van voederleguminosen in aanmerking kwam, stond op zich niet in de weg aan het telen van dit gewas of het gebruik maken van het suikerbietquotum.
Verweerder was gehouden de aanvraag af te wijzen.
Appellantes grief dat de sanctie onevenredig zwaar is, kan evenmin slagen. De sanctiebepalingen van Verordening (EG) nr. 2419/2001 zijn gerelateerd aan de omvang van de begane onregelmatigheid en zijn, mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1997 inzake C-354/95 (National Farmers Union, Jur. 1997, blz. I-4559), niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.
5.3 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling op voet van artikel 8:75 Awb Pro ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. M.J. Kuiper in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, en uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R. Meijer