Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/889 8 augustus 2007
10820 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, B en C, te D, appellante,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. G.W.P.A. van Schijndel, werkzaam bij het Productschap.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 12 december 2005, bij het College binnengekomen op 13 december 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 november 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen twee besluiten op grond van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 (hierna: de Regeling).
Appellante heeft bij brief van 6 februari 2006 de gronden van haar beroep aangevoerd.
Bij brief van 5 april 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 21 juni 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden zijn verschenen en het woord hebben gevoerd en daarnaast voor appellante B en voor verweerder L.J. Koers zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (Pb EG L 270, blz. 123; hierna: Verordening), bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 5 Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
k) "beschikbare referentiehoeveelheid": de voor de producent beschikbare referentiehoeveelheid per 31 maart van de periode van twaalf maanden waarvoor de heffing wordt berekend, rekening houdend met alle in deze verordening bedoelde overdrachten, omzettingen, verkopen en tijdelijke hertoewijzingen die in dit tijdvak van twaalf maanden hebben plaatsgevonden.
Artikel 11 Rol van de koper
1. De koper is verantwoordelijk voor de inning, bij de producenten, van de bijdragen die deze verschuldigd zijn uit hoofde van de heffing (…)
2. (…).
3. Wanneer, in de loop van de referentieperiode, de door een producent geleverde hoeveelheden zijn beschikbare referentiehoeveelheid overschrijden, kan de lidstaat beslissen dat de koper bij elke levering van die producent die zijn beschikbare referentiehoeveelheid voor leveringen overschrijdt, op de door de lidstaat vastgestelde wijze, een bedrag
inhoudt op de voor de melk betaalde prijs als voorschot op de bijdrage van deze producent in de heffing. (…)
Artikel 17 Overdracht van referentiehoeveelheden met grond
1. Bij verkoop, verhuur, overgang door vererving – ook vóór het overlijden van de erflater – of elke andere overdracht die voor de producent vergelijkbare gevolgen heeft, wordt de referentiehoeveelheid samen met het bedrijf overgedragen aan de producent die het bedrijf overneemt, op de wijze die door de lidstaten wordt bepaald rekening houdend met de voor de melkproductie gebruikte oppervlakte of met andere objectieve criteria en, in voorkomend geval, met de overeenkomst tussen partijen. (…)
2. Wanneer de referentiehoeveelheden overeenkomstig lid 1 in het kader van verpachting of andere middelen met vergelijkbare rechtsgevolgen zijn of worden overgedragen, kunnen de lidstaten op basis van objectieve criteria en met het oog op toewijzing van de referentiehoeveelheden aan uitsluitend de producenten, besluiten dat de referentiehoeveelheid niet samen met het bedrijf wordt overgedragen.
(…) "
In de considerans bij de Verordening wordt onder meer het volgende opgemerkt:
“ (3) Het hoofddoel van de regeling blijft het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt voor melk en zuivelproducten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten te verminderen zodat een beter marktevenwicht tot stand komt. ”
In de Regeling was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 6
1. De overdracht van een individuele referentiehoeveelheid, niet zijnde een geheel bedrijf, geschiedt in samenhang met de overdracht van de voor de melkproductie gebruikte grond als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de raadsverordening, als overeengekomen door betrokken partijen en met inachtneming van de hierna volgende bepalingen.
2. (…).
3. De over te dragen referentiehoeveelheid omvat minimaal 20.000 kilogram. Dit minimum behoeft niet in acht te worden genomen indien de totale referentiehoeveelheid van de overdrager minder dan 20.000 kilogram bedraagt en deze hoeveelheid in zijn geheel wordt overgedragen. (…)
Artikel 16
1. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de raadsverordening is de koper verantwoordelijk voor de inning van de heffingen en de afdracht ervan aan het productschap.
2. Indien tijdens een heffingsperiode blijkt dat een producent zijn beschikbare referentiehoeveelheid overschrijdt, houdt de koper bij wijze van voorschot op grond van het bepaalde in artikel 11, derde lid, van de raadsverordening bij elke levering nadien ten hoogste 50% van de te betalen melkprijs in.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante beschikte aan het begin van de heffingsperiode 2004–2005 over een quotum voor fabrieksleveringen van 377.118 kilogram melk.
- In de periode april 2004 tot en met juli 2004 heeft appellante 117.304 kilogram melk aan de fabriek geleverd. Hierna hebben geen leveringen meer plaatsgevonden.
- Appellante heeft in de periode van augustus tot en met december 2004 in totaal 260.000 kilogram quotum overgedragen. Deze overdrachten zijn door verweerder geregistreerd.
- Bij besluiten van 28 januari 2005, 4 februari 2005 en 11 februari 2005 heeft verweerder de permanente overdracht aan zes verkrijgers met ingang van de heffingsperiode 2004–2005 van in totaal 117.118 kilogram geregistreerd. Een van deze besluiten ziet op een overdracht van 17.118 kilogram aan E.
- Verweerder heeft appellante bij besluit van 28 februari 2005 meegedeeld dat de betreffende overdrachten in afwijking van de eerdere besluiten eerst met ingang van de heffingsperiode 2005–2006 worden geregistreerd.
- Bij besluit van 4 maart 2005 heeft verweerder de permanente overdracht van 12 kilogram melk met een vetpercentage van 8,333% van een derde aan appellante geregistreerd.
- Appellante heeft bij schrijven van 8 april 2005 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 februari 2005.
- Verweerder heeft bij besluit van 11 april 2005 de registratie van de overdracht aan E gewijzigd in een overdracht van 17.130 kilogram met ingang van de heffingsperiode 2004–2005. Ter zitting is gebleken dat sprake is van kennelijke verschrijving en dat sprake is van registratie met ingang van de heffingsperiode 2005–2006.
- Appellante heeft bij brief van 19 mei 2005 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 21 september 2005 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Hiertoe is het volgende overwogen.
Uit de uitspraak van het College van 20 september 2000 (AWB 99/446) volgt dat het stelsel van superheffing erop is gebaseerd dat een producent die aan een koper levert, superheffing is verschuldigd voorzover zijn leveringen zijn referentiehoeveelheid overschrijden. Door elke levering vermindert de referentiehoeveelheid die de producent voor de lopende heffingsperiode ter beschikking staat en die gebruikt zou kunnen worden voor overdrachten. Daarom worden verzoeken om registratie van overdracht van quotum afgewezen, als op dat quotum reeds is geleverd. De toelichting op het meldingsformulier maakt duidelijk dat een overdracht slechts wordt geregistreerd als op dat quotum niet is geleverd. In dit geval heeft appellante in de heffingsperiode 2004–2005 117.304 kilogram aan de fabriek geleverd. Bijgevolg is terecht eerst overgegaan tot registratie met ingang van de heffingsperiode 2005–2006.
Op 4 maart 2005 is de permanente overdracht van 12 kilogram op naam van appellante geregistreerd. Door de registratie van de overdracht van 117.118 kilogram met ingang van de heffingsperiode 2005–2006 in plaats van 2004–2005, bedroeg het quotum van appellante op 31 maart 2005 117.130 kilogram. De overdracht aan E bedroeg minder dan 20.000 kilogram. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Regeling kan een overdracht kleiner dan 20.000 kilogram slechts worden geregistreerd als dit de totale resterende referentiehoeveelheid van de vervreemder betreft. Gelet op deze bepaling is terecht het totale resterende quotum van 17.130 kilogram aan E overgeschreven.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep het volgende aangevoerd.
Verweerder geeft een misleidend en vertekend beeld door te suggereren dat registratie in de heffingsperiode 2004–2005 is geweigerd. De overdrachten zijn eerst geregistreerd en pas later teruggedraaid. Deze gang van zaken is in strijd met de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), die geen grondslag biedt voor het achteraf ongedaan maken van een positieve beschikking, zeker als geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden.
Er is geen Europeesrechtelijke rechtsregel aan te wijzen op grond waarvan overdracht van quotum in een jaar waarin al is geleverd niet mogelijk is.
De uitspraak van het College van 20 september 2000, waarop verweerder zich beroept, is onjuist. Weliswaar neemt met iedere levering de heffingvrije hoeveelheid af, maar dit raakt niet het recht om te leveren en een heffingvrije hoeveelheid over te dragen. Als wordt geleverd zonder toereikend quotum, leidt dit slechts tot een superheffingsclaim. De stelling dat de koper beschermd moet worden tegen het risico dat hij als koper de heffingvrije hoeveelheid moet financieren, snijdt geen hout. Dit is civielrechtelijk af te dekken. Het staat niet ter discussie dat de verkoper superheffing is verschuldigd bij verkoop van de heffingvrije hoeveelheid waarop al is geleverd, maar daarvoor zijn voorzieningen getroffen. Verweerders verwijzing naar de toelichting bij het meldingsformulier is loos, nu er geen wettelijke grondslag is voor de beperking.
In zijn uitspraak van 17 mei 2006 (AWB 05/537, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AX7364) heeft het College terecht geoordeeld dat er geen grondslag is om een registratie van een permanente overdracht gedurende het referentiejaar te weigeren omdat op het quotum is geleverd.
Het valt niet te begrijpen dat verweerder aanneemt dat op 1 april 2005 een restquotum van 17.130 kilogram resteerde. Appellante heeft volgtijdelijk 117.118 kilogram verkocht en 12 kilogram gekocht. Verweerder heeft zonder verzoek of instemming van appellante, verkoper en/of verkrijger de overdracht van 12 kilogram geregistreerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder gehandhaafd zijn primaire besluiten, strekkende tot weigering van de registratie van voornoemde zes overdrachten in het heffingjaar 2004–2005, alsmede tot registratie van deze overdrachten in de heffingsperiode 2005–2006, zulks met inbegrip van verhoging met 12 kilogram van de overdracht aan E.
5.2 Verweerder heeft geweigerd de overdracht in de heffingsperiode 2004–2005 te registeren op de grond dat op het over te dragen quotum in genoemd heffingsjaar reeds melk was geleverd aan de fabriek, zodat volgens verweerder overdracht niet meer mogelijk was.
Naar vaste rechtspraak (zie voornoemde uitspraken van 20 september 2000 en 17 mei 2006) brengt de systematiek van de superheffingsregeling met zich dat bij toepassing van de bepalingen inzake quotumoverdracht de positie van de koper (de fabriek die de melk heeft geleverd gekregen), die ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Regeling verantwoordelijk is voor de inning van de superheffing, dient te worden beschermd. Dit betekent dat de registratie van de overdracht van een quotum waarop reeds aan de fabriek is geleverd, in beginsel mag worden geweigerd, tenzij gelet op de omstandigheden van het geval moet worden geoordeeld dat de bescherming van de positie van de koper niet in het geding is. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om terug te komen van deze vaste rechtspraak.
Het College stelt vast dat appellante in het voorliggende geval in de heffingsperiode 2004–2005 117.304 kilogram aan melk aan de fabriek heeft geleverd en dat de verzoeken om registratie van overdracht in datzelfde heffingsjaar betrekking hebben op haar resterende referentiehoeveelheid van 117.118 kilogram. Derhalve zou door de overdracht van het quotum in de heffingsperiode 2004–2005 voor appellante een aanzienlijke verplichting tot betaling van superheffing zijn ontstaan. Onder deze omstandigheden heeft verweerder in redelijkheid ter bescherming van de positie van de koper tot weigering van de registratie in de heffingsperiode 2004–2005 kunnen overgaan.
Dat, zoals appellante heeft aangevoerd, voorzieningen zijn getroffen ter waarborging van de belangen van de koper, doet, wat verder ook zij van deze voorzieningen, aan dit oordeel niet af. Het College vermag niet in te zien dat verweerder in het kader van de beoordeling van een verzoek tot overdracht, onderzoek zou moeten doen naar eventueel door een vervreemder getroffen voorzieningen om de belangen van de koper te beschermen dan wel dat hij, indien deze voorzieningen onder zijn aandacht worden gebracht, gehouden is daaraan doorslaggevende betekenis toe te kennen.
5.3 Voorzover appellante heeft betoogd dat verweerder de registratie niet mocht weigeren omdat de overdracht bij eerdere besluiten al was geregistreerd, overweegt het College onder verwijzing naar zijn voornoemde uitspraak van 17 mei 2006 als volgt.
Verweerder komt de bevoegdheid toe om een begunstigende beschikking in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen, onder meer indien die beschikking onjuist was en de begunstigde dit wist of behoorde te weten. De werking van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel gaat niet zover dat verweerder een begunstigend besluit niet zou mogen intrekken indien hij tot het oordeel komt dat dat besluit rechtens onjuist is. Of de uitoefening van deze bevoegdheid voldoet aan daaraan te stellen eisen van zorgvuldigheid hangt af van de concrete omstandigheden van het geval.
Nu appellante in het onderhavige geval wist, althans door de op het meldingsformulier gegeven toelichting kon weten, dat verweerder – naar uit het voorgaande blijkt op goede gronden – een overdracht slechts mogelijk acht indien de vervreemder van het over te dragen quotum nog geen gebruik heeft gemaakt en zij bij verweerder ook geen nadere inlichtingen over de voorgenomen overdracht heeft ingewonnen, mocht zij er niet zonder meer op vertrouwen dat verweerder niet tot een ander oordeel omtrent de registratie zou geraken. Gelet hierop, en nu verweerder op basis van nadere controles binnen een relatief korte periode de eerdere registraties ongedaan heeft gemaakt, is naar het oordeel van het College geen sprake van strijd met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel.
Anders dan appellante stelt, heeft het College niet kunnen vaststellen dat verweerder in het bestreden besluit een vertekend beeld van de feitelijke gang van zaken geeft. In de eerste alinea op bladzijde 2 van het bestreden besluit wordt immers uitdrukkelijk opgemerkt dat registratie van de overdrachten in de heffingsperiode 2004– 2005 heeft plaatsgevonden. De opmerking op bladzijde 4 dat de registratie terecht is geweigerd, ziet duidelijk op verweerders latere besluiten waarbij de registraties in deze heffingsperiode weer ongedaan zijn gemaakt.
5.4 Verweerder heeft tevens beslist de overdracht van het in geding zijnde quotum te registeren in de heffingsperiode 2005–2006. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat het doorschuiven van de registratie naar de volgende heffingsperiode niet steunt op enige communautaire of nationaalrechtelijke bepaling, maar voortvloeit uit een vaste uitvoeringspraktijk.
Het College stelt vast dat appellante heeft verzocht om registratie van de overdracht in de heffingsperiode 2004–2005, niet in 2005–2006. Ook heeft appellante in het kader van de bezwaarprocedure uitdrukkelijk te kennen gegeven om haar moverende redenen geen behoefte te hebben aan registratie in de heffingsperiode 2005–2006. Verweerder heeft met zijn besluit derhalve tegen de uitdrukkelijke wens van appellante in, de grondslag van de aanvraag van appellante verlaten. Dit leidt het College, in aanmerking genomen dat geen wettelijke bepaling valt aan te wijzen die verweerder verplicht tot registratie in 2005–2006, tot het oordeel dat verweerder ten onrechte zijn besluit tot registratie in die heffingsperiode in bezwaar heeft gehandhaafd. Dat betekent dat het beroep in zoverre gegrond is en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal derhalve een nieuwe beslissing op bezwaar dienen te nemen.
5.5 Gelet op hetgeen is overwogen in § 5.4 bestaat geen aanleiding de wijziging van de omvang van de overdracht aan E te beoordelen.
5.6 Het College acht ten slotte termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,-- op basis van 2 punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 voor het verschijnen ter zitting) tegen een waarde van € 322,-- per punt, waarbij het gewicht op gemiddeld is bepaald.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op de bezwaren van appellante, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak
wordt overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten voor de behandeling van het beroep van appellante tot een bedrag van € 644,--
(zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 276,-- (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2007.
w.g. H.C. Cusell w.g. R. Meijer