Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 05/253 26 juni 2007
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
Beheer- en beleggingsmaatschappij De Molensteen B.V., te Vught, appellante,
gemachtigde: mr. drs. J.P. de Man, advocaat te Rosmalen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 11 april 2005, bij het College binnengekomen op 12 april 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 maart 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van verweerder op grond van de Regeling dierlijke EG-premies.
Bij brief van 12 mei 2005 heeft appellante het beroep van gronden voorzien.
Op 20 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2007, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten nader hebben toegelicht. Namens appellante is tevens het woord gevoerd door haar directeur A.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 6
1. Aan producenten die zoogkoeien houden op hun bedrijf, kan op hun verzoek een premie voor het aanhouden van zoogkoeien worden verleend (zoogkoeienpremie). Het betreft een premie per jaar en per producent, toegekend binnen individuele maxima.
(…)
Artikel 12 - Veebezetting
1. Het totale aantal dieren waarvoor de speciale premies of zoogkoeienpremies kunnen worden verkregen, wordt begrensd door toepassing van een veebezettingsgetal van 2 grootvee-eenheden (GVE) per hectare per kalenderjaar. (…). Het veebezettingsgetal geeft de verhouding weer tussen het aantal GVE en het areaal van het bedrijf dat voor de voedering van de dieren van hetzelfde bedrijf wordt gebruikt. (…)
2. Het veebezettingsgetal van het bedrijf wordt vastgesteld op grond van:
a) de aantallen mannelijke runderen, zoogkoeien en vaarzen, schapen en/of geiten waarvoor premieaanvragen zijn ingediend, en het aantal melkkoeien dat nodig is voor de productie van de aan de producent toegekende totale referentiehoeveelheid melk. Voor de omrekening van het aldus verkregen aantal dieren in GVE wordt gebruikgemaakt van de omrekeningstabel in bijlage III;
b) het voederareaal: de oppervlakte van het bedrijf die gedurende het hele kalenderjaar voor de runderveehouderij en de schapen- en/of geitenhouderij beschikbaar is. (…)"
Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commissie van 28 oktober 1999 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees met betrekking tot de premieregelingen luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 23 - Gebruik van de premierechten
1. Een producent mag de rechten waarover hij beschikt gebruiken door deze zelf te doen gelden en/of door tijdelijke overdracht aan een andere producent.
(…)
2. Wanneer een producent in de loop van een jaar niet ten minste het overeenkomstig lid 4 vastgestelde minimumpercentage van zijn rechten gebruikt, wordt het niet gebruikte deel aan de nationale reserve overgedragen, behalve:
- (…)
- in uitzonderlijke, naar behoren gemotiveerde gevallen.
(…)
4. Het minimumpercentage voor het gebruik van de premierechten wordt vastgesteld op 70 %.
De lidstaten kunnen dit percentage evenwel verhogen tot 90 %.
(…)
Artikel 31 - Veebezettingsgetal
1. Voor elke producent die voor eenzelfde kalenderjaar
- de in artikel 6, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde steunaanvraag "oppervlakten",
en
- ten minste één aanvraag voor een speciale premie of een zoogkoeienpremie indient, stellen de bevoegde autoriteiten het aantal grootvee-eenheden (GVE) vast dat overeenkomt met het aantal dieren waarvoor een speciale premie of een zoogkoeienpremie kan worden toegekend, rekening houdend met het voederareaal van zijn bedrijf.
(…)"
De Regeling dierlijke EG premies (hierna: Regeling) luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
"Artikel 4.2
1. Om voor premie in aanmerking te komen, dient de producent van runderen een aanvraag oppervlakten, als bedoeld in artikel 6 van Pro de Regeling EG steunverlening akkerbouwgewassen, in bij LASER.
2. De aanvraag oppervlakten heeft betrekking op percelen landbouwgrond die elk een oppervlakte hebben van ten minste 0,3 hectare.
Artikel 6.3
Het minimumpercentage voor het gebruik van premierechten voor zoogkoeien, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van verordening 2342/1999, bedraagt 90."
2.2 In de "Interpretatienota nr. 51" is opgenomen een brief van 30 april 1996 van de
directeur-generaal Landbouw van de Europese Commissie in antwoord op de vraag van het Britse ministerie van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening of er in de drie door dit ministerie genoemde voorbeelden sprake is van "naar behoren gemotiveerde uitzonderingsgevallen" als bedoeld in artikel 33, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 3886/92, nadien artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999.
Het eerste voorbeeld betreft een producent die honderd premierechten voor zoogkoeien heeft, slechts vijftig koeien houdt en daardoor minder dan 70% van zijn rechten heeft gebruikt.
Het tweede voorbeeld betreft een producent die premies aanvraagt op grond van meer dan een veehouderijregeling en een deel van zijn premierechten voor zoogkoeien niet (meer) kan gebruiken omdat hij als gevolg van de toekenning van premie voor de andere veehouderijregeling(en) onvoldoende GVE's over heeft.
Het derde voorbeeld betreft een producent die de dieren op zijn bedrijf heeft, maar te laat een premieaanvraag indient.
Het antwoord van de directeur-generaal luidt als volgt:
" Laten wij beginnen met het eerste voorbeeld. (…) Mijn diensten stellen voor dat in een dergelijke situatie, om te voorkomen dat voor dezelfde onjuiste aanvraag een dubbele sanctie wordt opgelegd, het gebruikte percentage van het quotum wordt vastgesteld aan de hand van de in Interpretatienota nr. 26 uiteengezette methode voor de berekening van individuele maxima. Hierin is bepaald dat, "wanneer door de toepassing van strafmaatregelen geen of een lagere premie voor het betrokken verkoopseizoen [kalenderjaar] uitbetaald wordt, voor de bepaling van het individuele maximumaantal dieren wordt uitgegaan van het aantal dat is geconstateerd bij de controle op grond waarvan deze strafmaatregelen zijn toegepast". Dit betekent dat met ingang van 1996 in het als voorbeeld genomen geval niet 100% maar 50% van de rechten aan de producent moet worden ontnomen overeenkomstig het bij de inspectie geconstateerde gebruik van het quotum, aangezien dit gebruik minder dan 70% bedraagt.
Wat het tweede voorbeeld betreft is de Commissie van mening dat in principe de nieuwe 70%-regel voor quotumgebruik met ingang van het verkoopseizoen/kalenderjaar 1996 integraal van toepassing is en dat, mede gelet op de aangebrachte wijzigingen, de voorschriften voor overdracht/tijdelijke overdracht van rechten de producenten nog steeds voldoende gelegenheid bieden om hun quotum aan te passen aan hun premie-aanvragen. (…)
Wat het derde voorbeeld betreft (…). Ook hier verwijst de Commissie naar Interpretatienota nr. 26, waarin is bepaald dat, "wanneer niet kan worden aangetoond dat de betrokken producent geen dieren heeft gehouden, een zo strenge strafmaatregel als het niet toewijzen van een individueel maximumaantal rechten bezwaarlijk kan worden toegepast", en zij preciseert dat zij dezelfde aanpak zou volgen wanneer de mogelijke sanctie wegens het niet tijdig indienen van een aanvraag zou bestaan in totale intrekking van het quotum. Mijn diensten stellen dan ook voor dat de autoriteiten van de Lid-Staat in dergelijke gevallen bijvoorbeeld de producent van tevoren in kennis stellen van hun voornemen de rechten wegens het niet ontvangen van een aanvraag in te trekken, waarbij zij de producent voldoende tijd geven om te reageren. De bevoegde autoriteiten zouden dan kunnen besluiten de nodige controles uit te voeren om na te gaan of een producent die heeft nagelaten een aanvraag in te dienen, op het moment waarop hij dat had kunnen doen wel voor premies in aanmerking kwam, en om het aantal aangehouden dieren dat in aanmerking zou zijn gekomen, te verifiëren. Dit aantal zou dan worden gebruikt voor de berekening van het gebruikte deel van het quotum. (…)"
2.3 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak, voorzover hier van belang, de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 15 mei 2001 bij verweerder een Aanvraag oppervlakten/Gebruik gewaspercelen ingediend, waarbij zij 9.64 ha voederareaal heeft opgegeven.
- Op 28 augustus 2001 heeft appellante op grond van de Regeling voor het premiejaar 2001 een aanvraag ingediend voor het aanhouden van twintig zoogkoeien.
- Bij brief van 27 september 2001 heeft verweerder appellante medegedeeld dat haar aanvraag om zoogkoeienpremie in behandeling is genomen en dat daarmee 20 GVE wordt benut. Tevens heeft verweerder aangegeven dat 146,20 premierechten zoogkoeien op naam van appellante geregistreerd staan.
- Bij brief van 11 januari 2002 heeft verweerder appellante medegedeeld dat ten behoeve van de Regeling voor haar 9.43 ha voederareaal is geregistreerd.
- Bij besluit van 20 juni 2002 heeft verweerder appellante voor 2001 € 3.493,81 aan zoogkoeienpremie toegekend voor 18,86 dieren. In dit besluit is ten aanzien van de premierechten voorts vastgesteld dat appellante in 2001 12,90% van de 146,20 op haar naam geregistreerde premierechten zoogkoeien heeft benut en dat wegens onvoldoende benutting het aantal premierechten met 127,30 wordt verminderd.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 18 juli 2002, aangevuld bij brief van 9 september 2002, bezwaar gemaakt.
- Op 15 februari 2005 is appellante over haar bezwaar gehoord.
- Op 28 februari 2005 heeft appellante haar bezwaarschrift verder aangevuld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
In de Aanvraag oppervlakten 2001 heeft appellante 9.43 ha voederareaal opgegeven, hetgeen betekent dat zij voor 18,86 GVE premie kan aanvragen. Appellante heeft voor twintig zoogkoeien premie aangevraagd. Zij heeft gesteld dat haar toenmalige accountant onrechtmatig haar gronden heeft verpacht, waardoor zij niet meer voederareaal kon opgeven.
Hoewel appellante niet voldoende grond en zoogkoeien in eigendom had, zoals blijkt uit de door haar toegezonden stukken, kan appellantes bezwaar haar niet baten, omdat zij de gronden en runderen niet heeft opgegeven bij haar aanvragen.
Door het aanvraagformulier te ondertekenen heeft appellante verklaard kennis te hebben genomen van en in te stemmen met de voorwaarden en verplichtingen zoals vermeld in de Regeling en bekend te zijn met de communautaire regelgeving.
Het is de eigen verantwoordelijkheid van een aanvrager als appellante om de aanvraag correct in te vullen. Eventuele door een derde gemaakte fouten dienen voor risico van de aanvrager te blijven. Appellantes beroep op onrechtmatig handelen van haar voormalige accountant kan haar derhalve niet baten.
Voor het verkoopseizoen 2001 beschikte appellante over 146,20 premierechten zoogkoeien. Gelet op het vorenstaande heeft appellante voor slechts 18,89 (lees: 18,86) zoogkoeien premie ontvangen. Derhalve zijn 127,30 premierechten zoogkoeien niet benut.
In artikel 6.3 van de Regeling is bepaald dat het minimumpercentage voor het gebruik van de premierechten zoogkoeien, bedoeld in artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 2342/1999, 90 bedraagt. Het tweede lid van genoemd artikel 23 bepaalt Pro dat wanneer een producent in de loop van een jaar niet ten minste het vastgestelde minimumpercentage van 90 van zijn rechten gebruikt, het niet gebruikte deel aan de nationale reserve wordt overgedragen, behalve voorzover hier van belang, in uitzonderlijke, naar behoren gemotiveerde gevallen.
Voor de bepaling of sprake is van een uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval wordt aansluiting gezocht bij artikel 48 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001. Artikel 48, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 bepaalt onder andere dat gevallen van overmacht en buitengewone omstandigheden binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop dit voor de producent mogelijk is bij de bevoegde instantie moeten worden gemeld.
Appellante heeft in bezwaar en tijdens de hoorzitting gesteld dat zij bij het indienen van haar premieaanvragen voor 2001 er achter is gekomen dat haar toenmalige accountant haar percelen voederareaal ten onrechte aan een derde had verpacht. Appellante heeft vervolgens haar huidige accountant ingeschakeld en heeft op 15 mei 2001 alsnog een Aanvraag oppervlakten 2001 ingediend. Niet eerder dan in bezwaar heeft appellante hierover met verweerder contact opgenomen.
Op grond hiervan is verweerder van mening dat het voor appellante mogelijk is geweest de overmacht op een eerder tijdstip te melden, dan eerst in bezwaar. Reeds daarom kan een beroep op overmacht in de zin van artikel 48 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 niet slagen. Ook overigens zijn geen andere feiten of omstandigheden aangetoond, noch gebleken, waaruit kan worden afgeleid dat het voor appellante redelijkerwijs onmogelijk was de overmacht eerder te melden.
Derhalve is terecht het niet benutte deel van de premierechten zoogkoeien van appellante aan de nationale reserve vervallen.
3.2 In de beroepsfase heeft verweerder aangegeven dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval als bedoeld in artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999, anders dan in het bestreden besluit is geschied, de Interpretatienota's 26 en 51 van de Europese Commissie voorop dienen te staan. Toepassing van deze nota's leidt verweerder niet tot de conclusie dat in het onderhavige geval sprake is van een uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van het beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
De aanvraag zoogkoeienpremie 2001 van appellante is gebaseerd op de eigendom van ongeveer 90 ha grond. Kern van het probleem is dat het gebruik c.q. de pacht van deze percelen door een derde, Daalland B.V., werd geclaimd en dat Daalland B.V. ook premieaanvragen had ingediend. Appellantes premieaanvraag is afgewezen, omdat de percelen niet bij haar in gebruik bleken te zijn, maar bij Daalland B.V. op grond van de pachtovereenkomst. Appellante is pas met deze situatie geconfronteerd, nadat zij haar aanvraag zoogkoeienpremie had ingediend.
Appellante meent dat verweerder bij de bepaling of sprake is van een uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval, waarbij aansluiting is gezocht bij artikel 48 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 inzake overmacht, een onwezenlijke voorwaarde stelt door vast te houden aan een van tien werkdagen waarbinnen de overmacht moet worden gemeld. Er is immers geen sprake van een calamiteit die zich plotseling voordoet, maar van een juridische interpretatie van een situatie.
Verweerder is debet aan het ontbreken van helderheid aangaande de juridische status van de percelen. Op het moment dat verweerder de aanvraag van Daalland B.V. had ontvangen, had het op de weg van verweerder gelegen appellante hiervan in kennis te stellen en daarbij namen te noemen. Pas in de bezwaarfase werd voor appellante duidelijk dat Daalland B.V. zich op pachtrechten beriep en op grond daarvan premierechten op de gronden claimde. Appellantes voormalige accountant heeft hierbij een kwalijke rol gespeeld. Op dat moment stond juridisch echter nog niets vast. Bij arrest van 2 maart 2004 heeft het Gerechtshof te Arnhem bepaald dat er slechts sprake was van een pachtovereenkomst betreffende 50 ha, zodat met betrekking tot ruim 30 ha geen pachtovereenkomst bestond en dat appellante geacht werd deze percelen vanaf het begin in gebruik en ter beschikking te hebben gehad. Pas met dit arrest, en dus op 2 maart 2004, werd de juridische situatie van appellante duidelijk. Appellante kon niet eerder melding maken van deze omstandigheid.
Toepassing van artikel 48 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 leidt ertoe dat de met het arrest van het Gerechtshof te Arnhem van 2 maart 2004 vastgelegde situatie alsnog bij de beoordeling van appellantes aanvraag in aanmerking moet worden genomen. Appellante meent dat de oppervlakte van 30 ha grond voldoende is voor honorering van de premieaanvraag en dat verweerder de overdracht van de premierechten zoogkoeien aan de nationale reserve achterwege had moeten laten. In ieder geval dient een gedeelte van de premierechten naar rato door appellante te worden behouden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Vaststaat dat appellante voor het premiejaar 2001 bij verweerder voor twintig zoogkoeien premie heeft aangevraagd. Voorts heeft appellante in zijn Aanvraag oppervlakten 2001 een oppervlakte van 9.64 ha als voederareaal opgegeven, waarvan 9.43 ha door verweerder is geregistreerd. Hiermee heeft appellante 18,86 GVE benut.
Aangezien het aantal dieren waarvoor zoogkoeienpremie kan worden verkregen ingevolge artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 wordt begrensd door een veebezettingsgetal van twee GVE per hectare per jaar, kon verweerder aan appellante voor niet meer dan 18,86 dieren zoogkoeienpremie verlenen.
Dat aan appellante voor slechts 18,86 dieren zoogkoeienpremie is verleend, is, anders dan appellante in haar aanvullend beroepschrift veronderstelt, dus niet het gevolg van de vaststelling dat de 90 ha grond, waarover een geschil bestond met Daalland B.V., bij Daalland B.V. in gebruik waren, maar het gevolg van appellantes eigen opgaven.
5.2 Appellantes stelling dat eerst met het arrest van het Gerechtshof Arnhem van 2 maart 2004 duidelijk is geworden dat zij en niet Daalland B.V. het gebruiksrecht van ruim 30 van de 90 ha grond toekomt, kan haar niet baten. Weliswaar begrijpt het College dat appellante in 2001 een grotere oppervlakte voederareaal zou hebben opgegeven en voor meer dieren zoogkoeienpremie zou hebben aangevraagd, als zij toen zekerheid had gehad over de door het Gerechtshof Arnhem besliste kwestie, maar dit neemt niet weg dat appellante om haar moverende redenen er voor heeft gekozen in haar aanvragen voor 2001 niet meer dan 9.64 ha voederareaal en twintig zoogkoeien op te geven. Vervolgens heeft verweerder terecht op grond van deze gegevens beslist.
5.3 Appellante beschikte in 2001 over 146,20 premierechten zoogkoeien, waarvan zij er slechts 18,86 heeft benut. Dit brengt mee dat verweerder ingevolge artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999 verplicht was de niet gebruikte premierechten aan de nationale reserve over te dragen, tenzij sprake is van een uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval.
Verweerder heeft in beroep te kennen gegeven dat in het bestreden besluit voor de beoordeling van de vraag of van zo'n geval sprake is, ten onrechte aansluiting is gezocht bij de regeling inzake overmacht en buitengewone omstandigheden van artikel 48 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001. Bedoelde vraag had moeten worden beantwoord aan de hand van de Interpretatienota's 26 en 51 van de Europese Commissie. Ook dan blijft verweerder bij zijn conclusie dat geen sprake is van een uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval.
Het College heeft reeds eerder overwogen (zie onder meer de uitspraak 30 november 2006, AWB 05/160, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AZ3571) dat, hoewel aanvaardbaar is dat genoemde interpretatienota's ter zake als richtsnoer worden gehanteerd, verweerder een eigen verantwoordelijkheid heeft om aan de hand van de feiten en omstandigheden van het geval te beoordelen of sprake is van een "uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval". Bedoelde interpretatienota's behelzen naar hun aard geen bindende regels doch hebben betrekking op enkele voorgelegde voorbeeldsituaties.
Het College is op grond van de volgende redenen van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval terecht heeft geconcludeerd dat geen sprake is van een "uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval". Zoals reeds is overwogen heeft appellante er zelf voor gekozen om de 90 ha dan wel 30 ha waarvan zij meende dat zij het gebruiksrecht had, niet als voederareaal op te geven en om slechts voor twintig dieren zoogkoeienpremie aan te vragen. Appellante heeft verweerder bij de indiening van zijn aanvragen niet in kennis gesteld van de gerezen kwestie inzake de pachtrechten en het dreigende verlies van premierechten. Ook is niet gebleken dat appellante pogingen heeft ondernomen om elders tijdelijk gronden te verkrijgen teneinde haar premierechten volledig of voor een groter deel te kunnen gebruiken. Evenmin is gebleken dat het appellante niet mogelijk is geweest om haar premierechten te gebruiken door deze tijdelijk over te dragen.
De conclusie is dat verweerder terecht de niet gebruikte premierechten aan de nationale reserve heeft overgedragen.
5.4 Gelet op het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Er zijn geen gronden voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2007.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.S. Hoppener