Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/242 30 mei 2007
5210 Regeling stimulering biologische produktiemethode
Uitspraak in de zaak van:
V.O.F. Zuivelboerderij De Katshaar, te Coevorden, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.T. Stevens, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 11 april 2005, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 maart 2005.
Bij dit besluit is beslist op het bezwaarschrift van appellante tegen verweerders besluit van 27 augustus 2004 tot intrekking van een besluit tot verlening van subsidie en het terugvorderen van een reeds uitgekeerd bedrag aan subsidie.
Appellante heeft bij brief van 11 mei 2005 de gronden van haar beroep aangevoerd.
Verweerder heeft bij brief van 15 juni 2005 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij brief van 29 juli 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 10 januari 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen, appellante bij monde van haar gemachtigde en ir. A en verweerder bij monde van zijn gemachtigde, hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Regeling stimulering biologische productiemethode (hierna: de Regeling) bevatte, ten tijde hier van belang, onder meer de volgende bepalingen:
“ Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
f. landbouwbedrijf: in Nederland gevestigd bedrijf waarop blijkens de gegevens van de landbouwtelling of het bouwplan van het jaar van indienen van de aanvraag, een of meer van de navolgende productierichtingen plaatsvindt:
1. akker- en vollegrondstuinbouw, met inbegrip van de teelt van veevoedergewassen,
2. glastuinbouw of
3. fruitteelt;
(…)
m. biologisch teeltplan: door de stichting Skal goedgekeurd plan waarin voor alle percelen van het landbouwbedrijf waarvoor de verplichtingen worden aangegaan, de wijze waarop omschakeling naar dan wel de voortzetting van de toepassing van de biologische productiemethode of de uitoefening van de biologische teelt van veevoedergewassen wordt aangegeven;
(…)
Artikel 5
1. Een subsidie kan slechts worden verleend indien de aanvrager zich verplicht om gedurende een periode van vijf jaren:
a. het gehele landbouwbedrijf dan wel een of meer van de productierichtingen, bedoeld in artikel 1, onderdeel f, te gaan voeren overeenkomstig het biologisch teeltplan of
b. (…).
2. De periode van vijf jaren geldt voor elk afzonderlijk perceel waarop de aanvraag tot subsidieverlening betrekking heeft.
3. Wijzigingen met betrekking tot het biologisch teeltplan of de percelen waarop dit plan betrekking heeft worden vooraf ter goedkeuring aan de stichting Skal voorgelegd en, direct na goedkeuring, in afschrift aan LASER gezonden.
(…).
Artikel 8
1. (…).
5. a. Indien de aanvraag tot subsidieverlening betrekking heeft op de subsidie, bedoeld in artikel 10, derde lid, of vierde lid, voor zover het subsidie voor veevoedergewassen betreft die nog niet als biologische producten kunnen worden afgezet, bevat het biologisch teeltplan ten minste de navolgende gegevens:
- een overzicht met betrekking tot de percelen van de productierichtingen waarvoor de verplichtingen worden aangegaan, waaruit blijkt dat de omschakeling op een evenwichtige wijze zal plaatsvinden en binnen vijf jaar na de ingangsdatum van de verplichtingen zal zijn voltooid, met dien verstande dat voor de betrokken percelen het bedrijfsaansluitingscertificaat zal zijn verkregen, en waaruit blijkt dat op elk afzonderlijk omgeschakeld perceel ten minste vijf jaren de biologische produktiewijze zal worden toegepast;
(…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft op 23 oktober 2000 van appellante in het kader van de Regeling een aanvraag ontvangen voor het verkrijgen van subsidie voor de omschakeling naar de biologische productiemethode. Deze aanvraag heeft betrekking op vijftien percelen van in totaal 66.50 ha, waarvan 13.70 ha voor akkerbouwgewassen en 52.80 ha voor veevoedergewassen. In het biologisch teeltplan, dat als bijlage onderdeel uitmaakt van de aanvraag, wordt aangegeven dat veertien percelen in het eerste verplichtingenjaar worden omgeschakeld en het resterende perceel in het tweede.
- Bij besluit van 3 april 2001 heeft verweerder de aanvraag ingewilligd, waarbij een subsidie is verleend van f 72.262,50
(€ 32.791,29), te betalen in vijf termijnen in de periode april 2002 tot en met april 2006.
- Appellante heeft door middel van een aanvraagformulier, bij verweerder ontvangen op 27 februari 2002, een aanvraag tot vaststelling van de subsidie voor het eerste verplichtingenjaar ingediend voor in totaal 61.10 ha.
- Verweerder heeft bij besluit van 8 maart 2002 de subsidie van appellante voor het eerste verplichtingenjaar vastgesteld op € 8.070,86.
- Appellante heeft door middel van een aanvraagformulier, bij verweerder ontvangen op 10 maart 2003, een aanvraag tot vaststelling van de subsidie voor het tweede verplichtingenjaar ingediend. In deze aanvraag wordt een “oppervlakte afgelopen jaar” opgegeven van 72.08 ha. Bij deze aanvraag was een certificaat van Skal gevoegd, waarin een bedrijfsomvang van 68.2 ha is vermeld.
- Bij besluit van 17 maart 2003 heeft verweerder voor het tweede verplichtingenjaar de subsidie van appellante vastgesteld op € 7.314,56.
- Appellante heeft door middel van een op 17 maart 2004 bij verweerder binnengekomen aanvraagformulier een aanvraag subsidievaststelling ingediend voor het derde verplichtingenjaar. In deze aanvraag wordt een “oppervlakte afgelopen jaar” opgegeven van 76.26 ha. In het als bijlage bijgevoegde Certificaat Biologische Productie Nederland van Skal is een bedrijfsomvang van 68.2 ha vermeld.
- Verweerder heeft appellante bij brief van 18 maart 2004 het volgende voorgelegd:
" De oppervlakte op het bedrijfscertificaat is niet in overeenstemming met de beteelde oppervlakte in 2002 en 2003. Volgens de beschikbare informatie heeft u in 2002 76,02 ha geteeld en in 2003 76,26 ha. Een voorwaarde van de regeling is dat minimaal een gehele productierichting wordt omgeschakeld naar de biologische productiemethode. Heeft u de totaal beteelde oppervlakte in 2002 en 2003 biologisch onder toezicht van stichting Skal beteeld? Ik verzoek u een certificaat te overleggen welke minimaal gelijk is aan de beteelde oppervlakte en tevens dient u de geconstateerde afwijking nader toe te lichten."
- Appellante heeft bij ongedateerde brief, door verweerder ontvangen op 7 april 2004, als volgt gereageerd:
" Het verschil van 8.06 ha zit in twee elementen, ten eerste ik huur ieder jaar ongeveer 6 hectare grond bij (1 malige pacht) om daarop mijn braakplicht te voldoen. Het is een ‘doodzonde’ op biologisch land te gaan braken t.a.v. de onkruiddruk en de geringe mogelijkheden van het bestrijden daarvan. De laatste 2 ha volgens 1 jarige pacht ingebruik omdat wij een stal erbij huren en de verhuurder (een oude man) stelt als eis dat ik die grond voor hem bewerk (grasland) zodat zijn paarden in de winter wat te vreten hebben."
- Verweerder heeft appellante bij brief van 14 april 2004 opnieuw in de gelegenheid gesteld om aan te tonen dat de in 2002 en 2003 geëxploiteerde oppervlakten van respectievelijk 76.02 ha en 76.26 ha, biologisch, onder toezicht van stichting Skal, is beteeld.
- Bij brief van 14 mei 2004 is namens appellante het volgende opgemerkt:
“ Uw vraag richt zich met name op de tijdelijk in gebruik zijnde percelen. Deze percelen zijn op tijdelijke basis verkregen. Ze zijn destijds nog niet opgegeven, omdat er geen zicht was op continuering van het gebruik, wat voor belanghebbende voor zijn biologische bedrijfsvoering van belang is. Dit inzicht is inmiddels verkregen.
Het betreft de percelen met volgnummers 12 en 13 van de aanvraag oppervlakten 2002 met een totale oppervlakte van 4,40 ha en de percelen met de volgnummers 12, 13, 25, 26, 27, 28 van de aanvraag oppervlakten 2003 met een totale oppervlakte van 8,58 ha. De percelen zijn echter wel op een biologische wijze behandeld en beteeld. Hier is afwisselend maïs, rogge, wintertarwe en gras op geteeld en een deel heeft in braak gelegen. Deze percelen zijn alsnog aangemeld bij de stichting SKAL. De verklaring daaromtrent zal u na ontvangst zo spoedig mogelijk worden toegezonden.
De totale beteelde oppervlakten volgens de aanvraag oppervlakten van 2002 en 2003 zijn respectievelijk 72,08 ha en 76,26 ha. Naast de eerder genoemde oppervlakten van de tijdelijk in gebruik zijnde percelen is er een oppervlakte van 67,68 ha grond in eigendom en reguliere pacht. Deze oppervlakte correspondeert met de 66,50 ha van de oorspronkelijke aanvraag van de RSBP. De afwijking wordt veroorzaakt, door het feit dat er bij het invullen van de aanvraag voor RSBP bewust voor is gekozen de oppervlakte van de percelen aan de kleine kant op te geven om eventuele problemen bij de nameting van de percelen door LASER te voorkomen.
Het perceel met volgnummer 12 van de aanvraag oppervlakten 2002 van 2,2 hectare is in 2002 beteeld met zetmeelaardappelen. Dit is op een meer gangbare manier gedaan. De teelt wordt echter gedaan door de heer B. Daartoe is destijds een mondelinge gebruiksovereenkomst afgesloten. Ook de verdere behandeling, oogst en afzet is door de heer B gedaan voor eigen rekening en risico. De bijbehorende AVEBE aandelen staan echter op naam van de heer C. De heer C is één van de vennoten van VOF De Katshaar. Vanwege de verplichte koppeling van de zetmeelsubsidie aan de aanvraag oppervlakten moet het perceel dan ook bij de aanvraag oppervlakten van de VOF vermeld worden.
Hetzelfde probleem doet zich ook voor in het jaar 2004: ook in dit jaar wordt hetzelfde perceel beteeld met zetmeelaardappelen door de heer B. De biologische teelt van zetmeelaardappelen is geen optie in dit gebied.”
- Appellante heeft verweerder bij brief van 5 juli 2004 de verklaring van Skal betreffende de aanmelding van drie nieuwe percelen met een totale omvang van 6.40 ha en met als startdatum 20 december 2004 doen toekomen. In deze brief is er voorts op gewezen dat deze percelen, die in 2002 in gebruik zijn genomen, uiterlijk in 2007 moeten zijn omgeschakeld. Ook wordt opgemerkt dat zij voor het verkrijgen van het totale subsidiebedrag slechts 47 ha biologisch behoeft te telen, terwijl zij feitelijk 66.5 ha biologisch teelt.
- Bij besluit van 27 augustus 2004 heeft verweerder op grond van artikel 5, eerste en derde lid, van de Regeling de aan appellante verleende subsidie ingetrokken en de reeds uitbetaalde bedragen teruggevorderd, omdat bepaalde percelen in 2004 nog steeds gangbaar worden geëxploiteerd.
- Appellante heeft bij brief van 4 oktober 2004 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 23 december 2004 is appellante over haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit van 27 augustus 2004 gehandhaafd en de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Daartoe is, samengevat, het volgende aangevoerd.
In het primaire besluit is met name van belang geacht dat de in 2002 in gebruik genomen losse gronden (6.40 ha) in 2004 nog steeds niet in omschakeling waren genomen, maar nog gangbaar werden geëxploiteerd. Uit het rapport van Skal blijkt dat de omschakeltermijn voor de betreffende percelen per 20 december 2004 is ingegaan. Dit betekent dat de losse gronden in het vierde verplichtingenjaar, dat loopt van april 2004 tot april 2005, in omschakeling zijn genomen.
Het begrip ‘losse gronden’ houdt in dat de subsidieaanvrager geen eigendom, geen pachtrecht en geen ander meerjarig schriftelijk vastgelegd gebruiksrecht heeft met betrekking deze gronden. Hij heeft de gronden dus tijdelijk in gebruik en de exploitatie is mondeling geregeld.
Hoewel op grond van de Regeling voor losse gronden geen subsidie wordt verleend, dienen deze gronden ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Regeling wel biologisch te worden gebruikt, als ze behoren tot een productierichting waarvoor subsidie wordt verleend. Daarbij komt dat uit artikel 8, vijfde lid, van de Regeling volgt dat alle gronden (dus ook losse gronden), die behoren tot een om te schakelen productierichting, binnen vijf jaar na de ingangsdatum van de verplichtingen moeten zijn gecertificeerd.
Omdat voor losse gronden geen subsidie kan worden aangevraagd, hoeft voor deze gronden niet aan de vijfjaarsverplichting te worden voldaan en kunnen deze tussentijds van de hand worden gedaan. Als ze wel worden aangehouden, zullen ze parallel mee moet lopen met het biologisch teeltplan. Aangezien de losse gronden niet tot het biologisch teeltpan behoren, is het niet meteen duidelijk wanneer de omschakeling dient te beginnen.
In principe is het teeltplan leidend. In dit plan geeft de aanvrager aan binnen welke termijn hij zijn gehele productierichting omschakelt. Hierbij moeten de laatste percelen uiterlijk aan het begin van het vierde verplichtingenjaar worden omgeschakeld. Indien losse gronden, vallend binnen de om te schakelen productierichting, voor het begin van het vierde verplichtingenjaar worden verkregen, moeten deze uiterlijk aan het begin van het vierde verplichtingenjaar worden omgeschakeld. Worden losse gronden ná het begin van het vierde verplichtingenjaar verkregen, dan dienen deze direct te worden omgeschakeld. Dit dient praktisch te worden bekeken. De percelen zullen in ieder geval moeten worden aangemeld bij Skal en in omschakeling worden genomen, zodra dit mogelijk is. Als een perceel bijvoorbeeld in november wordt verworven, is het logisch dat het perceel bij aanvang van de eerstvolgende teelt in omschakeling gaat (bijvoorbeeld in maart-mei).
Appellante had de losse gronden al in 2002 in gebruik. Doordat zij heeft gewacht met omschakelen tot na het besluit van 27 augustus 2004, terwijl het vierde verplichtingenjaar reeds in april 2004 was ingegaan, is de beschikking tot subsidieverlening op grond van artikel 5, eerste lid, van de Regeling ingetrokken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep onder meer het volgende aangevoerd.
Appellante is van mening dat zij binnen de verplichtingenperiode van vijf jaar volledig is omgeschakeld. Zij heeft de losse gronden altijd op een biologische wijze behandeld en beteeld. Bovendien is zij altijd boven de maximale grens van ca 47 ha (maximale subsidiebedrag per landbouwbedrijf van € 22.689,01) gebleven.
Wat appellante vooral tegen de borst stuit, is de onduidelijke situatie met betrekking tot losse gronden in relatie tot de Regeling. Appellante is in het vierde verplichtingenjaar omgeschakeld met het oog op een volledige omschakeling in het vijfde verplichtingenjaar. Waaruit is af te leiden dat de omschakeling aan het begin van het vierde verplichtingenjaar dient te geschieden en waaruit is af te leiden dat 20 december 2004 te laat is? Onduidelijkheid alom, die in het bestreden besluit voor wat betreft appellante niet wordt weggenomen.
Klaarblijkelijk was het voor meer aanvragers niet bekend hoe met de losse gronden moest worden omgegaan en heeft Dienst Regelingen aanvragers met het schrijven van 11 maart 2005 een herstelmogelijkheid geboden. Waarom heeft appellante deze mogelijkheid in de bezwaarfase niet aangereikt gekregen?
Daarbij is het in de optiek van appellante onduidelijk wie en wat bepaalt wanneer losse gronden zijn aangehouden. Ze kunnen immers te allen tijde noodgedwongen of niet van de hand worden gedaan. Bovendien maken ze geen onderdeel uit van het biologisch teeltplan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast dat verweerder blijkens het bestreden besluit onder losse gronden verstaat de gronden ten aanzien waarvan de subsidieaanvrager geen eigendom, geen pachtrecht en geen ander meerjarig schriftelijk vastgelegd gebruiksrecht heeft.
5.2 Verweerder is van mening dat appellante niet heeft voldaan aan artikel 5, eerste lid, van de Regeling, omdat appellante heeft gewacht met het omschakelen van de bij haar sinds 2002 in gebruik zijnde losse gronden (6.40 ha) tot na het begin van het vierde verplichtingenjaar.
Het College overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder a, van de Regeling kan een subsidie slechts worden verleend indien de aanvrager zich verplicht om gedurende een periode van vijf jaren het gehele landbouwbedrijf dan wel een of meer van de productierichtingen, bedoeld in artikel 1, onderdeel f, te gaan voeren overeenkomstig het biologisch teeltplan. Ingevolge het tweede lid geldt de periode van vijf jaren voor elk afzonderlijk perceel waarop de aanvraag tot subsidieverlening betrekking heeft.
In het onderhavige geval heeft appellante zich verplicht om voor de periode van 3 april 2001 tot en met 2 april 2006 de productierichting ‘akker- en vollegrondstuinbouw, met inbegrip van de teelt van veevoedergewassen’ te gaan voeren overeenkomstig het biologisch teeltplan. De aanvraag heeft betrekking op 15 in de aanvraag nader aangeduide percelen met een totale oppervlakte van 66.50 ha.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante in 2002 losse gronden, drie percelen met een totale omvang van 6.40 ha, in gebruik heeft gekregen, die zij heeft aangewend voor de productierichting ‘akker- en vollegrondstuinbouw, met inbegrip van de teelt van veevoedergewassen’. Blijkens het bestreden besluit is verweerder van mening dat deze gronden uiterlijk aan het begin van het vierde verplichtingenjaar moeten worden omgeschakeld.
Het College is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft nagelaten uiteen te zetten waarop zijn standpunt is gebaseerd dat losse gronden, die worden gebruikt ten behoeve van de productierichting waarvoor subsidie op grond van de Regeling is verleend, uiterlijk aan het begin van het vierde verplichtingenjaar in omschakeling moeten zijn genomen.
Deze voorwaarde is, zoals verweerder desgevraagd ter zitting heeft verklaard, niet vervat in een algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel. Voorts is gesteld noch gebleken dat zodanige voorwaarde deel uitmaakt van het desbetreffende biologische teeltplan. Het belang van rechtszekerheid brengt mee dat voorwaarden als door verweerder bedoeld, op behoorlijke wijze aan de justitiabelen worden bekend gemaakt, en wijkt niet voor het door verweerder gestelde belang om problemen in verband met losse gronden praktisch te bekijken. De enkele ter zitting ingenomen stelling van verweerder dat van algemene bekendheid is dat voor omschakeling minimaal twee jaar nodig is, acht het College daarom onvoldoende. Daarbij komt dat appellante de juistheid van deze stelling heeft ontkend en erop heeft gewezen dat zij, overeenkomstig haar biologisch teeltplan, 14 van de 15 in de aanvraag opgegeven percelen binnen het eerste verplichtingenjaar heeft omgeschakeld.
5.3 Het College overweegt vervolgens dat verweerder de intrekking van de subsidieverlening en de terugvordering van de reeds betaalde bedragen op artikel 5, eerste lid, van de Regeling heeft gebaseerd. Weliswaar begrijpt het College het bestreden besluit aldus dat verweerder van mening is dat appellante in strijd met artikel 5, eerste lid, van de Regeling heeft gehandeld, doch daarmee is nog niet de rechtsbasis gegeven voor de intrekking en terugvordering van de verleende en deels reeds vastgestelde subsidies. Het bestreden besluit ontbeert ook op dit punt een deugdelijke motivering.
5.4 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) moet worden vernietigd.
5.5 Het College acht ten slotte termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,-, te weten 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met wegingsfactor 1 en € 322,- per punt.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 8 maart 2005;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze
uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante, welke worden vastgesteld op € 644,- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet
vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,- (zegge:
tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M.J. Kuiper in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2007.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. R. Meijer