Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/603 1 mei 2007
21700 Wet toezicht trustkantoren
Uitspraak op het hoger beroep van:
Marsanja Beheer B.V., te Breda, appellante,
gemachtigde: mr. M.C.J. van Rijswijk, advocaat te Breda,
tegen de uitspraak van 8 juli 2005 van de rechtbank Rotterdam, met kenmerk BC 04/3654-KRD, in het geding tussen appellante en
De Nederlandsche Bank N.V., te Amsterdam (hierna: DNB),
gemachtigde: mr. A.J.P. Tillema, advocaat te Amsterdam.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 18 augustus 2005, op 19 augustus 2005 bij het College binnengekomen, hoger beroep ingesteld tegen de hiervoor vermelde, op 11 juli 2005 aan partijen verzonden, uitspraak van de rechtbank (<www.rechtspraak.nl>, LJN: AT9571).
Bij brief van 17 oktober 2005 heeft appellante het beroepschrift voorzien van gronden.
Bij brief van 14 december 2005 heeft DNB een reactie op het beroepschrift ingediend.
Bij brief van 24 januari 2007 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Op 6 februari 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar de gemachtigden van appellante en DNB zijn verschenen. Aan de zijde van appellante is tevens verschenen haar bestuurder, A. Voor DNB is tevens verschenen mr. K. van Emmerik, werkzaam bij DNB.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
“1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
(…)
4. Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
De Wet toezicht trustkantoren (hierna: Wtt) luidt voorzover hier van belang, als volgt.
“Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. trustkantoor: een rechtspersoon, vennootschap of natuurlijke persoon die, al dan niet tezamen met andere rechtspersonen, vennootschappen of natuurlijke personen, beroeps- of bedrijfsmatig een of meer van de in onderdeel d genoemde diensten verleent in opdracht van een, niet tot dezelfde groep als waarvan het trustkantoor deel uitmaakt behorende, rechtspersoon, vennootschap of natuurlijke persoon;
(…)
Artikel 2
1. Het is verboden zonder vergunning van de toezichthouder vanuit een vestiging in Nederland als trustkantoor werkzaam te zijn.
(…)
Artikel 3
1. De aanvrager van een vergunning verstrekt de volgende gegevens:
a. de identiteit en de antecedenten van de bestuurders en commissarissen van het trustkantoor;
b. de identiteit en de antecedenten van degenen die het beleid van het trustkantoor bepalen of mede bepalen;
c. de identiteit en de antecedenten van degenen die een gekwalificeerde deelneming houden in het trustkantoor, alsmede de omvang van de desbetreffende gekwalificeerde deelneming;
d. de formele en feitelijke zeggenschapsstructuur van de groep waartoe het trustkantoor behoort;
e. de naam, het adres en de statutaire zetel van het trustkantoor en, indien van toepassing, de naam en het adres van zijn bijkantoren;
f. de voorziene bedrijfsvoering, waaronder begrepen de maatregelen gericht op het bevorderen en handhaven van een integere bedrijfsvoering, en de voorziene administratieve organisatie en interne controle van het trustkantoor;
g. overige gegevens en bescheiden die de toezichthouder nodig acht in het belang van de beoordeling van de aanvraag.
(…)
Artikel 50
1. Een rechtspersoon, vennootschap of natuurlijke persoon die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet vanuit een vestiging in Nederland als trustkantoor werkzaam is, wordt geacht niet in strijd te handelen met het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid.
2. Het in het eerste lid bedoelde trustkantoor meldt zich binnen acht weken na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet schriftelijk bij de toezichthouder en verstrekt binnen een door de toezichthouder te stellen termijn de gegevens en inlichtingen die de toezichthouder nodig acht om te beoordelen of het trustkantoor voldoet aan het bij of krachtens deze wet bepaalde. Deze melding wordt beschouwd als een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid.
3. Op de aanvraag voor een vergunning beslist de toezichthouder binnen een jaar na de ontvangst van de in het tweede lid, eerste volzin, bedoelde gegevens en inlichtingen, of, indien de toezichthouder om nadere gegevens of inlichtingen heeft verzocht, binnen een jaar na de ontvangst van die nadere gegevens en inlichtingen.
4. In afwijking van artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het besluit om een aanvraag voor een vergunning niet te behandelen, aan het trustkantoor bekendgemaakt binnen acht weken nadat de in het tweede lid, eerste volzin, bedoelde gegevens en inlichtingen zijn verstrekt of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
5. Indien het trustkantoor niet of niet tijdig heeft voldaan aan het tweede lid, is het eerste lid niet langer van toepassing.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een trustkantoor.
- Bij brief van 15 maart 2004 heeft DNB in verband met de inwerkingtreding per 1 maart 2004 van de Wtt, B te Breda uitgenodigd tot het doen van een melding als bedoeld in artikel 50 Wtt.
- Bij brief van 19 maart 2004 heeft appellante DNB bericht dat B niet werkzaam is als trustkantoor maar appellante wel. Bij deze gelegenheid heeft appellante zich door middel van een daartoe bestemd formulier op grond van artikel 50 Wtt aangemeld als trustkantoor.
- Bij brief van 24 maart 2004 heeft DNB appellante meegedeeld dat DNB overeenkomstig artikel 50, tweede lid, Wtt de aanmelding beschouwt als een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 2 Wtt en appellante het vergunningaanvraagpakket Wtt doen toekomen. Tevens heeft DNB appellante bij deze gelegenheid meegedeeld dat zij uiterlijk drie weken na 24 maart 2004 het vergunningaanvraagformulier ingevuld en ondertekend aan DNB moet retourneren. DNB heeft appellante erop gewezen dat het niet gebruiken van het vergunningaanvraagformulier of het niet tijdig inzenden van dit formulier ertoe kan leiden dat de aanvraag op grond van artikel 4:5 Awb buiten behandeling wordt gelaten en dat het buiten behandeling laten van de vergunningaanvraag betekent dat de overgangsregeling van artikel 50, eerste lid, Wtt niet langer van toepassing is.
- Bij brief van 18 mei 2004 heeft DNB appellante meegedeeld dat evenbedoelde termijn van drie weken inmiddels is verstreken en dat, indien DNB het vergunningaanvraagformulier niet alsnog binnen een week na 18 mei 2004 retour ontvangt, DNB de aanvraag op grond van artikel 50, vierde lid, Wtt en artikel 4:5 Awb buiten behandeling zal stellen. DNB heeft hierbij vermeld dat dit tot gevolg heeft dat de overgangsregeling van artikel 50 Wtt niet langer van toepassing is.
- Bij besluit van 1 juni 2004 heeft DNB de vergunningaanvraag van appellante buiten behandeling gesteld.
- Bij brief van 9 juli 2004 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van haar bezwaarschrift is appellante op 5 oktober 2004 door een ambtelijke commissie van DNB gehoord.
- Bij besluit van 27 oktober 2004 heeft DNB het bezwaar ongegrond verklaard.
- Hiertegen hebben appellanten bij brief van 7 december 2004 bij de rechtbank beroep ingesteld.
- Vervolgens heeft de rechtbank de aangevallen uitspraak gedaan.
3. De aangevallen uitspraak
De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen. Niet langer is in geschil dat appellante als een trustkantoor moet worden aangemerkt en dat DNB haar niet ten onrechte heeft uitgenodigd een melding te doen en de aanvraagprocedure te doorlopen.
Onder verwijzing naar jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en toetsend aan artikel 50, derde en vierde lid, Wtt, heeft de rechtbank overwogen dat DNB bij de toepassing van artikel 4:5, eerste lid, Awb geen toepasselijke beslistermijn heeft overschreden en het besluit tot buitenbehandelingstelling van de aanvraag binnen acht weken na afloop van de eerste hersteltermijn bekend heeft gemaakt.
Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat de eerstgeboden termijn van drie weken weliswaar kort is te noemen, maar niet onredelijk, in welk verband de rechtbank heeft gewezen op de uitspraak van president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 15 mei 1995 (KG 1995/251). De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat appellante ruimschoots van tevoren beschikte over een informatiepakket van DNB en dat DNB appellante nadien een tweede termijn van een week heeft vergund voor het aanvullen van de aanvraag. De stelling van appellante dat haar nogmaals een termijn vergund diende te worden vindt geen steun in het recht. Appellante heeft ook nimmer uitdrukkelijk verzocht om verlenging van de termijn, maar heeft zelfs aangegeven te hebben stilgezeten in afwachting van een rappel na de brief van 18 mei 2004.
De rechtbank komt tot de slotsom dat DNB in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van haar bevoegdheid de aanvraag niet in behandeling te nemen. Dat appellante ten gevolge van die beslissing niet langer onder het overgangsregime van artikel 50 Wtt valt, maakt dit niet anders. Daar komt bij dat appellante ook na ommekomst van de geboden termijnen heeft nagelaten haar aanvraag te completeren, zodat een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag onmogelijk is gebleven.
4. De grieven in hoger beroep
Appellante heeft de volgende grieven aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak.
4.1 In de eerste grief betoogt appellante dat de uitspraak gebrekkig is gemotiveerd. Volgens appellante doet de door de rechtbank aangehaalde jurisprudentie niet ter zake, omdat die betrekking heeft op het hier niet aan de orde zijnde artikel 4:5, vierde lid, Awb en voorts betrekking heeft op de bekendmaking van het besluit om een aanvraag niet in behandeling te nemen dan wel het gunnen van een hersteltermijn na verloop van de beslistermijn, hetgeen in voorliggend geval niet aan de orde is.
4.2 Appellante klaagt in haar tweede grief over onjuiste wetstoepassing. Zij voert daartoe aan dat de door DNB in eerste instantie gestelde termijn van drie weken niet is gebaseerd op artikel 4:5 Awb. De rechtbank heeft artikel 4:5 Awb en artikel 50 Wtt ten onrechte in onderlinge samenhang bezien. Uit artikel 50, tweede lid, Wtt volgt dat een wettelijke termijn van acht weken is gesteld voor de melding en dat de toezichthouder op grond van deze wet bevoegd is om na de melding aan de aanvrager aan te geven welke gegevens hij nodig heeft en op welk tijdstip de aanvrager deze dient aan te leveren. Uit niets blijkt dat de door de toezichthouder nader te stellen termijn als een termijn ex artikel 4:5 Awb moet worden beschouwd. Dit zou ook in strijd zijn met het systeem van de wet. Artikel 4:5 Awb is bedoeld voor de situatie dat een onvolledige aanvraag nog kan worden aangevuld. In die situatie is de aanvrager op de hoogte van hetgeen hij moet aanleveren, maar heeft dat abusievelijk niet gedaan. In artikel 50, tweede lid, Wtt is echter sprake van een gefaseerde aanvraag. De aanvrager dient zich immers eerst te melden en verneemt daarna van de toezichthouder welke gegevens deze nodig acht voor een beoordeling van de aanvraag. Aangezien de aanvrager derhalve door de tekst van de wet wordt gedwongen om zijn aanvraag op termijn te completeren, kan de melding aan de toezichthouder niet beschouwd worden als een onvolledige aanvraag waar artikel 4:5 Awb op ziet.
Dit betekent dat de door DNB in het kader van artikel 50 Wtt gestelde termijn van drie weken niet bij de later gestelde termijn van een week van artikel 4:5 kan worden opgeteld. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat sprake is van een hersteltermijn van ten minste vier weken.
4.3 De derde grief bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de door DNB gestelde termijn redelijk is. De hersteltermijn was een week, terwijl vanwege vakantiedagen deze termijn feitelijk slechts twee dagen bedroeg. De overweging van de rechtbank dat appellante ruimschoots van tevoren over een informatiepakket beschikte treft geen doel. Het informatiepakket behelsde algemene informatie over de Wtt, maar bevatte geen concrete informatie over hetgeen appellante bij DNB zou dienen aan te leveren, zodat onjuist is dat appellante hiervan vooraf al volledig op de hoogte zou zijn geweest.
4.4 De vierde grief houdt in dat de buitenbehandelingstelling disproportioneel is. Appellante heeft slechts één week gehad om de benodigde gegevens aan te leveren, terwijl appellante in de brief van 18 mei 2004 voor de eerste keer is gewezen op het feit dat het laten verstrijken van de termijn tot gevolg heeft dat de aanvraag niet in behandeling zal worden genomen. Gelet op de zwaarte van deze sanctie is de gestelde termijn veel te kort.
4.5 De vijfde grief, opgeworpen ter zitting van het College, is dat niet is komen vast te staan dat prof. dr. A. Schilder RA (hierna: Schilder) bevoegd was het bestreden besluit te nemen dan wel te ondertekenen, aangezien de directie van DNB uit vijf directieleden bestaat, terwijl nergens uit blijkt dat Schilder zelfstandig bevoegd is om DNB te vertegenwoordigen.
4.6 Appellante verzoekt het College DNB met toepassing van artikel 8:73 Awb te veroordelen tot vergoeding van de door haar gestelde schade.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College oordeelt dat de door appellante eerst ter zitting opgeworpen bevoegdheidskwestie reeds wegens strijd met het beginsel van een goede procesorde buiten beschouwing gelaten dient te worden. Het College volgt appellante niet in haar betoog dat zij deze beroepsgrond eerder aan de orde heeft gesteld. Uit het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank blijkt dat de gemachtigde van DNB desgevraagd heeft verklaard dat, ondanks dat in het bestreden besluit bij de ondertekening door de directeur Schilder niet is vermeld dat het besluit namens DNB is genomen, dit gelet op de koptekst en aanhef wel duidelijk is. Dit betreft, zo overweegt het College, de vermelding van DNB onder het bestreden besluit en niet de (zelfstandige) bevoegdheid van Schilder. In haar brief van 17 oktober 2005, waarbij zij het hoger beroepschrift voorziet van gronden, vermeldt appellante in de rubriek ‘feiten’ dat de voorzitter van de rechtbank tijdens de mondelinge behandeling erop heeft gewezen dat DNB in strijd met artikel 10:10 Awb heeft gehandeld. Ook dit heeft betrekking op de vermelding van het bestuursorgaan, terwijl appellante de bevoegdheid van Schilder ook verder niet aan de orde heeft gesteld.
5.2 Het College is voorts van oordeel dat de eerste grief van appellante uitgaat van een onjuiste lezing van die uitspraak. In de door appellante aangevallen overweging heeft de rechtbank, onder verwijzing naar jurisprudentie, ambtshalve getoetst of DNB de termijn om de buitenbehandelingstelling bekend te maken heeft overschreden. Hiervan is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen sprake.
De grief faalt derhalve.
5.3 Met betrekking tot de tweede en derde grief van appellante, waarin zij klaagt over een onjuiste toepassing van artikel 50 Wtt en over een te korte termijn om het vergunningaanvraagformulier ingevuld en ondertekend aan DNB toe te zenden, overweegt het College als volgt.
Ingevolge artikel 50, tweede lid, tweede volzin, Wtt wordt de melding van appellante van 19 maart 2004 beschouwd als een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid. Uit artikel 50, eerste lid, Wtt volgt dat appellante bij die aanvraag gegevens moet verstrekken binnen een door DNB te stellen termijn. Vaststaat dat DNB appellante bij brief van 24 maart 2004 heeft meegedeeld dat zij de aanmelding beschouwt als evenbedoelde aanvraag, het vergunningaanvraagpakket Wtt aan appellante heeft doen toekomen en appellante heeft meegedeeld dat zij uiterlijk drie weken na dagtekening van deze brief het vergunningaanvraagformulier ingevuld en ondertekend aan DNB moet retourneren. Het College is van oordeel dat deze termijn de termijn is om de aanvraag aan te vullen (als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, Awb). Dat appellante niet de mogelijkheid heeft gehad een volledige aanvraag in te dienen, omdat DNB eerst na de melding aangeeft welke stukken appellante moet verstrekken, leidt niet tot een ander oordeel, omdat dit voortvloeit uit de keuze van de wetgever de melding ingevolge artikel 50, tweede lid, tweede volzin, Wtt te beschouwen als een aanvraag.
Weliswaar is de geboden termijn van drie weken, mede gezien de onmogelijkheid een aanvraag meteen volledig in te dienen en de aard en hoeveelheid van de te verstrekken gegevens, kort, maar daar staat tegenover dat appellante feitelijk negen weken de gelegenheid heeft gehad het vergunningaanvraagformulier ingevuld en ondertekend aan DNB toe te zenden. DNB heeft appellante immers op 18 mei 2004 – toen vanaf 24 maart 2004 dus al acht weken waren verstreken – nogmaals in de gelegenheid gesteld het vergunningaanvraagformulier binnen een week ingevuld en ondertekend in te dienen. De aldus feitelijk geboden termijn van negen weken om de aanvraag aan te vullen acht het College niet onredelijk.
Daarbij neemt het College in aanmerking dat niet aannemelijk is geworden dat appellante heeft verzocht om uitstel. Appellante heeft weliswaar gewezen op een verklaring van een medewerkster, waarin zij stelt op 13 mei 2004 telefonisch contact gehad te hebben met DNB over het vergunningaanvraagformulier en dat de termijn van drie weken te kort is, maar DNB heeft een dergelijk contact betwist omdat zij hiervan geen aantekening heeft gevonden in het dossier van appellante. Het College is van oordeel dat van appellante mag worden verwacht, gezien het belang bij uitstel heeft, dat zij zeker stelt dat een daartoe strekkend verzoek wordt gedaan of bevestigd die objectief verifieerbaar is. De verklaring van een medewerker van appellante, opgesteld zeventien maanden nadat het bedoelde telefoongesprek had plaatsgevonden, is tegenover de ontkenning van DNB onvoldoende om aannemelijk te achten dat appellante om uitstel heeft verzocht.
Tevens acht het College van belang dat DNB voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wtt op 1 maart 2004 onder de specifieke doelgroep van de Wtt op ruime schaal ruchtbaarheid heeft gegeven aan de Wtt onder meer door het houden van een seminar en workshops in december 2003 en het plaatsen van informatie op haar website vanaf januari 2004. Het betoog van appellante dat zij eerst in de loop van maart 2004 een map met een (concept) vergunningaanvraagformulier zou hebben ontvangen maakt dat niet anders. Voorzover appellante twijfels had of de Wtt wel op haar als (klein) trustkantoor van toepassing zou zijn dan wel dat zij onder een vrijstelling zou vallen, had het in de rede gelegen hierover tijdig duidelijkheid te verkrijgen van DNB.
Hieruit volgt dat de tweede en derde grief niet slagen.
5.4 Naar het oordeel van het College slaagt de vierde grief van appellante, inhoudende dat de buitenbehandelingstelling disproportioneel is, evenmin. Het College overweegt dat aan de inwerkingtreding van de Wtt op ruime schaal ruchtbaarheid is gegeven en aan appellante een redelijke termijn is geboden om het vergunningaanvraagformulier ingevuld en ondertekend aan DNB toe te zenden. Voorts heeft DNB in de brieven van 24 maart 2004 en 18 mei 2004 aan appellante, waarin haar termijnen worden geboden de aanvraag aan te vullen, appellante erop gewezen dat het niet (tijdig) inzenden van evenbedoeld formulier ertoe kan leiden dat de aanvraag buiten behandeling wordt gelaten en dat het buiten behandeling laten van de vergunningaanvraag betekent dat de overgangsregeling van artikel 50, eerste lid, Wtt niet langer van toepassing is. Tevens staat vast dat appellante het vergunningaanvraagformulier niet (ingevuld en ondertekend) aan DNB heeft toegezonden; appellante heeft geen enkel stuk betreffende haar aanvraag aan DNB doen toekomen. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat DNB de aanvraag van appellante in redelijkheid niet buiten behandeling heeft mogen stellen.
5.5 Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep ongegrond is. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Het verzoek van appellante om toekenning van schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:73 Awb komt derhalve niet voor inwilliging in aanmerking.
Voor een proceskostenvergoeding op grond van art. 8:75 Awb bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M.A. Fierstra en mr. M. van Duuren in tegenwoordigheid van mr. A. Venekamp, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2007.
w.g. J.A. Hagen w.g. A. Venekamp