Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/876 4 mei 2007
32010
Uitspraak in de zaak van:
de Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, te Rotterdam, appellante,
gemachtigde: mr. drs. J. Rutteman, werkzaam bij Stichting Natuur en Milieu,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. R.J.M van den Tweel en mr. J.H. Geerdink, beiden advocaat te
’s-Gravenhage,
aan welk geding voorts als partij deelneemt:
vereniging LTO Nederland, te ’s-Gravenhage,
gemachtigde: dr. ir. J.H. van Wenum, werkzaam bij LTO Nederland.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 26 oktober 2004, bij het College binnengekomen op
28 oktober 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 oktober 2004.
Dit besluit strekt tot ongegrondverklaring van bezwaren tegen het met toepassing van artikel 16aa van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (hierna: Bmw) verlenen van vrijstelling met betrekking tot bij dit besluit aangeduide gewasbeschermingsmiddelen, alsmede tot niet-ontvankelijkverklaring van bezwaren tegen de verlening van zodanige vrijstelling met betrekking tot nader bij dit besluit genoemde middelen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2004. Bij beslissing, vervat in de uitspraak van 22 maart 2005 (gepubliceerd op <www.rechtspraak.nl> LJN: AT2557; hierna: verwijzingsuitspraak) heeft het College, onder aanhouding van iedere verdere beslissing, beslist tot heropening van het onderzoek en aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op in de verwijzingsuitspraak geformuleerde vragen.
Het Hof van Justitie heeft op deze prejudiciële vragen uitspraak gedaan bij arrest van
14 september 2006 in zaak C-138/05 (hierna: arrest).
Bij brieven van respectievelijk 24 oktober 2006 en 27 oktober 2006 hebben appellante en verweerder een reactie gegeven op het arrest.
Bij brief van 8 november 2006 heeft LTO Nederland te kennen gegeven geen opmerkingen te maken naar aanleiding van het arrest.
Het College heeft het onderzoek ter zitting voortgezet op 12 januari 2007. Aldaar zijn partijen bij hun gemachtigden verschenen. Voor appellante was voorts ter zitting aanwezig drs. H.G. Muilerman, werkzaam bij appellante. Aan de zijde van verweerder waren tevens verschenen mr. drs. H.A.F. Wenink, werkzaam bij verweerder, alsmede mr. M.K. Polano en mr. L. Hogendoorn, beiden werkzaam bij het College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor de weergave van (-) de toepasselijke Europese en Nederlandse regelgeving, (-) het bestreden besluit van 18 oktober 2004, (-) de in beroep door partijen ingenomen standpunten, en (-) de overige ter zake dienende feiten en omstandigheden wordt kortheidshalve verwezen naar hetgeen ter zake is overwogen in de verwijzingsuitspraak.
2.2 In deze uitspraak heeft het College bepaald dat het voor de beoordeling van het beroep van appellante noodzakelijk is dat zekerheid wordt verkregen over de uitleg van nader genoemde voorschriften van de Richtlijn van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Richtlijn 91/414/EEG; Pb 1991 L 230, zoals nadien gewijzigd: hierna: Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn) en van de Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden (Richtlijn 98/8/EG; Pb 1998 L 123, zoals nadien gewijzigd: hierna: Biocidenrichtlijn).
Het College heeft in verband hiermee de volgende vragen aan het Hof van Justitie voorgelegd:
“ 1. Leent artikel 8 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn zich voor toepassing door de nationale rechter nadat de termijn als bedoeld in artikel 23 van deze richtlijn is verstreken?
2. Moet artikel 16 Biocidenrichtlijn aldus worden uitgelegd dat deze bepaling dezelfde betekenis heeft als artikel 8, lid 2, Gewasbeschermings¬middelenrichtlijn?
3. Dient artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn te worden geïnterpreteerd als een stand-still verplichting in die zin dat een lidstaat slechts de bevoegdheid heeft tot wijziging van het bestaande systeem of praktijk voor zover dit leidt tot een beoordeling in verband met de toelating van gewasbeschermings¬middelen overeenkomstig deze richtlijn?
4. Indien vraag 3 ontkennend wordt beantwoord:
stelt artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn beperkingen aan wijzigingen in de nationale regels met betrekking tot het op de markt brengen van biociden, en zo ja welke beperkingen?
5. Indien vraag 4 ontkennend wordt beantwoord:
aan de hand van welke criteria moet worden beoordeeld of sprake is van maatregelen die het door de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar brengen.
6. Indien vraag 2 ontkennend wordt beantwoord:
a) moet artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, aldus worden geïnterpreteerd dat indien een lidstaat toelaat dat gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die niet in bijlage I bij deze richtlijn zijn opgenomen en die twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt waren, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht, daarbij het bepaalde in artikel 4 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn in acht moet worden genomen?
b) Moet artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelen voorts aldus worden geïnterpreteerd dat indien een lidstaat toestaat dat gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die niet in bijlage I bij deze richtlijn zijn opgenomen en die twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt waren, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht, daarbij het bepaalde in artikel 8, lid 3, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn in acht moet worden genomen?
7. Moet artikel 8, lid 3, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn aldus worden geïnterpreteerd dat onder een nieuw onderzoek in de betekenis van artikel 8, lid 3, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn ook wordt verstaan een toets van een nieuwe toepassing van een gewasbeschermingsmiddel dat zich reeds op de markt bevindt, waarbij wordt bezien of sprake is van onaanvaardbare risico’s voor de toepasser/werker, de volksgezondheid en het milieu in het kader van een tijdelijke maatregel als bedoeld in artikel 16aa Bmw?
8. Dient artikel 8, lid 3, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn aldus te worden geïnterpreteerd dat het slechts voorschriften bevat met betrekking tot de verstrekking van gegevens voorafgaand aan een nieuw onderzoek of moet de bepaling aldus worden begrepen dat de daarin genoemde voorwaarden ook van betekenis zijn voor de wijze waarop een nieuw onderzoek moet worden ingericht en uitgevoerd?”
2.3 Het Hof van Justitie heeft bij het arrest als volgt voor recht verklaard:
“1) Artikel 16, lid 1, van richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden, heeft dezelfde betekenis als artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen.
2) Artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 bevat geen standstillverplichting. Ingevolge de artikelen 10, tweede alinea, EG, en 249, derde alinea, EG alsook richtlijn 91/414 dienen de lidstaten zich evenwel gedurende de in artikel 8, lid 2, van deze richtlijn voorziene overgangsperiode te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen. Meer in het bijzonder kunnen de lidstaten gedurende deze overgangsperiode de toepasselijke regeling niet zodanig wijzigen dat zij een binnen de werkingssfeer van deze bepaling vallend gewasbeschermingsmiddel zouden kunnen toelaten zonder naar behoren rekening te houden met de effecten die dit middel kan hebben op de gezondheid van mens en dier, alsmede op het milieu. Ook kan een toelatingsbesluit enkel worden genomen op basis van een dossier dat de nodige informatie bevat om die effecten daadwerkelijk te kunnen onderzoeken.
3) Artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 moet aldus worden uitgelegd dat indien een lidstaat toelaat dat gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die niet in bijlage I bij deze richtlijn zijn opgenomen en die twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt waren, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht, hij daarbij niet het bepaalde in artikel 4 of artikel 8, lid 3, van deze richtlijn in acht hoeft te nemen.
4) Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de toets die wordt uitgevoerd in het kader van de toepassing van artikel 16aa van de Bestrijdingsmiddelenwet van 1962, zoals gewijzigd bij wet van 6 februari 2003, alle kenmerken vertoont van een nieuw onderzoek in de zin van artikel 8, lid 3, van richtlijn 91/414, en met name die welke zijn gepreciseerd in de punten 53 en 54 van het onderhavige arrest.
5) Artikel 8, lid 3, van richtlijn 91/414 moet aldus worden uitgelegd dat het slechts bepalingen met betrekking tot de verstrekking van gegevens voorafgaand aan een nieuw onderzoek bevat.”
2.4 Het arrest bevat onder meer de volgende overwegingen:
" De derde tot en met vijfde vraag
38. Met zijn derde tot en met vijfde vraag, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 als een standstillverplichting moet worden uitgelegd dan wel of deze bepaling andere beperkingen stelt aan het recht van de lidstaten om hun bestaande toelatingssystemen gedurende de overgangsperiode te wijzigen. Meer in het bijzonder vraagt hij of dit artikel eraan in de weg staat, dat een nationale regeling wordt vastgesteld die aan de aanvrager van een toelating tot het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel tijdens die periode niet de verplichting oplegt om een dossier in te dienen en die de bevoegde autoriteit niet verplicht om te onderzoeken of het betrokken gewasbeschermingsmiddel en de daarin aanwezige werkzame stoffen geen afbreuk doen aan de bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu, in dier voege dat de enige wettelijke voorwaarde voor toelating is gelegen in het bestaan van een dringende noodzaak in het belang van de landbouw.
39. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat het eventuele bestaan van een standstillverplichting niet kan worden afgeleid uit de bewoordingen van artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414, welk artikel hierover niets uitdrukkelijk bepaalt (zie, naar analogie, arrest Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, reeds aangehaald, punt 37).
40. Hieruit volgt dat artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 niet dient te worden uitgelegd als een standstillverplichting.
41. Het recht van de lidstaten om gedurende de bij artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 ingevoerde overgangsperiode hun systemen van toelating van gewasbeschermingsmiddelen te wijzigen, is evenwel niet onbeperkt (zie, naar analogie, arrest Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, reeds aangehaald, punt 41).
42. Immers, hoewel op de lidstaten geen verplichting rust om de maatregelen tot uitvoering van een richtlijn vóór het verstrijken van de daarvoor geldende termijn vast te stellen, volgt uit artikel 10, tweede alinea, EG in samenhang met artikel 249, derde alinea, EG en met de richtlijn zelf, dat zij zich gedurende deze termijn dienen te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen (arrest van 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Jurispr. blz. I-7411, punt 45). Dit geldt ook voor een overgangsperiode als voorzien in artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 (zie, naar analogie, arrest Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, reeds aangehaald, punt 42).
43. In dit verband zij erop gewezen dat richtlijn 91/414 niet enkel tot doel heeft, de plantaardige productie te verbeteren en belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer in plantaardige producten weg te nemen, maar ook de gezondheid van mens en dier en het milieu te beschermen (zie in die zin arrest van 9 maart 2006, Zuid-Hollandse Milieufederatie en Natuur en Milieu, C-174/05, Jurispr. blz. I-2443, punt 30).
44. In deze omstandigheden kunnen de lidstaten niet zonder het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar te brengen gedurende de in artikel 8, lid 2, ervan voorziene overgangsperiode de toepasselijke regeling zodanig wijzigen, dat zij een binnen de werkingssfeer van deze bepaling vallend gewasbeschermingsmiddel zouden kunnen toelaten zonder naar behoren rekening te houden met de effecten die dit middel kan hebben op de gezondheid van mens en dier, alsmede op het milieu.
45. Deze inaanmerkingneming van genoemde effecten door de autoriteiten van een lidstaat vereist bovendien dat een toelatingsbesluit enkel wordt genomen op basis van een dossier dat de nodige informatie bevat om die effecten daadwerkelijk te kunnen onderzoeken.
46. In dit verband kan artikel 13, lid 6, van richtlijn 91/414, dat bepaalt dat, in afwijking van het bepaalde in lid 1 van ditzelfde artikel, de lidstaten gedurende de overgangsperiode, met inachtneming van het EG-verdrag, de vroegere nationale voorschriften inzake de te verstrekken gegevens mogen blijven toepassen, niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten op grond daarvan personen die om toelating van een gewasbeschermingsmiddel verzoeken geheel kunnen ontslaan van de verplichting om een dossier samen te stellen.
47. Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling de in de punten 44 en 45 van dit arrest uiteengezette voorwaarden in acht neemt.
48. Het antwoord op de derde tot en met vijfde vraag moet derhalve luiden dat artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 geen standstillverplichting bevat. Ingevolge de artikelen 10, tweede alinea, EG, en 249, derde alinea, EG alsook richtlijn 91/414 dienen de lidstaten zich evenwel gedurende de in artikel 8, lid 2, van deze richtlijn voorziene overgangsperiode te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen. Meer in het bijzonder kunnen de lidstaten gedurende deze overgangsperiode de toepasselijke regeling niet zodanig wijzigen dat zij een binnen de werkingssfeer van deze bepaling vallend gewasbeschermingsmiddel zouden kunnen toelaten zonder naar behoren rekening te houden met de effecten die dit middel kan hebben op de gezondheid van mens en dier, alsmede op het milieu. Ook kan een toelatingsbesluit enkel worden genomen op basis van een dossier dat de nodige informatie bevat om die effecten daadwerkelijk te kunnen onderzoeken.
De zesde vraag
49. Met zijn zesde vraag, die uit twee onderdelen bestaat, wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 aldus moet worden uitgelegd dat indien een lidstaat toelaat dat gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die niet in bijlage I bij deze richtlijn zijn opgenomen en die twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt waren, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht, hij daarbij het bepaalde in artikel 4 of artikel 8, lid 3, van deze richtlijn in acht moet nemen.
50. In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof in het arrest Stichting
Zuid-Hollandse Milieufederatie, reeds aangehaald, reeds op een identieke vraag heeft kunnen antwoorden. Blijkens de punten 46 tot en met 57 van dat arrest heeft het Hof deze vraag ontkennend beantwoord.
51. Derhalve moet op de zesde vraag worden geantwoord, dat artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 aldus moet worden uitgelegd dat indien een lidstaat toelaat dat gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die niet in bijlage I bij deze richtlijn zijn opgenomen en die twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt waren, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht, hij daarbij niet het bepaalde in artikel 4 of artikel 8, lid 3, van deze richtlijn in acht hoeft te nemen.
De zevende vraag
52. Met zijn zevende vraag wenst het College van Beroep voor het bedrijfsleven in wezen te vernemen of onder een “nieuw onderzoek” in de zin van artikel 8, lid 3, van richtlijn 91/414 ook moet worden verstaan een toets zoals die uitgevoerd in het kader van de vaststelling op grond van artikel 16aa Bmw van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluiten, waarmee moet worden vastgesteld of een nieuwe toepassing van een gewasbeschermingsmiddel dat zich reeds op de markt bevindt, onaanvaardbare risico's meebrengt voor de gebruiker, de werker, de volksgezondheid en het milieu.
53. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat een nieuw onderzoek in de zin van richtlijn 91/414 vooronderstelt dat het betrokken gewasbeschermingsmiddel reeds is toegelaten en dat deze toelating nog steeds geldig is op het moment van het nieuwe onderzoek (arrest Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, reeds aangehaald, punt 67).
54. Voor het overige volgt uit artikel 4, lid 5, juncto artikel 8, lid 3, van richtlijn 91/414 dat het doel van het nieuwe onderzoek niet een nieuwe beoordeling van een afzonderlijke werkzame stof is, maar een nieuwe beoordeling van het gewasbeschermingsmiddel dat deze stof bevat, en dat een dergelijk nieuw onderzoek plaatsvindt op initiatief van de nationale autoriteiten en niet op dat van particuliere belanghebbenden (arrest Stichting
Zuid-Hollandse Milieufederatie, reeds aangehaald, punt 68).
55. Derhalve moet op de zevende vraag worden geantwoord, dat het aan de verwijzende rechter staat om te beoordelen of de toets die wordt uitgevoerd in het kader van de toepassing van artikel 16aa Bmw, alle kenmerken vertoont van een nieuw onderzoek in de zin van artikel 8, lid 3, van richtlijn 91/414, en met name die welke zijn gepreciseerd in de punten 53 en 54 van het onderhavige arrest.
De achtste vraag
56. Met zijn achtste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 8, lid 3, van richtlijn 91/414 slechts voorschriften bevat met betrekking tot de verstrekking van gegevens voorafgaand aan een nieuw onderzoek, dan wel of deze bepaling aldus moet worden begrepen dat de daarin genoemde voorwaarden ook van betekenis zijn voor de wijze waarop een nieuw onderzoek moet worden ingericht en uitgevoerd.
57. Er zij aan herinnerd dat een identieke vraag reeds door het Hof is behandeld. In de punten 71 tot en met 74 van het arrest Stichting
Zuid-Hollandse Milieufederatie, reeds aangehaald, heeft het Hof geoordeeld dat voornoemd artikel aldus moet worden uitgelegd dat het slechts bepalingen met betrekking tot de verstrekking van gegevens voorafgaand aan een nieuw onderzoek bevat.
58. Derhalve moet op de achtste vraag worden geantwoord, dat artikel 8, lid 3, van richtlijn 91/414 aldus moet worden uitgelegd dat het slechts bepalingen met betrekking tot de verstrekking van gegevens voorafgaand aan een nieuw onderzoek bevat.”
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in haar op het arrest gegeven reactie van 24 oktober 2006 en ter zitting, samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht.
Uit het arrest blijkt, vooral uit de punten 44 en 45, welke eisen voortvloeien uit de doelstelling van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, en aan welke eisen artikel 16aa Bmw zou moeten voldoen. Uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie valt voorts af te leiden dat de bepalingen in het nationale recht voldoende duidelijk moeten zijn om te verzekeren dat de doelstellingen van een richtlijn bereikt worden.
Van belang is dat de richtlijnbepalingen “onbetwistbaar dwingende kracht” hebben.
Het resultaat van de toepassing van nationale regelgeving waarmee een richtlijn wordt geïmplementeerd, mag niet afhangen van een administratieve praktijk of beleidsverklaring zoals hier in feite aan de orde is. Artikel 16aa Bmw is onmiskenbaar in strijd met Europees recht. Het enige criterium dat in artikel 16aa Bmw wordt genoemd, is immers het "landbouwbelang". Dit miskent de milieu- en volksgezondheidsdoelstellingen van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.
Appellante heeft een aantal voorbeelden gegeven van bestrijdingsmiddelen die op grond van de Regeling vrijstellingen gewasbeschermingsmiddelen 2006 zijn toegelaten.
Hieruit blijkt naar haar mening dat artikel 16aa Bmw ruimte biedt voor een beoordeling waarmee de doelstelling van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn in gevaar wordt gebracht.
Deze voorbeelden maken volgens appellante duidelijk dat, bij gebreke aan een duidelijk vastgesteld beoordelingskader dat garandeert dat wordt voldaan aan de eisen van de richtlijn, geen behoorlijke beoordeling heeft plaatsgevonden of sprake is van een inhoudelijk toereikend dossier. Appellante acht het onwaarschijnlijk dat de aanvragers volledige aanvragen, voorzien van een dergelijk dossier, hebben ingediend.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft zich in zijn brief van 27 oktober 2006 en ter zitting, samengevat weergegeven, op het volgende standpunt gesteld.
Artikel 16aa Bmw brengt het door de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorgeschreven resultaat niet ernstig in gevaar. Met het verlenen van vrijstellingen wordt juist beoogd in een zelfde tempo als de andere lidstaten tot een herbeoordeling van middelen op basis van werkzame stoffen te komen en de nadelige gevolgen voor de markt van landbouwproducten die voortvloeien uit de omstandigheid dat Nederland al een volledige beoordeling van gewasbeschermingsmiddelen kende, te beperken. Ook overigens brengt (de toepassing van) artikel 16aa Bmw het door de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorgeschreven resultaat niet ernstig in gevaar. Gelet op de in het kader van het Plan van Aanpak overeengekomen “Stevige Toets” en het door de Minister daadwerkelijk toegepaste normenkader, als vermeld in de verwijzingsuitspraak, is bij de verlening van de vrijstelling wel degelijk naar behoren rekening gehouden met de effecten die de betrokken middelen kunnen hebben op de gezondheid van mens en dier, alsmede op het milieu. Voorwaarde in het Plan van Aanpak is immers dat geen onaanvaardbare gezondheids- en/of arbeidsveiligheidsrisico’s ontstaan en dat milieurisico’s zoveel mogelijk worden teruggedrongen door het verbinden van beperkingen aan de vrijstelling. Voorts blijkt uit de procedure die kan leiden tot vrijstelling, dat het betreffende besluit wordt genomen op basis van een dossier dat de nodige informatie bevat om de genoemde effecten te kunnen onderzoeken. Bovendien is de aanvrager niet ontslagen van de verplichting om een dossier samen te stellen. Enerzijds heeft het Hof van Justitie in zijn arrest niet aangegeven hoe het dossiervereiste vorm zou moeten worden gegeven, terwijl voor de middelen waar het om gaat reeds in het verleden een dossier is ingediend. Immers, het gaat in alle gevallen om gewasbeschermingsmiddelen waarvan hetzij de toelatingen waren geëxpireerd, hetzij de toelating geen betrekking heeft op de toepassing in een bepaalde teelt. Bovendien geldt dat in het kader van de stevige toets de nodige informatie is verzameld die afkomstig is van de aanvragers.
Met betrekking tot het standpunt van appellante dat de beoordeling van de toelating van een gewasbeschermingsmiddel voldoende duidelijk in regelgeving moet zijn neergelegd, stelt verweerder dat dit geen steun vindt in het arrest. Appellante beroept zich tevergeefs op jurisprudentie van het Hof van Justitie, aangezien deze jurisprudentie ziet op de vraag of een richtlijn na verstrijken van de implementatietermijn naar behoren is omgezet in nationale regelgeving. Deze jurisprudentie is niet van toepassing op de vereisten die gelden gedurende de overgangsperiode, voorzien in de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, aan de hand waarvan moet worden beoordeeld of artikel 16aa Bmw het beoogde resultaat van de richtlijn ernstig in gevaar brengt.
Voorts blijkt nergens uit het arrest van het Hof van Justitie dat het Hof van oordeel is dat, wanneer de effecten van de werkzame stof voor mens, dier en milieu zijn beoordeeld, niet naar behoren rekening is gehouden met zodanige effecten. De stelling van appellante hieromtrent vindt geen steun in het arrest van 14 september 2006, noch in het arrest van 10 november 2005 in zaak C-316/04. Bovendien vindt in het kader van artikel 16aa Bmw wel degelijk een beoordeling van middelen plaats. Er is namelijk beoordeeld of bij het gebruik van het betreffende middel in een bepaalde teelt en bij toepassing van het voorgestelde gebruiksvoorschrift en de gebruiksaanwijzing risico’s voor de volksgezondheid, de toepasser/werker en het milieu zijn te verwachten.
5. Het standpunt van LTO Nederland
Ter zitting heeft LTO Nederland aangevoerd dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de EG, waarvan de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn onderdeel uitmaakt, beoogt de voorziening van landbouwproducten veilig te stellen en interne marktverstoringen te voorkomen. De Nederlandse overheid geeft dan ook invulling aan de doelstelling door met het verlenen van vrijstellingen in vergelijkbare milieuomstandigheden onevenredig concurrentienadeel te voorkomen.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Hetgeen partijen naar voren hebben gebracht, stelt het College voor de beantwoording van vragen betreffende de verenigbaarheid van artikel 16aa Bmw met de overgangsvoorschriften van artikel 8 van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.
6.2 Het College stelt vast dat de in artikel 16aa Bmw gegeven bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling uitsluitend betrekking heeft op gewasbeschermingsmiddelen waarvan de toelating is geëxpireerd of waarvan bepaalde toepassingen - het gebruik in bepaalde teelten niet zijn toegelaten.
6.3 Naar het oordeel van het College moet het verlenen van een dergelijke vrijstelling worden aangemerkt als het toelaten dat bedoelde middelen op de markt worden gebracht in de betekenis van artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Dit betekent, gelet op hetgeen het Hof van Justitie in onderdeel 3 van het dictum van het arrest voor recht heeft verklaard en ter zake in de punten 49 tot en met 51 van het arrest heeft overwogen, dat bij het verlenen van zodanige vrijstelling het bepaalde in artikel 4 of
artikel 8, lid 3, van genoemde richtlijn niet in acht behoeft te worden genomen.
In dit verband oordeelt het College voorts, onder verwijzing naar punt 55 van het arrest, dat de in § 3.6 van de verwijzingsuitspraak uiteengezette procedure en wijze van beoordeling die ten grondslag hebben gelegen aan de in het geding zijnde vrijstellingen, geen nieuw onderzoek betreffen in de zin van artikel 8, lid 3, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.
6.4 Met betrekking tot de vraag of artikel 16aa Bmw de toetsing aan artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn kan doorstaan, overweegt het College het volgende.
6.5 Wat betreft de reikwijdte van laatstgenoemde overgangsbepaling, moet in de eerste plaats in aanmerking worden genomen dat het Hof van Justitie in onderdeel 1 van het dictum van het arrest voor recht heeft verklaard dat artikel 16, lid 1, van de Biocidenrichtlijn, waarin is bepaald dat een lidstaat onder nader daarbij vermelde voorwaarden zijn huidige systeem of praktijk met betrekking tot het op de markt brengen van biociden mag blijven toepassen, dezelfde betekenis heeft als artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.
Voorts is van belang het oordeel van het Hof van Justitie, neergelegd in onderdeel 2 van het dictum en de punten 38 tot en met 42 van het arrest, inhoudende dat eerdergenoemd artikel 8, lid 2, geen standstillverplichting (een voorschrift dat iedere wijziging van het nationale systeem inzake de toelating van gewasbeschermingsmiddelen uitsluit) bevat, doch dat lidstaten zich gedurende de in genoemd artikellid voorziene overgangsperiode dienen te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen.
Ter precisering heeft het Hof van Justitie uiteengezet en voor recht verklaard (zie onderdeel 2 van het dictum en de punten 43 tot en met 48 van het arrest) dat meer in het bijzonder lidstaten gedurende voormelde overgangsperiode de toepasselijke regeling niet zodanig kunnen wijzigen, dat zij een binnen de werkingssfeer van meergenoemd artikel 8, lid 2, vallend gewasbeschermingsmiddel zouden kunnen toelaten zonder naar behoren rekening te houden met de effecten die het middel kan hebben op de gezondheid van mens en dier, alsmede op het milieu.
Voorts kan naar het oordeel van het Hof van Justitie een toelatingsbesluit enkel worden genomen op basis van een dossier dat de nodige informatie bevat om die effecten daadwerkelijk te kunnen onderzoeken.
6.6 Naar aanleiding van het voorafgaande overweegt het College met betrekking tot de verenigbaarheid van artikel 16aa Bmw met artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, dat gezien het oordeel van het Hof van Justitie, neergelegd in onderdeel 2 van het dictum en in punt 44 van het arrest, bij de onderhavige beoordeling uitsluitend de tekst van artikel 16aa Bmw aan de orde is, en niet het door verweerder bij de toepassing van dit voorschrift gehanteerde beleid.
Evenvermeld oordeel van het Hof van Justitie betreft de grenzen die moeten worden gesteld aan het wijzigen van de nationale regeling inzake de toelating van gewasbeschermingsmiddelen gedurende de in genoemd artikel 8, lid 2, voorziene overgangsperiode, en houdt in dat een dergelijke nationale regeling gedurende genoemde periode niet zodanig mag worden gewijzigd, dat een binnen de werkingssfeer van artikel 8, lid 2, vallend gewasbeschermingsmiddel zou kunnen worden toegelaten zonder dat naar behoren rekening wordt gehouden met de effecten die het middel kan hebben op de gezondheid van mens en dier, alsmede op het milieu.
Deze opvatting van het Hof van Justitie leidt het College tot het oordeel dat een vrijstellingsbepaling als artikel 16aa Bmw, die een wijziging inhoudt van het (voordien ter implementatie van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn ingevoerde) toelatingsregime van de Bmw met betrekking tot gewasbeschermingsmiddelen, een uitdrukkelijk voorschrift dient te bevatten dat waarborgt dat bij het verlenen van vrijstelling naar behoren rekening wordt gehouden met de hiervoor genoemde effecten.
Artikel 16aa Bmw bevat echter niet een dergelijk voorschrift, doch vermeldt als enige voorwaarde voor het verlenen van vrijstelling, dat belangen van de landbouw het verlenen van vrijstelling of ontheffing dringend vereisen.
Weliswaar is, zoals in § 3.6 van de verwijzingsuitspraak uiteengezet, van de zijde van verweerder betoogd dat bij het verlenen van de litigieuze vrijstellingen een zorgvuldige procedure is gevolgd, doch hierbij gaat het om een door verweerder gehanteerd beleid
en niet om de toepassing van een bij wet gestelde norm inzake het naar behoren rekening houden met eerdergenoemde effecten op de gezondheid van mens en dier, alsmede op het milieu.
Volgens de tekst van artikel 16aa Bmw zou met betrekking tot een binnen de werkingssfeer van artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn vallend gewasbeschermingsmiddel vrijstelling kunnen worden verleend zonder dat naar behoren rekening is gehouden met deze effecten.
Het College is gezien deze laatste gevolgtrekking van oordeel dat de wijziging van het toelatingsregime van de Bmw die het gevolg is van de invoering van artikel 16aa, een wijziging betreft die de verwezenlijking van het door de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar brengt.
6.7 Voor de beoordeling van het onderhavige beroep is voorts van belang eerderomschreven opvatting van het Hof van Justitie, neergelegd in onderdeel 2 van het dictum en in punt 45 van het arrest, inhoudende dat een besluit tot toelating, waarbij naar behoren rekening moet worden gehouden met de effecten die het middel kan hebben op de gezondheid van mens en dier alsmede op het milieu, enkel kan worden genomen op basis van een dossier dat de nodige informatie bevat om die effecten daadwerkelijk te kunnen onderzoeken.
Het College stelt vast dat artikel 16aa Bmw geen voorschrift bevat inzake het verstrekken van gegevens voor de beoordeling van een gewasbeschermingsmiddel in verband met het verlenen van vrijstelling of ontheffing krachtens dit artikel.
Voorts biedt hetgeen in artikel 16aa Bmw is bepaald omtrent de werkzame stof, geen waarborg dat bij het nemen van een besluit inzake vrijstelling of ontheffing de nodige (dat wil zeggen toereikende en voldoende actuele) informatie beschikbaar is om de effecten van het betreffende gewasbeschermingsmiddel daadwerkelijk te kunnen onderzoeken.
Evenmin kan een dergelijke waarborg worden gevonden in hetgeen in eerdergenoemde
§ 3.6 van de verwijzingsuitspraak is uiteengezet omtrent de procedure en de wijze van beoordeling die ten grondslag hebben gelegen aan de in geding zijnde vrijstellingen.
Derhalve is naar het oordeel van het College niet genoegzaam zeker gesteld dat toepassing van artikel 16aa Bmw plaatsvindt op basis van dossiers die de nodige informatie bevatten om meergenoemde effecten daadwerkelijk te kunnen onderzoeken en daarmede naar behoren rekening te kunnen houden.
6.8 Het College concludeert op grond van het vorenoverwogene dat artikel 16aa Bmw niet in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermings-middelenrichtlijn, zoals dit voorschrift gezien het arrest moet worden verstaan.
Evenzo moeten het bestreden besluit, voor zover strekkend tot ongegrondverklaring van vorenbedoelde bezwaren, alsmede het primaire besluit tot verlening van de litigieuze vrijstellingen strijdig worden geacht met genoemde bepaling van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.
Het voorafgaande, alsmede het in § 6.1 van de verwijzingsuitspraak vermelde oordeel van het College, inhoudende dat de bezwaren tegen zes nader vermelde gewasbeschermingsmiddelen ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard, betekent dat het bestreden besluit wat beide onderdelen daarvan betreft - de niet-ontvankelijkverklaring en de ongegrondverklaring - moet worden vernietigd.
Tevens acht het College, gezien het voorafgaande, in verband met de hiervoor weergegeven strijdigheid van de vrijstellingsbesluiten met artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, termen aanwezig op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het primaire besluit te herroepen met toepassing van artikel 7:11 Awb.
Hetgeen partijen overigens naar voren hebben gebracht behoeft in het licht van het vorenoverwogene geen (verdere) bespreking.
Het College zal bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht wordt vergoed.
Derhalve beslist het College zoals hierna is vermeld.
7. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 21 april 2004, gewijzigd bij besluit van 28 april 2004 en nadien gewijzigd bij
besluit van 23 juli 2004;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 273,-- (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. R.R. Winter, mr. J.L.W. Aerts,
in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2007.
w.g. M.A. Fierstra w.g. P.M. Beishuizen