Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/1046 28 februari 2007
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te X, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: ing. G.C.J. van Rooijen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 3 december 2004, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen twee op 4 juni 2004 verzonden besluiten, waarbij verweerder zijn eerdere besluiten op de aanvragen akkerbouwsteun voor de jaren 2000 en 2001 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) van appellante, heeft herzien en reeds uitbetaalde subsidies heeft teruggevorderd.
Bij brief van 16 december 2004 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 7 januari 2005 heeft appellante een rapport overgelegd van Netherlands Geomatics & Earth Observations B.V. (hierna: NEO) te Amersfoort.
Bij brief van 11 januari 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 16 februari 2005 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Op 28 juni 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante werd vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Namens verweerder was aanwezig mr. J. Kouwets, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
Ter zitting is het onderzoek geschorst om verweerder de gelegenheid te bieden nadere informatie te verstrekken.
Bij brief van 6 juli 2006 heeft verweerder de gevraagde nadere informatie verstrekt. Naar aanleiding hiervan heeft appellante bij brief van 28 juli 2006 een reactie gegeven.
Op 20 december 2006 is het onderzoek ter zitting voortgezet. Van de zijde van appellante waren daar aanwezig haar gemachtigde en A. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 6
1. De administratieve controles en de controles ter plaatse worden uitgevoerd op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd.
(…)
3. De controles ter plaatse betreffen ten minste een belangrijke steekproef uit de aanvragen. Deze steekproef moet bestaan uit ten minste:
- (…)
- 5 % van de steunaanvragen "oppervlakten".
(…)
Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(…)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht tot terugbetaling van deze bedragen (...).”
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
“Artikel 44 - Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In haar aanvraag akkerbouwsteun 2002 heeft appellante onder meer het perceel 3 met wintertarwe en met een aangevraagde oppervlakte van 3.71 ha voor steun opgegeven.
- Naar aanleiding van een teledetectieonderzoek heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, vastgesteld dat van dit perceel het westelijk gedeelte niet voldoet aan de voorwaarden voor steunverlening. Van het perceel voldoet het oostelijk gedeelte ter grootte van 1.69 ha wel. Aan deze vaststelling lag ten grondslag dat het niet aanvaarde gedeelte in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik is geweest.
- Verweerder heeft bij besluit van 29 december 2002, onder overneming van de bevinding van GeoRas met betrekking tot perceel 3, op de aanvraag 2002 beslist.
- Een tegen dit besluit gericht bezwaar heeft verweerder bij besluit van 19 maart 2004 ongegrond verklaard. Daartegen is geen beroep ingesteld bij het College.
- Aangezien eerdergenoemd perceel ook voor steun was opgegeven in de aanvragen 2000 en 2001 van appellante heeft verweerder bij twee besluiten van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, zijn eerdere besluiten op deze aanvragen herzien.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2000 heeft verweerder van het maïsperceel 3 slechts 1.74 ha als geconstateerd aangemerkt. Daardoor is een verschil ontstaan tussen de aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 52,27% bedraagt. Verweerder heeft met toepassing van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 daarom voor de gewasgroep maïs alsnog geen steun toegekend en het reeds uitbetaalde steunbedrag van € 2231,13 teruggevorderd.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2001 heeft verweerder het maïsperceel 3 voor slechts 1.75 ha als geconstateerd aangemerkt. Daardoor ontstaat een verschil tussen de aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte
22,58 % bedraagt. Verweerder heeft met toepassing van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 daarom de aanvraag afgewezen en het reeds uitbetaalde steunbedrag van € 4464,32 teruggevorderd.
- Bij brief van 6 juli 2004 heeft appellante tegen deze herzieningsbesluiten bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Nu tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit op de aanvraag 2002 van appellante geen beroep is ingesteld, is definitief komen vast te staan dat het westelijk gedeelte van perceel 3 niet voldoet aan de definitie akkerland.
Appellante heeft geen nader bewijsmateriaal aangeleverd op grond waarvan de conclusie van GeoRas kan worden weerlegd.
Op grond van artikel 14 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 is verweerder gehouden de ten onrechte uitbetaalde steun terug te vorderen.
Dat de aanvragen akkerbouwsteun in het verleden minder fijnmazig werden gecontroleerd staat er naar vaste rechtspraak niet aan in de weg dat een latere aanvraag aan meer gedetailleerde gegevens wordt getoetst.
Het argument dat appellante bij een eerdere controle reeds had kunnen worden meegedeeld dat het betrokken perceel gedeeltelijk niet aan de definitie voldoet, overtuigt niet. Het is immers aan de aanvrager, die met ondertekening van de aanvraag verklaard heeft bekend te zijn met de voorwaarden voor steunverlening, zich er tevoren van te vergewissen dat een opgegeven perceel voldoet aan die voorwaarden.
Het beroep dat appellante doet op artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 kan niet slagen omdat appellante met betrekking tot perceel 3 geen feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt. Appellante heeft het perceel voor steun opgegeven terwijl zij niet wist of zeker kon weten dat het aan de voorwaarden voor steunverlening voldeed. In die zin kan zij zich niet op afwezigheid van schuld beroepen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat, het navolgende aangevoerd.
Met verwijzing naar de bij brief van 7 januari 2005 overgelegde contra-expertise van NEO is onvoldoende aangetoond dat op het westelijk gedeelte van perceel 3 in de referentiejaren sprake is geweest van blijvend grasland.
Het westelijk gedeelte was in de jaren 2001 en 2002 niet in gebruik bij appellante. De vorige eigenaar heeft gesteld dat door het natte voorjaar de maïs onvoldoende opkwam. Daarom werd in juni overgezaaid met maïs met als ondervrucht gras. Dit lijkt ook te kloppen met de blauwige kleur op het satellietbeeld van 13 juli 1990.
Ten onrechte heeft verweerder nagelaten ook beelden uit het najaar 1986 en het voorjaar 1992 bij de beoordeling te betrekken.
5 Nadere standpunten van partijen
In reactie op de door appellante overgelegde contra-expertise van NEO waarin – kort gezegd – betoogd wordt dat de beelden voor het jaar 1989 de bevinding van GeoRas, dat hier van blijvend grasland gesproken moet worden, niet ondersteunen, heeft verweerder ter zitting van het College op 28 juni 2006 betoogd dat NEO niet het door verweerder niet-aanvaarde westelijk gedeelte van het perceel heeft onderzocht, maar het door verweerder juist wel goedgekeurde oostelijk gedeelte. Daarmee heeft volgens verweerder NEO dus in feite de conclusies van GeoRas omtrent het westelijk gedeelte bevestigd.
Daarenboven heeft verweerder benadrukt dat in de contra-expertise van NEO uitsluitend twijfel gesignaleerd wordt met betrekking tot verweerders conclusie over het jaar 1989. Daaruit heeft verweerder afgeleid dat de bevindingen van GeoRas met betrekking tot de overige referentiejaren kennelijk door NEO worden onderschreven.
Naar aanleiding van hetgeen ter zitting van 28 juni 2006 is aangevoerd heeft het College de behandeling geschorst. Verweerder is verzocht om de stelling van GeoRas schriftelijk onderbouwd voor te leggen, teneinde appellante de gelegenheid te bieden een reactie van NEO daarop in geding te brengen.
Bij brief van 6 juli 2006 heeft verweerder een brief van 3 juli 2006 van GeoRas overgelegd, waarin uiteengezet wordt op grond van welke overwegingen is geoordeeld dat de contra-expertise van NEO een analyse inhoudt van het oostelijk gedeelte van het in geding zijnde perceel.
Daarop heeft appellante bij brief van 28 juli 2006 een nadere, op 19 juli 2006 gedateerde, notitie van NEO overgelegd, waaruit het volgende wordt geciteerd:
“ (…) Ons oordeel t.a.v. het gestelde in de brief van GEORAS van 3 juli 2006 is dat LNV/GEORAS “gelijk zouden kunnen hebben” in haar stelling dat onze beeldanalist van destijds, (…), het oostelijke deel van het perceel aangezien heeft voor het westelijke. Indien dat het geval is dan geldt dat het perceel in kwestie onder grasland ligt zoals tijdens de contra-expertise is aangegeven. Hieronder zijn figuur 3.5 en 3.6 uit ons rapport van 2004 weergegeven waar voor het perceel ten westen van het in geel aangegeven perceel de classificatie “gras” is ingetekend. Dat oordeel trekken we natuurlijk niet in. (…)
De claim “ik heb gelijk” is echter niet gelijk aan de stelling “ik zou gelijk kunnen hebben”. Naar onze mening is de claim van LNV/Georas eerder van de orde “ik zou gelijk kunnen hebben”. De claim op de technische realiteit en het eigen interpretatievermogen wordt daarbij overschat. Dat heeft NEO in haar oordeel in 2004 trouwens ook gedaan.
In het schrijven van 3 juli 2006 onderbouwt GEORAS haar gelijk. Daarbij meldt ze dat het gehele perceel 4 beeldpunten breed is en dus het westelijke of het oostelijke deel circa 2 punten, omdat die een ongeveer gelijke breedte hebben. Nagemeten heeft het westelijke deel een breedte van iets meer dan 50 meter. Een beeldpunt is 28,5 * 28,5 meter. Gezien de nauwkeurigheden van de techniek, kunnen dan zowel de onderbouwing van GEORAS als die van NEO waar zijn.
In de voorgaande illustraties wordt een kaartlaag met beelden van verschillende datum vergeleken. Voor de “kaartlaag” (het percelenregister) in het beeldmateriaal wordt algemeen een nauwkeurigheid van circa 10 meter aangehouden. De specificatie waaronder LNV/Georas de satellietbeelden bij deze kaart hebben ingepast is gemiddeld “beter dan een halve beeldpunt van 28,5 * 28,5 meter”. Beide fouten samen impliceren dat een fout van 14,25 + 10 = 24,25 meter steeds kan voorkomen. Voor een perceel waarvan het deel in kwestie niet breder is dan iets meer dan 50 meter betekent dit dat zelfs indien alle betrokkenen goed hun werk hebben gedaan, ruim de helft van dit perceel afgedekt kan worden door beeldpunten uit aanliggende percelen. (…)
Een tweede aspect is dat een set beeldpunten van 28,5* 28,5 meter nodig is om de signatuur van een perceel goed te identificeren. De ligging van deze beeldpunten wordt echter door de satelliet bepaald en niet door de perceelsgrenzen. In het onderstaande voorbeeld is een dergelijke situatie geïllustreerd. Tesamen met de bovengenoemde mogelijke verschuivingen is de verkregen gewasinformatie in een dergelijk geval niet betrouwbaar te koppelen aan het oostelijk dan wel het westelijk perceel.
(…)”
Bij brief van 8 december 2006 heeft verweerder een reactie van GeoRas op de nadere notitie van NEO overgelegd, die als volgt luidt:
“ De reactie van NEO behandelt in feite de fout die kan optreden bij grenzen van twee gewassen. Hier treden z,.g. mengpixels op. Wat dhr. Beck in feite wil zeggen is dat het perceel nauwelijks breed genoeg is om een oordeel over het gewas te kunnen vellen.
NEO bestrijdt nergens onze stelling dat het verkeerde gedeelte van het perceel is geïnterpreteerd.
Wellicht ten overvloede wil ik er op wijzen dat de analyse van de toenmalige collega van dhr. Beck en de mijne overeenkomen. Alleen was dhr. Van Daal destijds in de veronderstelling dat het door hem geïnterpreteerde gedeelte van het perceel door ons was afgekeurd terwijl dat juist het goedgekeurde gedeelte van het perceel is. Het satellietbeeld is dus zowel bij NEO als bij GeoRas op de juiste locatie gepositioneerd. Het zou wel erg toevallig zijn als we beide dezelfde fout zouden maken bij de beeldregistratie en de interpretatie.
(…)”
Appellante heeft ter zitting van 20 december 2006 erop gewezen dat NEO in de brief van 19 juli 2006 heeft benadrukt dat voor een perceel dat niet breder is dan 50 meter, de helft van het perceel wordt afgedekt door pixels uit aanliggende percelen. Dit doet de vraag rijzen of de door GeoRas gemaakte analyse voldoende betrouwbaar is.
Voorts is, aldus appellante, op perceel 3 in 1990 aanvankelijk maïs ingezaaid. Door het natte voorjaar kwam die op het westelijk perceelsgedeelte niet goed op. Daarom is opnieuw maïs ingezaaid met als ondergewas gras. Dit wordt bevestigd door de blauwige kleur die op het satellietbeeld van 13 juli 1990 is waar te nemen. Ten onrechte is appellante in dit verband niet het voordeel van de twijfel gegund.
De door verweerder geconstateerde afwijking in het jaar 2001 bedraagt bovendien slechts 22,58%. Dit betekent dat een kleine verschuiving in de door GeoRas getrokken grens tussen het wel- en het niet-aanvaarde perceelsgedeelte reeds tot een aanzienlijk lagere sanctie zou hebben geleid. Gelet op de onnauwkeurigheden bij het intekenen van de grens had GeoRas die meer in het voordeel van appellante moeten intekenen.
Verweerder heeft in reactie op dit laatste betoog uiteengezet dat bij het trekken van de grens tussen het niet en het wel aanvaarde gedeelte van perceel 3 reeds rekening is gehouden met onnauwkeurigheden die bij het opmeten van oppervlakten kunnen plaatsvinden. Om die reden is het aanvaarde gedeelte steeds iets ruimer - en dus in het voordeel van de aanvrager - berekend dan strikt genomen op basis van de gebruikte beelden aangewezen zou zijn.
Verweerder heeft gesignaleerd dat het rapport van NEO van 19 juli 2006 de conclusies van GeoRas met betrekking tot de jaren 1987, 1988, 1990 en 1991 niet bestrijdt. In dit verband heeft verweerder erop gewezen dat hetgeen appellante thans aanvoert over het jaar 1990 niet overeenstemt met de constateringen van GeoRas en NEO.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Nu ook NEO, de door appellante ingeschakelde deskundige, in de satellietbeelden geen aanknopingspunt heeft kunnen aanwijzen voor de stelling dat op het westelijk gedeelte van perceel 3 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 iets anders dan gras heeft gestaan, heeft verweerder dit deel terecht als niet geconstateerd aangemerkt. De veronderstelling van appellante zelf dat de blauwige kleur op het satellietbeeld van 13 juli 1990 zou kunnen wijzen op maïs met als onderzaai gras en haar stelling dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten beelden uit het najaar van 1986 en het voorjaar van 1992 bij de beoordeling te betrekken, geven het College geen aanleiding tot twijfel omtrent de door de deskundigen van beide partijen getrokken conclusie.
6.2 Appellante heeft, met verwijzing naar de notitie van NEO van 19 juli 2006, betoogd dat van een perceel van 50 meter breed door teledetectie niet met zekerheid kan worden vastgesteld, welke begroeiing daarop gestaan heeft, omdat het beeld daarvoor te onnauwkeurig en de foutmarge te groot is. Ten minste zou de wijze waarop GeoRas de scheidslijn heeft getrokken tussen het wel- en het niet-aanvaarde gedeelte van het totale perceel in het voordeel van appellante herzien moeten worden.
Het College volgt appellante niet in dit betoog en overweegt hiertoe als volgt.
De scheidslijn is getrokken in een perceel dat niet 50 meter, maar circa 100 meter breed is. In zoverre is de stelling van NEO dat het westelijk perceelsgedeelte in feite te smal is om een tot een betrouwbare analyse te komen hier dus niet aan de orde. Bovendien heeft NEO in zijn eerste contra-expertise de lijn tussen de twee gedeelten van perceel 3 op dezelfde wijze getrokken als GeoRas. Voorts is door drs. Honig van GeoRas ter zitting verklaard dat bij het trekken van deze lijn, in het voordeel van appellante, reeds rekening is gehouden met een foutmarge. Daarnaast is gewezen op de overlappingen in kleur op het satellietbeeld van 23 mei 1989. Deze overlappingen wijzen er op dat de scheidslijn zeker niet in het nadeel van appellante is getrokken.
6.3 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een kostenveroordeling.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. M.J. Kuiper in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas