Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/35 27 februari 2007
17000 Warenwet
Uitspraak in de zaak van:
Koolwijk Expeditie B.V., te Bergambacht, appellante (hierna: Koolwijk),
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank te Rotterdam van 20 december 2005, kenmerk VBC 05/5870 NIFT en BC 05/5892 NIFT, in het geding tussen Koolwijk
en
Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: VWA).
Gemachtigden van Koolwijk: mr. ing. B.J.B. Boersma en mr. drs. M. Chin-Oldenziel, beiden advocaat te Rotterdam.
Gemachtigden van VWA: mr. R.W. Veldhuis en mr. J.P. Heinrich, beiden advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Koolwijk heeft bij brief van 11 januari 2006, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen de bovengenoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank te Rotterdam (hierna: de voorzieningenrechter) van 20 december 2005, verzonden op 22 december 2005.
Bij brief van 5 mei 2006 heeft Koolwijk de gronden van het hoger beroep ingediend.
Bij brief van 15 juni 2006 heeft VWA een reactie op het beroepschrift ingediend.
Bij brief van 22 november 2006 heeft Koolwijk nadere stukken ingediend.
Op 5 december 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden mr. ing. B.J.B. Boersma en mr. R. W. Veldhuis zijn verschenen. Aan de kant van Koolwijk is voorts verschenen mr. J. Bonewit, werkzaam bij Douane Rotterdam, en aan de kant van VWA mr. M. Dubois.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Het Warenwetbesluit Speelgoed luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
1. Het is verboden speelgoed en kinderwaren te verhandelen indien die niet voldoen aan de eisen gesteld bij of krachtens dit besluit met betrekking tot hun samenstelling, uitvoering, hoedanigheid of eigenschappen.
(…)
Artikel 3
1. (…)
2. Speelgoed en kinderwaren moeten voldoen aan de in bijlage 2 vermelde voorschriften.
(…) "
Bijlage 2 behorende bij het Warenwetbesluit Speelgoed, met als opschrift 'Voorschriften waaraan speelgoed en kinderwaren dienen te voldoen (artikel 3, tweede lid)' luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Voor kinderwaren en speelgoed gelden de volgende voorschriften:
A. Algemene voorschriften
Voorschriften inzake fysisch-mechanische veiligheid
(…)
2. Speelgoed en kinderwaren, kennelijk bestemd voor kinderen jonger dan 36 maanden, moeten zo groot zijn dat zij niet door hen kunnen worden ingeslikt of ingeademd. "
Artikel 14 van Pro Richtlijn 88/378/EEG van de Raad van 3 mei 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten inzake de veiligheid van speelgoed (Pb L 187, blz. 1), luidt als volgt:
" Elk op deze richtlijn berustend besluit waardoor het in de handel brengen van een speelgoedartikel wordt beperkt, wordt nauwkeurig met redenen omkleed. Het wordt zo spoedig mogelijk ter kennis gebracht van de betrokkene, waarbij de in die Lid-Staat bestaande wettelijke beroepsmogelijkheden worden vermeld alsmede de termijnen waarbinnen dit beroep moet worden ingesteld. "
Artikel 73, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: CDW) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Onverminderd artikel 74 en Pro wanneer voldaan is aan de voorwaarden voor de plaatsing van de goederen onder de betrokken regeling en voor zover de goederen niet onder verbods- of beperkende maatregelen vallen, geven de douaneautoriteiten de goederen vrij zodra de vermeldingen op de aangifte zijn geverifieerd of zonder verificatie zijn aangenomen. Dit is eveneens het geval wanneer de verificatie niet binnen een redelijke termijn kan worden beëindigd en de goederen niet meer aanwezig behoeven te zijn met het oog op deze verificatie. "
Artikel 248, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: TCDW) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Wanneer de douaneautoriteiten twijfelen of verboden of beperkingen van toepassing zijn en die twijfel slechts kan worden opgeheven na het verkrijgen van de resultaten van de door hen verrichte controles, kunnen de betreffende goederen niet worden vrijgegeven. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 23 november 2005 heeft VWA Koolwijk op de hoogte gebracht van de resultaten van het onderzoek van een partij berenpuzzels, die zijn opgeslagen in een bedrijfspand van Koolwijk. In de brief heeft VWA meegedeeld dat een puzzelstuk uit de partij berenpuzzels, in strijd met artikel 3, tweede lid, van het Warenwetbesluit Speelgoed, gelet op het bepaalde in bijlage 2, onder A, sub 2, geheel in een cilinder paste, met het gevaar van inslikking of inademing door kinderen onder de 36 maanden. In de brief is vermeld dat met het verhandelen van het product artikel 2, eerste lid, Warenwetbesluit Speelgoed is overtreden, dat de vastgestelde tekortkomingen dermate ernstig zijn dat het product "met dit schrijven" is afgekeurd voor verhandeling, en dat van de overtreding proces verbaal zal worden opgemaakt en bij de Officier van Justitie zal worden ingediend. In de brief is aan het slot vermeld dat ervan wordt uitgegaan dat Koolwijk zo spoedig mogelijk zodanige maatregelen neemt dat herhaling van de overtreding wordt voorkomen en dat opnieuw proces-verbaal zal worden opgemaakt, mocht de overtreding opnieuw worden geconstateerd.
- Tegen de brief van 23 november 2005 heeft Koolwijk bij brief van 25 november 2005 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 28 november 2005 heeft VWA meegedeeld dat geen bezwaar openstaat, aangezien geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is genomen.
- Tegen de brief van 28 november 2005 heeft Koolwijk bij brief van 7 december 2005 beroep ingesteld bij de rechtbank. Bovendien heeft Koolwijk de voorzieningenrechter van de rechtbank te Rotterdam verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
- Vervolgens heeft de voorzieningenrechter, voorzover hier van belang, met toepassing van artikel 8:86 Awb Pro, het beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 november 2005 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
3. De uitspraak van de voorzieningenrechter
Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter, voorzover in hoger beroep aan de orde, overwogen dat de brief van 23 november 2005 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Volgens de voorzieningenrechter is geen sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling, omdat VWA geen toepassing heeft gegeven aan enige bestuursrechtelijke bevoegdheid.
4. Het standpunt van Koolwijk in hoger beroep
Koolwijk heeft zich op het standpunt gesteld dat de brief van 23 november 2005 wel een besluit is. Door op grond van artikel 5:18 Awb Pro onderzoek te verrichten en erop toe te zien of wordt voldaan aan het Warenwetbesluit Speelgoed, heeft VWA volgens Koolwijk haar bevoegdheid tot handhaving van de Warenwet en het Warenwetbesluit Speelgoed uitgeoefend. Dat VWA daaraan zelf nog geen sanctie heeft verbonden, doet daar niet aan af, aldus Koolwijk. Nu VWA de individuele omstandigheden van het geval heeft beoordeeld, moet de uitkomst van deze beoordeling volgens Koolwijk worden aangemerkt als een besluit. Koolwijk heeft aangevoerd dat de brief van 23 november 2005 ook op grond van artikel 14 van Pro Richtlijn 88/378/EEG moet worden beschouwd als een besluit, nu de brief het in de handel brengen van de berenpuzzels beperkt. Koolwijk heeft daarnaast gesteld dat de brief van verweerder tot gevolg heeft gehad dat de douaneautoriteiten op grond van artikel 73 CDW Pro en artikel 248 TCDW Pro de berenpuzzels niet heeft vrijgegeven en dat deze niet in het vrije verkeer mochten worden gebracht. Subsidiair is Koolwijk van mening dat de brief van 23 november 2005 als een bestuurlijk rechtsoordeel moet worden beschouwd, waartegen bezwaar en beroep mogelijk moet zijn, omdat geen aanvaardbare andere weg openstaat om een inhoudelijke toetsing te verkrijgen. Verder heeft Koolwijk uiteengezet waarom de berenpuzzels volgens haar wel in overeenstemming zijn met de toepasselijke wetgeving.
5. Het standpunt van VWA in hoger beroep
VWA heeft aangevoerd dat de brief van 23 november 2005 slechts een mededeling van feitelijke aard betreft en niet is gericht op enig rechtsgevolg; dat VWA de in deze brief vermelde constatering heeft gedaan met gebruikmaking van de haar toekomende toezichtsbevoegdheden, maakt de brief nog geen besluit. Ook de eis genoemd in artikel 14 van Pro Richtlijn 88/378/EEG dat een rechtsmiddel moet openstaan, betekent nog niet dat die rechtsgang in dit geval bestuursrechtelijk moet zijn, aldus VWA. Verder heeft VWA aangevoerd dat uit de brief van 23 november 2005 niet voorvloeit dat goederen niet in het vrije verkeer kunnen worden gebracht, omdat daarvoor een zelfstandige beslissing van de douaneautoriteiten nodig is. VWA heeft voorts betoogd dat het beroep dat Koolwijk kennelijk doet op de jurisprudentie inzake rechtsoordelen in dit geval niet opgaat.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Het geschil draait om de vraag of Koolwijk bezwaar kon maken tegen de brief van 23 november 2005. Is dat het geval, dan is het oordeel van de voorzieningenrechter dat VWA het bezwaar van Koolwijk terecht niet ontvankelijk heeft verklaard, onjuist. Het beroep, voorzover het zich richt tegen dit oordeel van de voorzieningenrechter, komt erop neer dat de brief volgens Koolwijk een besluit is, dan wel dat op andere gronden daartegen bezwaar en beroep open moeten staan.
6.2 Tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb staat ingevolge artikel 8:1, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 7:1, eerste lid, bezwaar open. Onder besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Daarbij stelt het College vast dat het begrip 'publiekrechtelijke rechtshandeling' uiteenvalt in twee te onderscheiden elementen. Om als een besluit te worden aangemerkt, dient een beslissing een rechtshandeling in te houden, en deze rechtshandeling moet bovendien publiekrechtelijk zijn.
6.2.1 Het College begrijpt de overwegingen in de aangevallen uitspraak aldus dat de voorzieningenrechter, in navolging van VWA, heeft geoordeeld dat de brief van 23 november 2005 geen rechtshandeling inhoudt. Om die reden is de voorzieningenrechter niet toegekomen aan de vraag of de beslissing publiekrechtelijk is.
Het betoog van Koolwijk dat VWA toepassing heeft gegeven aan bestuursrechtelijke bevoegdheden, betreft de vraag of sprake is van publiekrechtelijk optreden en niet de daaraan voorafgaande vraag of sprake is van een rechtshandeling. Gezien het navolgende kan bespreking van het betoog daarom achterwege blijven.
6.2.2 Over de vraag of de brief van 23 november 2005 een rechtshandeling inhoudt, overweegt het College als volgt. Een handeling is een rechtshandeling indien deze is gericht op enig rechtsgevolg, waarvan sprake is als het beoogde rechtsgevolg door het objectieve recht wordt toegekend aan het nemen van het besluit zelf.
In de brief heeft VWA vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2, eerste lid, Warenwetbesluit Speelgoed. De brief bevat niet de mededeling dat tegen de overtreding bestuursrechtelijk wordt opgetreden. Noch in het Warenwetbesluit Speelgoed, noch in de Warenwet, noch in enige andere wettelijke bepaling zijn gevolgen verbonden aan de enkele vaststelling van een overtreding door VWA. Naar het oordeel van het College is met de vermelding in de brief van 23 november 2005 dat de berenpuzzels zijn afgekeurd voor verhandeling, niet meer beoogd dan de enkele vaststelling dat verhandeling van de berenpuzzels in strijd is met artikel 2, eerste lid, Warenwetbesluit Speelgoed.
Het betoog van Koolwijk dat de brief van 23 november 2005 gevolgen heeft gehad voor het handelen van de douaneautoriteiten, kan niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een beoogd rechtsgevolg. Zoals ook blijkt uit de door Koolwijk genoemde artikelen 73 CDW en 248 TCDW, zijn het de douaneautoriteiten zelf die beslissen of goederen al dan niet worden vrijgegeven. Dat in de praktijk, conform afspraken tussen VWA en de douaneautoriteiten, de uitkomst van het onderzoek door VWA van belang is voor het handelen van de douaneautoriteiten, zoals Koolwijk heeft betoogd, maakt nog niet dat de brief zelf er reeds op is gericht een rechtsgevolg in het leven te roepen.
De verwijzing door Koolwijk naar de uitspraak van het College van 7 juni 2005, AWB 04/302 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AT7200), kan haar niet baten. Die uitspraak betrof namelijk een oordeel omtrent de toepasselijkheid van een wettelijke bepaling, terwijl het onderhavige geding de enkele vaststelling betreft dat sprake is van een overtreding van het Warenwetbesluit Speelgoed. De verwijzing naar de uitspraak van het College van 21 september 1990, nr. 89/0340/60/178 (AB 1991, 97), kan Koolwijk evenmin baten. In die uitspraak oordeelde het College dat het feit dat verweerder de beslissing onbevoegdelijk had genomen, niet wegnam dat de uitoefening van de door verweerder gepretendeerde bevoegdheid had geleid tot een schriftelijk besluit, aangezien het zij het ten onrechte wel was gericht op een rechtsgevolg. Anders dan in die uitspraak draait het onderhavige geding om de vraag of sprake is van een besluit en niet om de vraag of dat besluit al dan niet bevoegd is genomen.
6.2.3 Gezien het voorgaande is het College van oordeel dat VWA met de brief van 23 november 2005 geen rechten of plichten in het leven heeft geroepen die niet al uit wettelijke bepalingen voortvloeien. Om die reden houdt de brief geen besluit, gericht op rechtsgevolg in, zodat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb.
6.3 Koolwijk heeft verder betoogd dat de brief van 23 november 2005 een bestuurlijk rechtsoordeel bevat waartegen bezwaar en beroep open zouden moeten staan.
Zoals het College heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 13 augustus 2002, AWB 01/861 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AE6745), kan het geven van een als zelfstandig en definitief bedoeld rechtsoordeel omtrent de toepasselijkheid van een wettelijke bepaling in de gegeven situatie ten aanzien waarvan verweerder de bevoegdheid heeft, in zeer bijzondere gevallen worden aangemerkt als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling, die bij de naar de materie bevoegde bestuursrechter kan worden aangevochten. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 21 juli 1998, AWB 97/153 (AB 1998/437), bestaat hiervoor slechts grond in gevallen waarin niet kan worden geoordeeld dat het rechtsoordeel vooruitloopt op een ten aanzien van betrokkene te verwachten of door hem uit te lokken besluit tot toepassing van de wettelijke regeling, waartegen in rechte kan worden opgekomen zonder dat sprake is van een voor betrokkene onevenredig belastende weg naar de rechter.
Het College is van oordeel dat geen sprake is van een rechtsoordeel als hiervoor vermeld ten aanzien waarvan bezwaar en beroep mogelijk zou moeten zijn, reeds om de volgende redenen. Uit de stukken blijkt dat ten aanzien van de door VWA geconstateerde overtreding een strafrechtelijke procedure is geëntameerd. In dat kader kan een oordeel van de strafrechter worden verkregen over de vraag of al dan niet sprake is van een overtreding van het Warenwetbesluit Speelgoed. Het (verder) volgen van deze weg acht het College niet onevenredig belastend voor Koolwijk.
6.4 Het betoog van Koolwijk dat ingevolge artikel 14 van Pro Richtlijn 883/378/EEG bezwaar en beroep open moeten staan, slaagt evenmin. Anders dan Koolwijk heeft betoogd, strekt deze bepaling er niet toe dat tegen een brief als hier aan de orde is, een bestuursrechtelijke procedure moet openstaan. Aan het enkele gebruik in deze bepaling van het woord 'besluit', komt niet het belang toe dat Koolwijk daaraan hecht; niet is immers gebleken dat het besluitbegrip in artikel 1:3, eerste lid, Awb en het besluitbegrip in artikel 14 van Pro Richtlijn 883/378/EEG dezelfde strekking hebben. Het betoog ziet er voorts aan voorbij dat met de brief van 23 november 2005 niet is beoogd het in de handel brengen van de berenpuzzels te beperken.
6.5 Gezien het voorgaande stonden tegen de brief van 23 november 2005 niet de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep open. Het oordeel van de voorzieningenrechter dat VWA de bezwaren terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, is daarom juist. Bespreking van de argumenten van Koolwijk die zijn gericht tegen de inhoud van de brief van 23 november 2005 kan daarom achterwege blijven.
6.6 Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
7. De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.A. Hagen en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2007.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.B.L. van der Weele