Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 06/60 tot en met 06/65 10 januari 2007
4297 Verordening Heffingen Edelpelsdieren 1998
Uitspraak in de zaak van:
1. A B.V., te B,
2. Maatschap C, te D,
3. Maatschap E, te F,
4. G, te H,
5. Maatschap I, te J,
6. K, te L, appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
het Productschap Pluimvee en Eieren, verweerder,
gemachtigde: mr. W.J.L. Verheul, werkzaam bij de Productschappen Vee, Vlees en Eieren.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brieven van 19 januari 2006, bij het College binnengekomen op 20 januari 2006, beroep ingesteld tegen besluiten van verweerder van 21 december 2005.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen de besluiten van 12 november 2004 waarbij verweerder aan appellanten een heffing op grond van de Verordening heffingen edelpelsdieren (PPE) 2004 heeft opgelegd.
Bij brief van 18 april 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 15 november 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) bepaalt, voorzover thans van belang:
“ Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
2. Een bedrijfslichaam is, met inachtneming van de bij het instellingsbesluit terzake gestelde regels, bevoegd tot de regeling of nadere regeling van een of meer der volgende onderwerpen of onderdelen daarvan (…):
(…)
e. onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein;
(…)
g. fondsen en andere instellingen in het belang der bedrijfsgenoten.
(…)
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)
6. Bedrijfslichamen kunnen op heffingen als bedoeld in het eerste lid volgens bij verordening te stellen regelen aan de leden van organisaties van ondernemers welke verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid zijn, een aftrek toestaan tot een deel van het bedrag, dat zij als contributie aan deze organisaties hebben betaald. Deze aftrek kan niet meer dan de helft van de heffing bedragen.”
De Verordening heffing edelpelsdieren (PPE) 2004 (hierna: de Verordening), voorzover thans van belang, bepaalt:
“ Artikel 2
1. Elke ondernemer die nertsen of vossen houdt is aan het productschap een heffing verschuldigd over het aantal moederdieren nertsen en moederdieren vossen die hij op het tijdstip van de landbouwtelling in het kalenderjaar 2004 houdt.
2. Het tarief van de in het eerste lid bedoelde heffing bedraagt:
€ 1,79877 per moederdier nerts en moederdier vos, waarvan:
€ 0,03652 voor de dekking van huishoudelijke uitgaven,
€ 0,13613 voor het gezondheidszorgfonds en
€ 1,62612 voor het o. en o.-fonds bestemd is.”
In de toelichting bij de Verordening is onder meer het volgende vermeld:
“ - de doelstellingen die worden nagestreefd en de te verwachten (neven)effecten van de verordening
De in het kader van onderhavige verordening op te leggen heffingen worden aangewend voor de financiering van de werkzaamheden van het productschap en van de maatregelen op het vlak van de gezondheidszorg en onderzoek en ontwikkeling. De uitgaven in de gezondheidszorg hebben betrekking op enkele projecten in de preventieve gezondheidszorg. De projecten worden opgezet in overleg met de sectorvertegenwoordigers en worden uitgevoerd door de Gezondheidsdienst voor Dieren.
Onderzoek is een belangrijk hulpmiddel om tijdig te kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen, op maatschappelijke wensen en om de concurrentiepositie te versterken. Zo wordt er bijgedragen aan praktijkonderzoek, waarbij veel aandacht wordt besteed aan het dierenwelzijn en aan milieuproblemen. Daarnaast is er een bedrag gereserveerd voor incidentele projecten.
Gebleken is dat de resultaten van het pelsdierenpraktijkonderzoek, gezien de politieke discussie over de toelaatbaarheid van de pelsdierensector in Nederland, van levensbelang zijn voor de sector. Per 31 decemer 2003 dient het huidige praktijkonderzoekcentrum te worden ontruimd. Ter vervanging van dat centrum is elders een onderzoeksaccommodatie gekocht. De financiering van die aankoop zal voor een belangrijk deel collectief moeten worden opgebracht.
- de nadere motivering van de noodzaak van publieke regelgeving i.c. de verordening
De genoemde activiteiten overstijgen structureel het vermogen van individuele bedrijven om deze collectieve goederen veilig te stellen. Slechts met een publiekrechtelijke heffing zijn de beoogde, door maatschappij en sector gewenste, doelen bereikbaar.
De preventieve gezondheidszorg richt zich daarbij vooral op gezondheidsproblemen die een bedrijfsoverschrijdend karakter hebben, waarbij niet één bepaalde onderneming als belanghebende kan worden aangemerkt, maar waarbij alle bedrijven in de sector belang bij hebben. Het praktijkonderzoek onderzoekt eveneens problemen waarmee een gehele deelsector mee heeft te maken en niet een specifiek probleem dat in één onderneming speelt. Publiekrechtelijke financiering van zowel de preventieve gezondheidszorg en het pluimveepraktijkonderzoek ligt daardoor voor de hand.
Duidelijk is voorts dat bij een private financiering de noodzakelijke zorg en het noodzakelijke onderzoek niet zouden worden uitgevoerd omdat de kosten daarvan voor individuele bedrijven te hoog zouden zijn. Bij de preventieve gezondheid is daarnaast nog van belang dat de diergezondheidssituatie in een onderneming mede wordt bepaald door de diergezondheidssituatie van de omliggende bedrijven en van het bedrijf waarvan dieren worden afgenomen.
- de afweging van private alternatieven
Alle ondernemers in de pelsdierenhouderij zijn gebaat bij een goede gezondheid van het pluimvee. In het kader van de preventieve gezondheidszorg wordt veel aandacht besteed aan het bestrijden en voorkomen van besmettingen met Aleutian disease (AD). AD is een besmettelijke ziekte die een bedrijfsoverschrijdend karakter heeft. Bestrijding van AD is in het belang van de totale sector.
Het zoötechnisch praktijkonderzoek richt zich op het oplossen van problemen op het gebied van het welzijn van pelsdieren en op milieuproblemen in de sector. Vooral het welzijnsonderzoek heeft ertoe kunnen bijdragen dat het welzijn van de gehouden nertsen als goed kan worden gekwalificeerd. Verdergaand onderzoek is echter nodig. Het milieuonderzoek richt zich op het terugbrengen van de mineralenemissie op de bedrijven. Voor ondernemers is het financieel onhaalbaar om dergelijk onderzoek individueel te initiëren.
(…)
- het algemeen belang van de activiteit
Door een goede gezondheidstoestand en hoge kwaliteit van de pelsdierenhouderij wordt een bijdrage geleverd aan de exportmogelijkheden van bont en daarmee aan de werkgelegenheid en de welvaart in Nederland. Onderzoek is een belangrijk hulpmiddel om tijdig te kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen, op maatschappelijke wensen ten aanzien van het welzijn en het milieu en om de concurrentiepositie te versterken.
- het sectoraal belang van de activiteit
Door de uit de heffing gefinancierde activiteiten wordt de economische positie van de ondernemer versterkt. De pelsdierenhouderij in Nederland staat ter discussie. Aanvankelijk werd de sector verweten dat het welzijn van de dieren onaceptabel was; thans menen tegenstanders van de sector dat het houden van pelsdieren om ethische redenen verboden moet worden. Het praktijkonderzoek heeft in het recente verleden kunnen aantonen dat het welzijn van de gehouden nertsen niet te kort schiet. Verdere verbeteringen zijn evenwel nog wenselijk, waarbij de relatie tussen dierenwelzijn en management centraal staat. Het is de sector echter duidelijk dat zonder praktijkonderzoek de pelsdierenhouderij in Nederland al verboden zou zijn geweest.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten voeren allen een nertsenhouderij.
- Bij besluiten van 12 november 2004 heeft verweerder de heffingen voor appellanten vastgesteld op grond van de Verordening, waarbij het gedeelte van de heffing ten behoeve van een onderzoekscentrum is verdeeld over twee termijnen.
- Appellanten hebben allen tijdig bezwaar gemaakt tegen deze besluiten.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Hiertoe heeft hij, voorzover van belang, het volgende overwogen.
Gesteld noch gebleken is dat de heffingen zijn gebaseerd op een onjuist vastgesteld aantal gehouden nertsen of dat appellanten geen ondernemer in de zin van de Verordening zouden zijn. Het bezwaar van appellanten richt zich materieel tot het voorschrift van de Verordening zelf. Dat bezwaar kan alleen slagen indien de Verordening zelf in strijd is met een hogere regeling.
Appellanten zijn van mening dat de Verordening in strijd is met artikel 71 juncto Pro artikel 126 Wbo Pro, omdat het algemeen belang er niet mee zou zijn gediend. In dit kader wordt opgemerkt dat het bestuur van verweerder, waarin de nertsenhouders zijn vertegenwoordigd, heeft besloten tot financiering van het onderzoekscentrum onder de reden als vermeld in de toelichting van de Verordening. Het bestuur heeft dit doel passend geacht voor een grondslag van een heffing. Naar de mening van het bestuur komt het onderzoekscentrum ten goede aan de gehele sector van de nertsenhouderij en is het daarbij in het algemeen belang van deze (specifieke deel-) sector. De resultaten van het onderzoek zullen voor een ieder onder gelijke voorwaarden toegankelijk zijn.
Terzijde wordt nog opgemerkt dat de Hoge Raad in het Landbouwvliegers-arrest heeft aangegeven onder welke omstandigheden een rechter in het kader van een civiele procedure lagere regelgeving kan toetsen aan hogere regelgeving. De Hoge Raad overwoog dat alleen in het geval bij een marginale toetsing blijkt dat er sprake is van een grote mate van willekeur die de toepassing van de verordening met zich brengt, de rechter de bestreden regeling niet mag toepassen. In casu is geen sprake van een grote mate van willekeur, nu niet is gebleken van enig (onredelijk) onderscheid dat zich bij de toepassing van de Verordening voordoet.
Voorzover appellanten menen dat de besluiten in strijd zijn met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Algemene wet bestuurecht (hierna: Awb), deelt verweerder die mening niet, nu het aantal op de factuur genoemde nertsen juist is en appellanten ondernemer zijn in de zin van de Verordening.
Voorzover appellanten stellen dat zij geen of weinig nut hebben van het onderzoekscentrum, wordt opgemerkt dat de Verordening geen bepaling kent op grond waarvan de verschuldigdheid en de hoogte van de heffing in relatie staan tot het individuele nut van de ondernemer.
De retributiemogelijkheid die de Nederlandse Vereniging van Fokkers en Edelpelsdieren (hierna: NFE) ter zake aan haar leden biedt, dient te worden bezien in een privaatrechtelijk kader. Verweerder heeft geen doen met de wijze waarop de NFE haar activiteiten financiert. Dat de Verordening niet voorziet in een korting als bedoeld in artikel 126, zesde lid, Wbo doet hier niet aan af. Overigens ziet die korting op de heffing en niet op een korting op de met name genoemde contributie.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van hun beroepen, samengevat, het volgende aangevoerd.
De Verordening bevat de grondslag voor de bestreden heffing die onder meer – en dit is de kern van het geschil – dient ter financiering van het onderzoekscentrum. De Verordening is in strijd met artikel 71 in Pro verbinding met de artikelen 93 en 126 Wbo. Immers, de financiering van het praktijkonderzoek komt de pelsdierensector niet ten goede. Nu de welzijnseisen op communautair niveau zijn vastgesteld, is nationaal onderzoek niet meer relevant. Bovendien is onderzoek naar welzijnsnormen voor nertsen al lang verricht. Nieuw onderzoek kan daaraan niets toevoegen. Ook onderzoek naar de mineralenemissie is niet nodig, omdat dit onderwerp uitputtend en dwingendrechtelijk in de Meststoffenwet is geregeld. Van het behartigen van de belangen van de sector, zoals vereist in artikel 71 Wbo Pro, is dan ook geen sprake. Verweerder heeft op geen enkele wijze aangetoond en evenmin aannemelijk gemaakt dat de realisatie van een onderzoekscentrum wel in het belang van de pelsdierensector is. De toelichting schiet schromelijk te kort om de heffing te kunnen rechtvaardigen. Verweerder heeft zich slechts laten leiden door de NFE en vervolgens op aangeven van de NFE een heffing ingesteld om het onderzoekscentrum te financieren. Van deugdelijk onderzoek naar het nut of de noodzaak voor de sector van het onderzoekscentrum en het te verrichten onderzoek en van een belangenafweging dienaangaande is geen sprake. Dit gebrek klemt te meer, nu het om grote bedragen gaat. Ten slotte zullen, voorzover appellanten bekend is, alleen de leden van de NFE van de onderzoeksresultaten profiteren. De bekendmaking van de resultaten geschiedt immers altijd via de NFE.
De Verordening is, gelet op het voorgaande, eveneens in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel (vgl. de artikelen 3:2, 3:46 en 3:4 Awb).
Aangezien louter onderzoek omwille van het onderzoek plaatsvindt, is tevens sprake van willekeur.
Ook is de Verordening in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Er vindt immers een restitutie door de NFE aan haar leden plaats. Weliswaar heeft deze restitutie een privaatrechtelijk karakter, maar het leidt wel tot het oordeel dat ook aan de Verordening het nodige schort. In de Verordening is immers met deze restitutie geen rekening gehouden. De niet-leden van de NFE, waaronder appellanten, betalen aldus veel meer, hetgeen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat appellanten niet hebben betwist dat de heffing overeenkomstig artikel 2 van Pro de Verordening is opgelegd. Dit brengt mee dat de bestreden besluiten slechts voor vernietiging in aanmerking zouden komen, indien deze bepaling zelf, een algemeen verbindend voorschrift, onverbindend moet worden geacht.
Te dien aanzien overweegt het College dat volgens vaste jurisprudentie aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat de voorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan. Meer in het bijzonder zou van dit laatste sprake kunnen zijn indien de regelgever, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het totstandbrengen van de voorschriften bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen.
5.2 Appellanten hebben zich in de eerste plaats op het standpunt gesteld dat artikel 2 van Pro de Verordening in strijd is met artikel 71 Wbo Pro in verbinding met de artikelen 93 en 126 Wbo. Zij zijn van mening dat met de door middel van de litigieuze heffing gefinancierde onderzoeksactiviteiten en aankoop van de onderzoeksaccomodatie het belang van de pelsdierensector niet wordt gediend en verweerder aldus buiten de taakomschrijving van artikel 71 Wbo Pro is getreden.
In artikel 71 Wbo Pro is de taak van een bedrijfslichaam in algemene termen omschreven. Het gaat, kort gezegd, om het bevorderen van een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de betrokken ondernemingen alsmede het behartigen van het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen. Ingevolge artikel 93, eerste lid, Wbo maakt het bestuur van een bedrijfslichaam de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak nodig oordeelt ten aanzien van de in het tweede lid genoemde onderwerpen. Tot die onderwerpen behoren onder meer onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein en fondsen en andere instellingen in het belang der bedrijfsgenoten.
Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid niet ter vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak nodig heeft kunnen oordelen om artikel 2, tweede lid, van de Verordening vast te stellen. De heffing is blijkens deze bepaling bestemd voor het onderzoeks- en ontwikkelingsfonds. Dit fonds wordt blijkens de toelichting aangewend voor het verrichten van onderzoek, waarbij veel aandacht wordt besteed aan dierenwelzijn en milieuproblemen, en voor de aankoop van een nieuwe onderzoeksaccomodatie. Dat appellanten menen dat dit onderzoek en de aankoop van de onderzoeksaccomodatie niet in het belang van de sector zijn, kan niet tot de conclusie leiden dat verweerder buiten zijn regelgevende bevoegdheid is getreden.
5.3 Het beroep van appellanten op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan er evenmin toe leiden dat artikel 2 van Pro de Verordening onverbindend moet worden geacht. Van willekeur, in dier voege dat verweerder, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het totstandbrengen van artikel 2 van Pro de Verordening bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen, is immers geen sprake. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
In de toelichting bij de Verordening is aangegeven dat onderzoek een belangrijk hulpmiddel is om tijdig te kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen en maatschappelijke wensen en om de concurrentiepositie te versterken. Daarbij is aangegeven aan welk type onderzoek vooral moet worden gedacht: dierenwelzijn en milieuproblemen. Voorts is in de toelichting gemotiveerd uiteengezet dat slechts met een publiekrechtelijke heffing de beoogde, door maatschappij en sector gewenste doelen, bereikbaar zijn. Met een private financiering zou het onderzoek niet of niet voldoende worden uitgevoerd.
Weliswaar zijn er ondernemingen, waaronder appellanten, die geen heil zien in eerdergenoemd onderzoek, maar daar tegenover staan andere ondernemingen en de NFE die daarover kennelijk anders denken. Er is geen grond om aan te nemen, zoals door appellanten is betoogd, dat louter onderzoek omwille van het onderzoek zal plaatsvinden. Er is evenmin grond er reeds bij voorbaat van uit te gaan dat nieuw onderzoek geen nuttige functie voor de sector zou kunnen hebben.
De enkele veronderstelling van appellanten dat alleen de leden van de NFE van de onderzoeksresultaten zullen profiteren, kan hen niet baten. Het College wijst er in dit verband op dat verweerder onweersproken heeft gesteld dat de Europese Commissie in haar besluit tot goedkeuring van de steunmaatregel expliciet heeft opgemerkt dat de resultaten van onderzoek door een ieder op een gelijke wijze ter beschikking dienen te worden gesteld. Ook ten aanzien van dit punt is er geen reden er op voorhand van uit te gaan dat hieraan geen uitvoering zal worden gegeven.
Dat de NFE aan haar leden een privaatrechtelijke restitutie betaalt in verband met de litigieuze heffing, kan ten slotte niet tot onverbindendheid van de onderhavige publiekrechtelijke bepaling leiden. Artikel 2, tweede lid, van de Verordening zelf maakt geen ongerechtvaardigd onderscheid tussen de ondernemingen.
5.4 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2007.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.H. Vazquez Muñoz