Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 06/462 3 januari 2007
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. ir. J.L. Mieras, werkzaam bij ZLTO te Goes,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 2 juni 2006, bij het College binnengekomen op 6 juni 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 mei 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op bezwaren van appellant tegen twee beslissingen op grond van de Regeling dierlijke EG-premies.
Op 10 juli 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2006, waar partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad luidt, voorzover hier van belang:
"1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
- houdt een register bij,
- stelt, zodra het gecomputeriseerde gegevensbestand volledig operationeel is, de bevoegde autoriteit binnen een door de lidstaat vastgestelde termijn, die zich uitstrekt over drie tot zeven dagen, in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop een en ander heeft plaatsgevonden.
(…)
4. Het register wordt handmatig of door middel van een computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt."
Artikel 8 van Verordening (EG) nr. 911/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft oormerken, paspoorten en bedrijfsregisters luidde, ten tijde hier van belang:
"Het register dat op het bedrijf wordt bijgehouden, moet ten minste het volgende bevatten:
a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van Richtlijn 64/432/EEG;
b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan;
c) voor dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, naar wie of de identificatiecode van het bedrijf waarnaar het dier is vervoerd, en de datum van vertrek;
d) voor dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, van wie of de identificatiecode van het bedrijf waarvan het dier afkomstig is, en de datum van aankomst;
e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register controleert en de data waarop de controles zijn verricht."
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s) "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan;
(…)
Artikel 17 - Algemene beginselen
1. De controles ter plaatse worden onverwachts uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voorzover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur tevoren plaatsvinden.
(…)
3. De aanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert.
Artikel 25 - Onderdelen van de controles ter plaatse
1. De controles ter plaatse moeten betrekking hebben op alle dieren waarvoor op grond van de te controleren steunregelingen steunaanvragen zijn ingediend en, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook op runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend.
2. De controles ter plaatse omvatten in het bijzonder:
a) (…)
b) met betrekking tot de steunregelingen voor rundvee:
- (….)
- steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse steunaanvragen zijn ingediend, om na te gaan of de gegevens van het gecomputeriseerde gegevensbestand overeenstemmen met die van het register;
(…)
Artikel 36 - Berekeningsgrondslag
(…)
3. Wanneer het in een steunvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, wordt de steun, onverminderd de artikelen 38 en 39, berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren.
Wanneer een bedrijfshoofd door overmacht of buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 48 zijn verplichting om de dieren aan te houden niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij het recht op steun voor het aantal dieren dat hiervoor in aanmerking kwam op het tijdstip waarop de overmacht of de buitengewone omstandigheid is ingetreden.
(…)
Artikel 38 - Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor
steun wordt aangevraagd
(…)
2. Wanneer ten aanzien van meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedr?fshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken,
gekort:
(…)
Indien het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20%, wordt het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedr?fshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd.
(…)
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
(…)
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen (…)"
In de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: Regeling) was onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4.6
Premie wordt de producent slechts verstrekt ten behoeve van runderen die:
(…)
c. overeenkomstig de bepalingen gesteld bij en krachtens verordening 1760/2000 zijn geïdentificeerd en geregistreerd."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In 2004 heeft appellant op diverse data aanvragen voor slachtpremie ingediend voor in totaal vijf runderen.
- Appellant heeft voorts op 23 juni 2004 een aanvraag voor zoogkoeienpremie ingediend voor 19 zoogkoeien en acht vaarzen. Hij beschikte in 2004 over 12,20 premierechten.
- Op 22 april 2005 is op het bedrijf van appellant een controle ter plaatse uitgevoerd. In het naar aanleiding van deze controle opgemaakte en door appellant ondertekende ‘Rapport fysieke controle’ is onder punt 65 onder meer het volgende vermeld:
"65 Opmerkingen controleur
Geen bedrijfsregister bijgehouden."
- Bij besluit van 27 april 2005 heeft verweerder appellant € 2.646,79 aan zoogkoeienpremie toegekend (op basis van 12,20 premierechten) en € 741,25 aan slachtpremie.
- Bij besluit van 22 augustus 2005 heeft verweerder zijn besluit van 27 april 2005 herzien, de aanvragen van appellant voor 2004 alsnog afgewezen en de uitbetaalde zoogkoeienpremie en slachtpremie teruggevorderd.
- Bij brief van 24 augustus 2005 heeft verweerder zijn beslissing op de in 2004 ingediende slachtpremieaanvragen gecorrigeerd en de uitbetaalde slachtpremie teruggevorderd.
- Appellant heeft tegen zowel het besluit van 22 augustus 2005 als de brief van 24 augustus 2005 bij schrijven van 6 september 2005 bezwaar gemaakt.
- Op 18 november 2005 is appellant over zijn bezwaren gehoord.
- Bij brief van 28 november 2005 heeft appellant verweerder nadere stukken doen toekomen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Om voor premie in aanmerking te komen, moet op grond van artikel 7, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders, een bedrijfsregister bijhouden. Op grond van het vierde lid van genoemd artikel 7 dient het bedrijfsregister handmatig of door middel van een computer bijgehouden te worden, in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm, en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking van de bevoegde autoriteit worden gehouden, die op haar verzoek inzage krijgt.
Tijdens de controle ter plaatse op 22 april 2005 is geconstateerd dat het voorgeschreven bedrijfsregister niet werd bijgehouden. Appellant heeft bij brief van 28 november 2005 een staatje met van een kalender afkomstige gegevens toegezonden. Naar aanleiding van deze brief is contact geweest met de controleur. Deze heeft verklaard dat er wel een kalender was en dat hij die heeft gebruikt om te proberen de herkomst van dieren te achterhalen. Niet alle dieren stonden op de kalender. Er stonden geen ID codes op, maar werknummers en er waren geen aan en afvoergegevens op de kalender vermeld. Het bleek niet mogelijk de herkomst van een aantal dieren te achterhalen en daarom moesten deze dieren worden gedood.
Voor de runderen waarvoor wel een registratie is bijgehouden, kon per rund niet in één oogopslag een overzicht worden verkregen van alle gegevens zoals in artikel 8 van Verordening (EG) nr. 2629/97 opgenomen, aangezien per rund één of meerdere gegevens ontbreken. Daarnaast is sprake van het structureel ontbreken van gegevens, namelijk het UBN of naam en adres van het bestemmings of herkomstadres van het dier. Hierdoor is een doelmatige controle niet mogelijk geweest.
Gelet op het vorenstaande is terecht geconstateerd dat de aangetroffen registratie niet kan worden aangemerkt als een bedrijfsregister in de zin van artikel 7, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000.
In het arrest van 13 december 2001 (C-131/00, Nilsson) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen geoordeeld dat wanneer een doeltreffende controle ter plaatse door het ontbreken van een bedrijfsregister niet kan worden verricht, moet worden aangenomen dat door toedoen van de betreffende producent de controle niet kan plaatsvinden. Aangezien voor alle vijf slachtrunderen en alle dertien zoogkoeien binnen de te controleren periode in 2004 premie is aangevraagd, dienden de aanvragen op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 te worden afgewezen en is terecht tot terugvordering van de ten onrechte betaalde bedragen besloten.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van het beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Appellant betwist verweerders conclusie dat hij geen bedrijfsregister heeft bijgehouden. Hij heeft op zijn kalender wel degelijk gegevens bijgehouden en daarop zijn ook de vereiste gegevens te zien. Alleen niet in één oogopslag. Appellant heeft de dieren per oormerk bijgehouden en aangezien de oormerknummers deel uitmaken van de ID codes van de betreffende runderen, is de registratie sluitend.
Gelet hierop is de opgelegde sanctie veel te zwaar. Aanvankelijk zijn 37 runderen in beslag genomen, omdat zij niet goed verzorgd zouden worden. Het door appellant hiertegen gemaakte bezwaar is gegrond verklaard en deze dieren zijn inmiddels weer terug op het bedrijf van appellant. Dit heeft veel geld gekost.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College is allereerst van oordeel dat de brief van 24 augustus 2005, waarbij de slachtpremieaanvragen zijn afgewezen en de reeds uitbetaalde slachtpremie van € 741,25 is teruggevorderd, niet op rechtsgevolg is gericht en aldus geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Bedoelde beslissing was immers reeds genomen bij het besluit van 22 augustus 2005. Verweerder heeft het bezwaar van appellant tegen de brief van 24 augustus 2005 dan ook in strijd met artikel 7:1 juncto artikel 8:1 Awb ontvankelijk geacht.
Het beroep is reeds hierom gegrond en het bestreden besluit, voorzover daarbij het bezwaar van appellant tegen het besluit van 24 augustus 2005 ongegrond is verklaard, dient te worden vernietigd.
Het College zal het bezwaar tegen de brief van 24 augustus 2005 met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb alsnog niet ontvankelijk verklaren.
5.2 Het College oordeelt vervolgens over de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 22 augustus 2005.
5.2.1 Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is het College van oordeel dat verweerder terecht heeft aangenomen dat appellant ten tijde van de controle ter plaatse op 22 april 2005 niet beschikte over een bedrijfsregister als bedoeld in artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1760/2000 juncto artikel 8 van Verordening (EG) nr. 911/2004, voorheen artikel 8 van Verordening (EG) nr. 2629/97. Appellant hield geen bedrijfsregister bij aan de hand van het model-bedrijfsregister en beschikte ook anderszins niet over een administratie waaruit in één oogopslag de vereiste gegevens konden worden afgelezen. Appellant heeft ter zitting erkend dat op de door hem gebruikte kalender de vereiste gegevens per dier niet in één oogopslag zijn af te lezen. Aan het door appellant in bezwaar aan verweerder toegezonden stuk, een samenvatting van de diergegevens die appellant op zijn kalender noteerde, kan evenmin betekenis worden toegekend. Niet alleen is niet gebleken dat hij reeds ten tijde van de controle over dit stuk beschikte en het aan de controleur heeft getoond, maar ook ontbreken op dit stuk structureel enkele van de vereiste gegevens.
5.2.2 Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 maart 2005 (AWB 04/372, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AT1731), dit in het voetspoor van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 december 2001 (Ingemar Nilsson, C-131/00, Jur. 2001, I-10165), zijn in Verordening (EEG) nr. 3508/92 de beginselen geformuleerd volgens welke de Gemeenschap en de lidstaten de tenuitvoerlegging van communautaire beslissingen inzake gefinancierde landbouwmaatregelen en de bestrijding van fraude en onregelmatigheden in verband met deze maatregelen moeten regelen. In dit verband is een systeem opgezet ter identificatie en registratie van de dieren die voor steun in aanmerking komen. Binnen dit controlesysteem, dat ervoor moet zorgen dat elk dier kan worden geïdentificeerd en in al zijn verplaatsingen - vanaf zijn geboorte tot zijn dood - wordt gevolgd, zodat de handel daarin kan worden gecontroleerd en de controle van de communautaire steunregelingen wordt verbeterd, speelt het bedrijfsregister een cruciale rol. Blijkens het ingevoerde controlesysteem is het regelmatig bijhouden van het bedrijfsregister van groot belang. Het aantal bij de controle aanwezige en op dat tijdstip getelde dieren alleen is niet bepalend voor de verificatie van een steunaanvraag. Aan de hand van het bedrijfsregister kan bij de controle het aantal en de identiteit worden bepaald van de dieren die tijdens de periode van aanhouding aanwezig zijn en waarvoor steun kan worden toegekend. In deze omstandigheden levert het ontbreken van een bedrijfsregister een ernstige inbreuk op de voorschriften inzake identificatie en registratie van dieren op, omdat daardoor het in Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem niet kan functioneren en een doeltreffend beheer van de communautaire steunregelingen onmogelijk wordt. Een steunaanvraag dient dan te worden afgewezen.
Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat in het onderhavige geval de controle ter plaatse is verhinderd en artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan inwilliging van de aanvragen waarop de controle betrekking had in de weg stond.
5.2.3 Verweerder heeft in het bestreden besluit evenwel ten onrechte geoordeeld dat alle door appellant ingediende runderpremieaanvragen op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 moesten worden afgewezen. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
Ingevolge artikel 25, tweede lid, aanhef en onder b, tweede gedachtestreepje, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 omvatten controles ter plaatse met betrekking tot steunregelingen voor rundvee in het bijzonder steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle steunaanvragen zijn ingediend.
Uit het overgelegde overzicht uit het Runderslacht Informatiesysteem kan worden afgeleid dat de slachtpremieaanvragen van twee van de vijf slachtrunderen (ID-codes NL * en NL **) buiten de periode van twaalf maanden vallen. Aan de afwijzing van de aanvragen van deze twee dieren is dan ook ten onrechte artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 ten grondslag gelegd.
Dit brengt mee dat, voorzover het bestreden besluit betrekking heeft op de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 22 augustus 2005, ook dit deel van het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
5.2.4 Het College zal om de hierna volgende redenen met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde deel van het bestreden besluit in stand blijven.
De zestien premieaanvragen (voor dertien zoogkoeien en drie slachtrunderen) waarop de controle ter plaatse betrekking had, dienen op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 te worden afgewezen. De overige twee in 2004 ingediende aanvragen om slachtpremie zijn eveneens terecht afgewezen, omdat het in artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 bedoelde percentage, verkregen door het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun is aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden zijn vastgesteld (zestien), te delen door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen (twee), groter is dan 20% (namelijk 800%).
De conclusie is dat verweerder terecht voor alle aangevraagde dieren premie heeft geweigerd. Voorts was verweerder ingevolge artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht de reeds uitbetaalde premies terug te vorderen.
5.2.5 De stelling van appellant dat de opgelegde sanctie veel te zwaar is, kan hem niet baten. Verweerder was op grond van Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht de aanvragen af te wijzen. Het College merkt voorts nog op dat de gestelde inbeslagname van 37 runderen in het kader van de onderhavige beroepsprocedure niet aan de orde kan komen.
5.3 Het College acht ten slotte termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, voor een zaak van gemiddeld gewicht en € 322,-- per punt). Verweerder zal voorts het door appellant betaalde griffierecht moeten vergoeden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 2 mei 2006;
- verklaart het bezwaar tegen de brief van 24 augustus 2005 alsnog niet ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre
in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit, voorzover dit betrekking heeft op de ongegrondverklaring van het
bezwaar tegen het besluit van 22 augustus 2005, in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant ten bedrage van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro)
en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die dit bedrag aan appellant moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,-- (zegge: honderdeenenveertig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2007.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.S. Hoppener