Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/1045 20 december 2006
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
Landbouwbedrijf “A” C.V. , te X, appellante,
gemachtigde: B, werkzaam bij appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 1 december 2004, bij het College binnengekomen op 3 december 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen twee besluiten van verweerder op grond van de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: de Regeling).
Bij brief van 8 december 2004 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 2 februari 2005 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en op 28 februari 2005 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 april 2006, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 3
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
(…)
f) zoogkoe: een koe van een vleesras of verkregen door kruising met een vleesras, die behoort tot een beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie;
g) vaars: een vrouwelijk rund van ten minste acht maanden, dat nog niet heeft gekalfd.
Artikel 6
1. Aan producenten die zoogkoeien houden op hun bedrijf, kan op hun verzoek een premie voor het aanhouden van zoogkoeien worden verleend (zoogkoeienpremie). Het betreft een premie per jaar en per producent, toegekend binnen individuele maxima.
2. De zoogkoeienpremie wordt toegekend aan alle producenten:
(…)
op voorwaarde dat zij gedurende ten minste zes opeenvolgende maanden vanaf de dag van indiening van de aanvraag een aantal zoogkoeien houden dat ten minste gelijk is aan 60% en een aantal vaarzen dat ten hoogste gelijk is aan 40% van het aantal waarvoor de premie is aangevraagd.
Voor 2002 en 2003 moet het aantal vaarzen dat moet worden gehouden ten minste 15% uitmaken van het totale aantal dieren waarvoor de premie wordt aangevraagd.
(…)”
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
p) "aanhoudperiode": periode waarin een dier waarvoor steun is aangevraagd, op grond van de onderstaande voorschriften op het bedrijf moet worden aangehouden:
(…)
- wat de zoogkoeienpremie betreft, artikel 16 van Verordening (EG) nr. 2342/1999;
(…)
s) "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan;
(…)
Artikel 10 - Voorwaarden met betrekking tot de steunaanvragen "dieren"
1. Een steunaanvraag "dieren" moet alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of op steun aanspraak kan worden gemaakt, en met name:
(…);
c) het aantal en de soort dieren waarvoor steun wordt aangevraagd en, wat runderen betreft, hun identificatiecode;
(…)
Artikel 37 - Vervanging
1. Op het bedrijf aanwezige runderen worden alleen als geconstateerd aangemerkt indien zij in de steunaanvraag zijn geïdentificeerd. Een zoogkoe of een vaars waarvoor een premie op grond van artikel 6, lid 2, of artikel 10, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1254/1999 wordt aangevraagd, of een melkkoe waarvoor steun op grond van artikel 13, lid 4, van die verordening wordt aangevraagd, mag in de aanhoudperiode binnen de in de genoemde artikelen vastgestelde grenzen worden vervangen zonder dat het recht op betaling van de aangevraagde steun verbeurd wordt.
2. De in lid 1 bedoelde vervangingen moeten plaatsvinden binnen 20 dagen na de datum waarop het feit waardoor het dier moet worden vervangen zich voordoet, en worden uiterlijk drie dagen na de dag van de vervanging in het register aangetekend. De bevoegde instantie waarbij de steunaanvraag is ingediend, wordt hiervan binnen tien werkdagen na de vervanging in kennis gesteld.
Artikel 38
Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor steun wordt aangevraagd
1. Wanneer met betrekking tot een steunaanvraag in het kader van de steunregelingen voor rundvee een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren in de zin van artikel 36, lid 3, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken gekort met het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage, wanneer ten aanzien van niet meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld.
2. (…)
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente.
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
(…)”
Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commissie van 28 oktober 1999 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees met betrekking tot de premieregelingen luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 16
Periode gedurende welke de dieren moeten worden aangehouden
De in artikel 6, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1254/1999 bedoelde aanhoudperiode van zes maanden gaat in op de dag volgende op die van de indiening van de aanvraag.
Artikel 23 - Gebruik van de premierechten
1. Een producent mag de rechten waarover hij beschikt gebruiken door deze zelf te doen gelden en/of door tijdelijke overdracht aan een andere producent.
2. Wanneer een producent in de loop van een jaar niet ten minste het overeenkomstig lid 4 vastgestelde minimumpercentage van zijn rechten gebruikt, wordt het niet gebruikte deel aan de nationale reserve overgedragen, behalve:
- (…)
- in uitzonderlijke, naar behoren gemotiveerde gevallen.
(…)
4. Het minimumpercentage voor het gebruik van de premierechten wordt vastgesteld op 70 %.
De lidstaten kunnen dit percentage evenwel verhogen tot 90 %.
(…)”
De Regeling luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 6.1
Voor een premie komen slechts zoogkoeienproducenten in aanmerking die:
(…)
c. gedurende tenminste zes maanden, te rekenen vanaf de dag volgend op die van ontvangst door LASER van de aanvraag, op het bedrijf een aantal zoogkoeien houden dat tenminste gelijk is aan 60% en een aantal vaarzen houden dat tenminste gelijk is aan 15% van het aantal zoogkoeien waarvoor de premie is aangevraagd.
(…)
Artikel 6.2a
(…)
2. Indien gedurende de aanhoudperiode de in de aanvraag vermelde zoogkoeien en vaarzen worden vervangen, wordt de vervanging:
a. binnen drie dagen na de dag van de vervanging aangetekend op een daartoe door LASER vastgesteld formulier; en
b. binnen tien werkdagen na de dag van vervanging gemeld aan LASER middels een daartoe door LASER vastgesteld formulier.
Artikel 6.3
Het minimumpercentage voor het gebruik van premierechten voor zoogkoeien, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van verordening 2342/1999, bedraagt 90.”
2.2 In de “Interpretatienota nr. 51” is opgenomen een brief van 30 april 1996 van de directeur-generaal Landbouw van de Europese Commissie in antwoord op de vraag van het Britse ministerie van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening of er in de drie door dit ministerie genoemde voorbeelden sprake is van ”naar behoren gemotiveerde uitzonderingsgevallen” als bedoeld in artikel 33, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 3886/92, nadien artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999.
Het eerste voorbeeld betreft een producent die honderd premierechten voor zoogkoeien heeft, slechts vijftig koeien houdt en daardoor minder dan 70% van zijn rechten heeft gebruikt.
Het tweede voorbeeld betreft een producent die premies aanvraagt op grond van meer dan een veehouderijregeling en een deel van zijn premierechten voor zoogkoeien niet (meer) kan gebruiken omdat hij als gevolg van de toekenning van premie voor de andere veehouderijregeling(en) onvoldoende GVE’s over heeft.
Het derde voorbeeld betreft een producent die de dieren op zijn bedrijf heeft, maar te laat een premieaanvraag indient.
Het antwoord van de directeur-generaal luidt als volgt:
" Laten wij beginnen met het eerste voorbeeld. (…) Mijn diensten stellen voor dat in een dergelijke situatie, om te voorkomen dat voor dezelfde onjuiste aanvraag een dubbele sanctie wordt opgelegd, het gebruikte percentage van het quotum wordt vastgesteld aan de hand van de in Interpretatienota nr. 26 uiteengezette methode voor de berekening van individuele maxima. Hierin is bepaald dat, "wanneer door de toepassing van strafmaatregelen geen of een lagere premie voor het betrokken verkoopseizoen [kalenderjaar] uitbetaald wordt, voor de bepaling van het individuele maximumaantal dieren wordt uitgegaan van het aantal dat is geconstateerd bij de controle op grond waarvan deze strafmaatregelen zijn toegepast". Dit betekent dat met ingang van 1996 in het als voorbeeld genomen geval niet 100% maar 50% van de rechten aan de producent moet worden ontnomen overeenkomstig het bij de inspectie geconstateerde gebruik van het quotum, aangezien dit gebruik minder dan 70% bedraagt.
Wat het tweede voorbeeld betreft is de Commissie van mening dat in principe de nieuwe 70%-regel voor quotumgebruik met ingang van het verkoopseizoen/kalenderjaar 1996 integraal van toepassing is en dat, mede gelet op de aangebrachte wijzigingen, de voorschriften voor overdracht/tijdelijke overdracht van rechten de producenten nog steeds voldoende gelegenheid bieden om hun quotum aan te passen aan hun premie-aanvragen. (…)
Wat het derde voorbeeld betreft (…). Ook hier verwijst de Commissie naar Interpretatienota nr. 26, waarin is bepaald dat, "wanneer niet kan worden aangetoond dat de betrokken producent geen dieren heeft gehouden, een zo strenge strafmaatregel als het niet toewijzen van een individueel maximumaantal rechten bezwaarlijk kan worden toegepast", en zij preciseert dat zij dezelfde aanpak zou volgen wanneer de mogelijke sanctie wegens het niet tijdig indienen van een aanvraag zou bestaan in totale intrekking van het quotum. Mijn diensten stellen dan ook voor dat de autoriteiten van de Lid-Staat in dergelijke gevallen bijvoorbeeld de producent van tevoren in kennis stellen van hun voornemen de rechten wegens het niet ontvangen van een aanvraag in te trekken, waarbij zij de producent voldoende tijd geven om te reageren. De bevoegde autoriteiten zouden kan kunnen besluiten de nodige controles uit te voeren om na te gaan of een producent die heeft nagelaten een aanvraag in te dienen, op het moment waarop hij dat had kunnen doen wel voor premies in aanmerking kwam, en om het aantal aangehouden dieren dat in aanmerking zou zijn gekomen, te verifiëren. Dit aantal zou dan worden gebruikt voor de berekening van het gebruikte deel van het quotum. (…)"
2.3 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak, voorzover hier van belang, de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 29 augustus 2002 heeft appellante bij verweerder op grond van de Regeling voor het premiejaar 2002 zoogkoeienpremie aangevraagd voor 146 zoogkoeien en 26 vaarzen.
- Bij brief van 4 november 2002 heeft verweerder appellante de ontvangst van deze aanvraag bevestigd en meegedeeld dat er voor het seizoen 2002 171,80 premierechten op haar naam geregistreerd staan.
- Bij besluit van 1 juli 2003 heeft verweerder appellante voor het jaar 2002 een premie van € 20.809,01 verleend voor het aanhouden van 99 zoogkoeien.
- Bij besluit van 8 januari 2004 heeft verweerder zijn besluit van 1 juli 2003 herzien en aan appellante een premie van
€ 37.081,02 verleend voor het aanhouden van 171 zoogkoeien.
- Bij besluit van 4 juni 2004 heeft verweerder zijn besluit van 8 januari 2004, alsmede zijn eerdere besluiten tot toekenning van slachtpremie en stierenpremie, herzien en van appellante een bedrag teruggevorderd van € 10.296,26.
- Bij besluit van eveneens 4 juni 2004 heeft verweerder op grond van onderbenutting in 2002 48,8 op naam van appellante geregistreerde premierechten overgedragen aan de nationale reserve.
- Tegen deze besluiten van 4 juni 2004 heeft appellante bij brief van 28 juni 2004 bezwaar gemaakt.
- Op 21 september 2004 is appellante over haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ten aanzien van het rund met ID-code NL * gegrond verklaard. Voor het overige heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Appellante heeft een premieaanvraag ingediend voor 146 zoogkoeien en 26 vaarzen.
Uit het I&R-systeem rund is gebleken dat acht van de aangevraagde vaarzen binnen de aanhoudperiode hebben gekalfd. Het aantal vaarzen dat appellante heeft aangehouden, bedraagt derhalve niet ten minste 15% van het totale aantal aangevraagde dieren. Derhalve zijn 48 [lees: 49; toevoeging College] zoogkoeien uit de aanvraag verwijderd, zodat appellante alsnog voldoet aan de minimaal vereiste verhouding zoogkoe/vaars. Voor deze verwijderde runderen kan geen premie worden uitgekeerd.
Het overdragen van het niet gebruikte deel van de premierechten aan de nationale reserve blijft alleen achterwege indien er sprake is van één van de in artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999 genoemde uitzonderingsgevallen. Een dergelijk geval doet zich hier niet voor.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Zij heeft ten tijde van de indiening van de premieaanvraag zoogkoeien de bijbehorende brochure niet goed begrepen en meende dat zij juist de vaarzen die binnen de aanhoudperiode zouden kalven voor premie in aanmerking moest brengen. Zij heeft wel de zieke of verhandelde dieren in de premieaanvraag vervangen, maar juist niet de acht vaarzen die binnen de aanhoudperiode hebben afgekalfd. Bovendien heeft zij in december 2002 met LASER gebeld en daarbij meegedeeld dat waarschijnlijk niet alle aangevraagde vaarzen binnen de aanhoudperiode zouden kalven. Hierop is door LASER geantwoord dat dit geen probleem was. Haar is echter niet gezegd dat deze vaarzen juist niet mochten kalven en zij de afgekalfde vaarzen diende te vervangen.
In de periode hier van belang waren op het bedrijf van appellante ruim voldoende vervangende vaarzen aanwezig. Gelet op deze op het bedrijf aanwezige vaarzen zou zij in aanmerking hebben kunnen komen voor de volledige premie en zou van de overdracht van premierechten geen sprake zijn.
Appellante vraagt om begrip voor haar situatie nu zij in verband met de uitbreiding en (gedwongen) verplaatsing van haar bedrijf geconfronteerd wordt met hoge kosten en zij de aangevraagde premie eigenlijk niet kan missen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 6, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1254/1999, in samenhang gelezen met de artikelen 2, onder p en s, 10, eerste lid, aanhef en onder c, 37 en 38, eerste en derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, dienen de voor zoogkoeienpremie in de aanvraag opgegeven en geïdentificeerde dieren voor minimaal 15% uit vaarzen te bestaan en dienen zowel de opgegeven zoogkoeien als de opgegeven vaarzen gedurende ten minste zes maanden vanaf de indiening van de aanvraag te worden gehouden.
Indien een voor premie opgegeven vaars niet (meer) premiewaardig is, kan deze vaars ingevolge artikel 37, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 worden vervangen, zonder dat het recht op betaling van de aangevraagde steun wordt verbeurd. Ingevolge artikel 37, tweede lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 wordt de bevoegde instantie binnen tien werkdagen na de vervanging van de vervanging in kennis gesteld. Overeenkomstig dit communautairrechtelijk vereiste is in artikel 6.2a, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling bepaald dat de vervanging binnen tien werkdagen na de dag van vervanging wordt gemeld aan LASER (thans Dienst Regelingen).
Dat appellante niet voldoende op de hoogte is geweest van deze regels, komt voor haar rekening en risico. Zij had zich als aanvrager van subsidie op de hoogte moeten stellen van de gevolgen voor het afkalven van vaarzen gedurende de aanhoudperiode. Uit hetgeen appellante over het door haar genoemde telefoongesprek met LASER in december 2002 naar voren heeft gebracht, blijkt dat appellante hiernaar ook toen niet heeft gevraagd. Ook overigens mocht zij op grond van de verkregen informatie er niet van uit gaan dat zij de vaarzen die hadden afgekalfd niet hoefde te vervangen.
5.2 Vaststaat dat acht van de 26 vaarzen waarvoor appellante in 2002 zoogkoeienpremie heeft aangevraagd, binnen de aanhoudperiode van zes maanden hebben gekalfd. Aangezien deze acht vaarzen als gevolg van het kalven zoogkoe waren geworden, hadden deze dieren door andere vaarzen op de voorgeschreven wijze moeten worden vervangen teneinde nog te kunnen voldoen aan het vereiste dat 15% van de aan te houden en voor premie in aanmerking gebrachte dieren uit vaarzen bestaat. Nu appellante dit niet heeft gedaan, is er, gelet op het 15%-vereiste, geen reden voor de conclusie dat appellante voor meer dan de door verweerder gehonoreerde 123 dieren recht op premie had. Dat, zoals appellante heeft gesteld, voldoende vervangende vaarzen op haar bedrijf aanwezig waren, maakt dit niet anders. Dat appellante de geweigerde premie niet kan missen, kan evenmin tot een andere conclusie leiden.
5.3 Het College oordeelt vervolgens over de overdracht van 48,8 premierechten van appellante aan de nationale reserve.
Gebleken is dat verweerder zich bij de beantwoording van de vraag of sprake is van “uitzonderlijke, naar behoren gemotiveerde gevallen” als bedoeld in artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999 hoofdzakelijk laat leiden door de Interpretatienota’s 26 en 51 van de directeur-generaal Landbouw van de Europese Commissie. Hoewel aanvaardbaar is dat deze interpretatienota’s ter zake als richtsnoer worden gehanteerd, heeft verweerder, zoals het College reeds eerder heeft geoordeeld (onder meer in zijn uitspraak van 30 november 2006, AWB 05/160, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AZ3571), een eigen verantwoordelijkheid om aan de hand van de feiten en omstandigheden van het geval te beoordelen of sprake is van een “uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval”. Bedoelde interpretatienota’s behelzen naar hun aard geen bindende regels doch hebben betrekking op enkele voorgelegde voorbeeldsituaties.
Het College is van oordeel dat verweerder ten onrechte heeft besloten om alle 48,8 niet-gebruikte premierechten aan de nationale reserve toe te voegen en overweegt hiertoe als volgt.
Appellante heeft zoogkoeienpremie aangevraagd voor 146 zoogkoeien en 26 vaarzen. Gelet op het eerdergenoemde 15%-vereiste had appellante gedurende de gehele aanhoudperiode van zes maanden 26 vaarzen moeten aanhouden, waarvoor in de aanvraag dan wel door middel van het insturen van een vervangingskaart zoogkoeienpremie was gevraagd. Nu dit ten aanzien van acht dieren niet is gebeurd, zijn terecht acht premierechten aan de nationale reserve toegevoegd. Ten aanzien van de overige opgegeven 164 dieren zijn geen afwijkingen geconstateerd. Aangezien appellante deze dieren dus conform de geldende voorwaarden heeft aangehouden, is, mede gelet op het eerste en derde genoemde voorbeeld in interpretatienota nr. 51, het enkele niet voldoen aan het 15%-vereiste onvoldoende grond voor toevoeging van de overige 40,8 niet-gebruikte premierechten aan de nationale reserve. Verweerder had in zoverre dan ook moeten vaststellen dat sprake is van een uitzonderlijk, naar behoren gemotiveerd geval als bedoeld in artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999.
5.4 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voorzover daarbij het besluit van 4 juni 2004 tot toevoeging van 48,8 premierechten aan de nationale reserve is gehandhaafd.
5.5 Het College is ten slotte niet gebleken dat appellante proceskosten heeft gemaakt die met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voorzover daarbij het besluit van 4 juni 2004 inzake de premierechten is gehandhaafd;
- draagt verweerder op opnieuw te beslissen op appellantes bezwaar tegen het besluit van 4 juni 2004 inzake de
premierechten;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,-- (zegge:
tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 december 2006.
w.g. E.J.M. Heijs De griffier is buiten staat deze
uitspraak te ondertekenen.