Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/856 21 november 2006
27000 Wet vermindering afdracht loonbelasting en
premie volksverzekeringen
Uitspraak in de zaak van:
Iconum B.V., te Alkmaar, appellante,
gemachtigde: mr. M.G.H.M. Kniest, werkzaam bij PNO Consultants te Arnhem,
tegen
Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. R.E. Groenewold en mr. R. Volkers, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 24 november 2005, bij het College binnengekomen op 25 november 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 november 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder zijn besluit van 27 juli 2005 tot het buiten behandeling laten van appellantes aanvraag op grond van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (hierna: WVA) gehandhaafd.
Bij brief van 27 december 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 10 oktober 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij gemachtigden zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt voor zover hier van belang:
"Artikel 4:2
1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de aanvrager;
b. de dagtekening;
c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
(…)
Artikel 4:5
1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
(…)"
De WVA luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang:
"Artikel 24
1. Aan een S&O-inhoudingsplichtige die voornemens is in een kalenderjaar speur- en ontwikkelingswerk te verrichten geeft Onze Minister van Economische Zaken op verzoek een S&O-verklaring af. (…)
4. Bij ministeriële regeling van Onze Minister van Economische Zaken worden regels gesteld omtrent de inhoud van het verzoek en de wijze waarop het moet worden ingediend."
De Uitvoeringsregeling administratieve voorschriften S&O-verklaring (hierna: Uitvoeringsregeling) luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang:
"Artikel 1
1. (…)
2. Een aanvraag wordt ingediend met gebruikmaking van een formulier, waarvan het model is neergelegd in de bij deze regeling behorende bijlage.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 2 juni 2005 heeft appellante door bemiddeling van PNO Consultants B.V. (hierna: PNO) een zogenoemde vormvrije aanvraag ingediend voor een S&O-verklaring over de periode 1 juli 2005 tot en met 31 december 2005.
- Bij brief van 7 juni 2006 heeft verweerder appellante in de gelegenheid gesteld ontbrekende gegevens te verstrekken.
- Op 7 juli 2005 heeft verweerder van appellante een volledig aanvraagformulier en een diskette ontvangen. Dit formulier is een uitdraai van een op de diskette ingevuld en opgeslagen elektronisch formulier. De uitdraai telt negen bladzijden. Bladzijde 8 is het zogenoemde ‘verklaringenblad’, dat dient te worden ondertekend door de aanvrager. Op dit blad is het volgende vermeld:
"VERKLARING
Onderneming/onderzoeksinstelling : Iconum B.V.
Periode : 01-01-2005 t/m 31-12-2005
Code : 487362
VERKLARING
De inhoudingsplichtige/S&O-belastingplichtige verklaart dat:
1. de in dit aanvraagformulier vermelde gegevens juist en volledig zijn;
2. de in dit aanvraagformulier opgenomen gegevens overeenstemmen met die op de bijgevoegde diskette;
3. dat hij/zij met betrekking tot de S&O-werkzaamheden een administratie bijhoudt conform de bepalingen van de Uitvoeringsregeling administratieve voorschriften S&O-afdrachtvermindering.
In te vullen door aanvrager
Plaats : Alkmaar
Datum : 25-5-2005
Plaats hier uw handtekening: : (was getekend)
Naam : A
Functie : Directeur"
In de kop van bladzijden 1, 3, 6, 7 en 8 van de uitdraai is een naam, periode en code opgenomen. Deze periode luidt in dit geval op de bladzijden 1 tot en met 7: "01-07-2005 t/m 31-12-2005". Op bladzijde 8, het verklaringenblad, luidt de periode: "1-1-2005 tot en met 31-12-2005". Bladzijde 8 wijkt qua lettertype af van de voorafgaande bladzijden. De bladzijde is ondertekend.
- Bij besluit van 27 juli 2005 heeft verweerder beslist dat de aanvraag van 2 juni 2005 niet in behandeling zal worden genomen, omdat deze niet volledig was en appellante heeft nagelaten aanvullende gegevens te verstrekken. De aanvulling van 7 juli 2005 kan volgens verweerder niet als zodanig gelden, omdat zijns inziens het ondertekende verklaringenblad niet bij de aanvraag hoort, aangezien de aangegeven periode op de eerste pagina van de uitdraai van het formulier afwijkt van die op het verklaringenblad. Dit brengt verweerder ertoe de aanvraag op grond van artikel 4:5 Awb Pro niet in behandeling te nemen wegens het ontbreken van een correcte ondertekening.
- Bij brief van 1 september 2005 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 3 oktober 2005 is appellante op haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder uiteengezet dat bij het uitdraaien van de aanvraag van de diskette op elke pagina automatisch de naam, periode en een uitdraaicode wordt afgedrukt. De code is uniek en verandert steeds wanneer iets wordt gewijzigd in de aanvraag. Op die manier kan verweerder zien dat de aanvraag niet is gewijzigd nadat de ondertekeningsbevoegde deze heeft getekend. Dit geeft extra zekerheid dat de ondertekenaar instaat voor de juistheid van de verstrekte gegevens. In zijn verweerschrift heeft verweerder als algemene toelichting op zijn handelswijze hieraan toegevoegd dat hem is gebleken dat het vrij vaak voorkomt dat bedrijven die via een intermediair een aanvraag indienen reeds vóórdat zij de inhoud van de aanvraag hebben gezien, het verklaringenblad ondertekenen. Bij controle komt het, aldus verweerder, regelmatig voor dat, wanneer de werkzaamheden die zijn uitgevoerd niet overeenkomen met de gegevens in de aanvraag, de aanvrager als verklaring geeft dat hij de definitieve projectbeschrijving nooit heeft gezien. Op deze manier is de handtekening volgens verweerder niet van waarde, aangezien men vooraf niet kan verklaren dat de gegevens in de aanvraag juist en volledig zijn.
In verband met ervaringen in het verleden houdt verweerder er nu strikt de hand aan dat het blad met de ondertekening dezelfde gegevens vermeldt als de rest van de aanvraag. Daarover is op 30 maart 2005 een vertegenwoordiger van PNO, de heer B, in een gesprek geïnformeerd. In zijn verweerschrift voegt verweerder hieraan toe dat de handelwijze met betrekking tot de ontvankelijkheidscontrole niet is gepubliceerd, zodat voor een wijziging van die controlepraktijk geen publicatie is vereist.
Bij appellantes aanvraagformulier dat verweerder op 7 juli 2005 heeft ontvangen, wijkt de periode op het verklaringenblad af van de periode op de overige pagina’s van de uitdraai. Zoals appellante tijdens de hoorzitting aangaf, is het verklaringenblad voorafgaand aan het invullen van de rest van de aanvraag ondertekend. Dit blad maakt, zoals ook blijkt uit een ander lettertype van de uitdraaicode, dan ook geen deel uit van de aanvraag met het gevolg dat de ondertekening van de aanvraag niet correct is. Dat de aldus later opgestelde aanvraag niet zonder latere, interne toestemming van appellante is verzonden doet hieraan niet af. Het verklaringenblad is nog steeds op een moment ondertekend dat niet kon worden verklaard dat de in de aanvraag vermelde gegevens juist en correct zijn.
Verweerder wijst het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel af, omdat in de door appellante aangedragen gevallen, waarin verweerder ondanks een verschil tussen verklaringenblad en overige bladen de aanvragen toch in behandeling heeft genomen, in het ene geval de aanvraag binnen de hersteltermijn is gecompleteerd en het in het andere geval een aanvraag betrof van voor de beleidswijziging van juni 2005. In het door appellante in beroep aangedragen geval is een onjuiste beslissing is genomen, aldus verweerder in het verweerschrift.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep het volgende naar voren gebracht.
Het is duidelijk dat het verklaringenblad deel uitmaakt van de aanvraag. Zowel uit de pro forma aanvraag van 2 juni 2005, alsook de aanvullende informatie die door verweerder op 7 juli 2005 is ontvangen blijkt duidelijk dat de periode waarop de aanvraag betrekking heeft, start op 1 juli 2005 en eindigt op 31 december 2005. De code is op elke bladzijde van de aanvraag juist weergegeven. Naar de mening van appellante is sprake van een duidelijk kenbare verschrijving. De aanvraag is volledig en correct ondertekend.
De ondertekening van het handtekeningenblad door de aanvrager in een eerder stadium was om logistieke redenen gangbare praktijk. Tot aan dit geval toe heeft PNO hierover nooit een opmerking van verweerder ontvangen. Appellante heeft ingestemd met de definitieve versie van de aanvraag voordat deze aan verweerder is toegezonden.
Verder wijst appellante erop dat verweerder zijn gewijzigde zienswijze niet consequent toepast, aangezien appellante een voorbeeld kent waarin het verklaringblad voor verweerder kenbaar op dezelfde wijze tot stand is gekomen, echter zonder verschrijving in de periodevermelding.
Appellante meent voorts dat indien verweerder een nieuwe gedragslijn wenst te volgen, zorgvuldige bekendmaking daarvan noodzakelijk is. In het gesprek op 30 maart 2005 is de inhoud van het nieuwe beleid onvoldoende kenbaar gemaakt. Appellante is ook van mening dat het nieuwe beleid van verweerder in strijd is met hetgeen in artikel 1, tweede lid, Uitvoeringsregeling is bepaald.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft appellantes aanvraag buiten behandeling gelaten, op de grond dat de aanvraag naar zijn oordeel moet worden geacht niet te voldoen aan het vereiste dat deze is ondertekend. Verweerder is tot dit oordeel gekomen, omdat de periode zoals vermeld op het bij de aanvraag gevoegde verklaringenblad – waarop de handtekening van de aanvrager staat – niet overeenkomt met de periode op de overige bladzijden van de aanvraag. In geschil is of verweerder de aanvraag op deze grond terecht buiten behandeling heeft gelaten. Het College overweegt als volgt.
5.2 Ingevolge artikel 4:2, eerste lid, Awb, dient een aanvraag te worden ondertekend en tenminste te bevatten naam en adres van de aanvrager, de dagtekening en een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, Awb kan een aanvraag buiten behandeling worden gelaten indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Artikel 22, derde lid, WVA bepaalt dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld omtrent de wijze waarop de aanvraag moet worden ingediend. Ter uitvoering van deze bepaling is in artikel 1, tweede lid, Uitvoeringsregeling bepaald dat een aanvraag wordt ingediend met gebruikmaking van een formulier, waarvan het model is neergelegd in de bij de Uitvoeringsregeling behorende bijlage.
5.3 Niet in geschil is dat appellante op 2 juni 2005 een onvolledige aanvraag heeft ingediend en dat verweerder haar ingevolge artikel 4:5 Awb Pro in de gelegenheid heeft gesteld de ontbrekende gegevens alsnog te verstrekken. Evenmin is in geschil dat het in de Uitvoeringsregeling bedoelde formulier een papieren formulier is, waarop is aangegeven welke informatie verweerder van de aanvrager verlangt ten einde tot een beslissing te kunnen komen of de aanvrager in aanmerking komt voor een S&O-verklaring. Ten slotte is niet bestreden dat een digitale versie van bedoeld formulier door verweerder beschikbaar is gesteld om het indienen van de aanvraag te vergemakkelijken, als ook om de administratieve verwerking ervan te vereenvoudigen. Indien gebruik wordt gemaakt van deze wijze van aanvragen dient de aanvrager evenwel, teneinde aan de eis van artikel 4:2, eerste lid, Awb te voldoen, een ondertekende afdruk van het digitaal ingevulde formulier mee te sturen.
5.4 Verweerder heeft – ter onderbouwing van zijn opvatting dat de onderhavige aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten vanwege het ontbreken van een handtekening – aangevoerd dat uit het aanvraagformulier blijkt, vanwege de afwijkende periodevermelding, dat het verklaringenblad eerder is ondertekend dan het aanvraagformulier is ingevuld. Zijns inziens heeft de ondertekenaar niet kunnen verklaren – zoals hij door ondertekening doet – dat de gegevens in de aanvraag juist en volledig zijn. Derhalve beschouwt verweerder in dat geval de aanvraag als niet ondertekend.
5.5 Het College overweegt dienaangaande dat in beginsel juist is de opvatting dat een aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten indien een handtekening ontbreekt. Een bij een ingevuld aanvraagformulier gevoegd, ondertekend verklaringenblad kan, in een geval als hier aan de orde, evenwel slechts worden gelijkgesteld met een in het geheel niet ondertekende aanvraag, indien moet worden aangenomen dat het aanvraagformulier en het verklaringenblad niet tot dezelfde aanvraag behoren. De enkele omstandigheid dat de periode op het verklaringenblad afwijkt van de rest van de aanvraag, is naar het oordeel van het College onvoldoende om aan te nemen dat het verklaringenblad geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag. Van andere omstandigheden is het College niet gebleken.
Het College is evenmin gebleken van een zelfstandige wettelijke grondslag voor het stellen van eisen als de onderhavige in verband met de volgorde van het invullen van de aanvraag, zodat de aanvraag in ieder geval niet op grond van strijd met wettelijke voorschriften buiten behandeling kan worden gelaten.
Voorts bevat het verklaringenblad nadere informatie met betrekking tot de aanvraag (naam onderneming, uitdraaicode, naam en functie ondertekenaar) en is overigens niet gebleken dat enige twijfel bestaat over de relatie tussen verklaringenblad en de rest van de aanvraag. Zo die twijfel bij verweerder niettemin aanwezig zou zijn, ligt het op zijn weg om, op voet van het bepaalde bij artikel 4:5 Awb Pro, de aanvrager in de gelegenheid te stellen daarover nader uitsluitsel te geven. Daaraan doet niet af dat verweerder als vaste praktijk hanteert dat slechts eenmaal de gelegenheid wordt geboden tot het aanvullen van gegevens op voet van artikel 4:5 Awb Pro. Dat verweerder met de voorliggende aanvraag onvoldoende gegevens zou hebben voor de beoordeling van de aanvraag, acht het College overigens niet aannemelijk.
De omstandigheid dat verweerder twijfel heeft over de waarachtigheid van de ondertekende verklaring op het verklaringenblad – welke twijfel steunt op het meergenoemde verschil tussen de periode op het verklaringenblad en die op de rest van de aanvraag – kan niet tot een ander oordeel leiden. Allereerst merkt het College in dit verband op dat de omstandigheid dat verweerder via de onderhavige verschillen tussen bepaalde gegevens op het verklaringenblad en die op het aanvraagformulier kan afleiden dat de handtekening van de aanvrager op een andere afdruk van een onderdeel van het formulier is gezet dan de afdruk van de rest van het formulier dat hem is toegezonden, niet zonder meer de conclusie rechtvaardigt dat de inhoudingsplichtige niet door middel van ondertekening naar waarheid kan verklaren onder meer dat de in het aanvraagformulier vermelde gegevens juist en volledig zijn. Door zijn ondertekening staat de aanvrager in voor de juistheid en volledigheid van die gegevens en kan hij daaraan worden gehouden. Het is aan de aanvrager om zich met passende maatregelen ervan te vergewissen – bij voorbeeld door ondergeschikten die met de eindversie van de projectbeschrijving belast zijn op te dragen hem van de eventuele bijstellingen op de hoogte te houden – dat hij daadwerkelijk kan instaan voor de juistheid en volledigheid van de aanvraag.
Door bevoegde ondertekening van deze afdruk van het formulier heeft appellante de aanvraag en de op de desbetreffende afdruk opgenomen gegevens voor haar rekening genomen. Het College is daarom van oordeel dat verweerder appellantes aanvraag ten onrechte buiten behandeling heeft gelaten.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder appellantes aanvraag in strijd met het bepaalde in artikel 4:5, eerste lid, Awb buiten behandeling heeft gelaten. Gelet hierop behoeft niet meer te worden ingegaan op de andere gronden die appellante tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd.
5.6 Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen. Aangezien het voor verweerder niet mogelijk is een andere beslissing te nemen dan het in behandeling nemen van de aanvraag zal het College, doende wat verweerder had behoren te doen, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb, het bezwaar van appellante tegen het besluit van 27 juli 2005 gegrond verklaren, laatstgenoemd besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.
5.7 Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante en bepaalt deze overeenkomstig het Besluit het Besluit proceskosten bestuursrecht voor het verlenen van professionele rechtsbijstand op 2 punten voor het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor van 1 per punt.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar van appellante gegrond;
- herroept het besluit van 27 juli 2005;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 276 (zegge:
tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 november 2006.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Graefe