Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 06/38 23 november 2006
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te X (gemeente Y), appellante,
gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Op 11 januari 2006 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 december 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante, gericht tegen verweerders weigering aan haar met toepassing van artikel 9 van Pro het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv) (extra) varkensrechten toe te kennen.
Bij een op 10 februari 2006 ontvangen brief, gewijzigd bij brief van 15 februari 2006, heeft appellante het beroep aangevuld met gronden.
Bij brief van 13 april 2006 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Het College heeft de zaak ter behandeling gevoegd met de samenhangende zaak van B H B.V. (AWB 06/37) en behandeld ter zitting van 12 oktober 2006.
Ter zitting hebben de hierboven genoemde gemachtigden de standpunten van partijen nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 van Pro de per 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) konden bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidde Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Deze algemene maatregel van bestuur was het eveneens per 1 januari 2006 vervallen Bhv. Artikel 9 Bhv Pro luidde voor zover hier van belang als volgt:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 4 mei 1994 hebben burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente X op grond van de Wet milieubeheer aan B-H (waarvoor het College leest: B) een oprichtingsvergunning verleend voor een inrichting ten behoeve van een varkensmesterij op het perceel C te X.
- In een op 1 juni 1995 gedateerde overeenkomst is appellante met D B.V. (hierna: D) - vertegenwoordigd door E - overeengekomen dat zij varkens van D gaat houden en verzorgen, dat die varkens aan haar ter beschikking worden gesteld en zullen worden gehouden in een door haar te pachten (deel van een) stal van D. Deze overeenkomst is aangegaan voor de duur van drie jaar. Volgens de overeenkomst bedraagt de vergoeding voor appellante f 5.708,- per maand (f 68.496,- per jaar), alsmede een aanvullende vergoeding van f 5,- per afgeleverd mestvarken.
- In een nadere overeenkomst van "juni 1995" is appellante met D overeengekomen dat zij in overleg met D een arbeidsovereenkomst met een derde afsluit, dat de daaruit voorvloeiende (loon)kosten worden gedragen door D en zoveel mogelijk zullen worden verdisconteerd in de op grond van de verzorgingsovereenkomst bedoelde toeslag per afgeleverd varken. Tevens is in de nadere overeenkomst onder meer bepaald dat appellante ten alle tijde recht heeft op een netto-vergoeding van f 15.300,- per jaar, nimmer aansprakelijk is voor schade die het gevolg is van het niet nakomen van haar uit de verzorgingsovereenkomst voortvloeiende verplichtingen en dat D verplicht is de mestboekhouding te verzorgen en de daaruit voortvloeiende kosten te voldoen.
- Op 3 februari 1997 heeft de grondkamer voor Zeeland een afschrift ontvangen van een tussen appellante als pachter en D als verpachter met ingang van 15 januari 1997 gesloten pachtovereenkomst met betrekking tot een gedeelte van de varkensinrichting aan de C te X, dat plaats biedt aan 1.486 varkens. Volgens deze overeenkomst bedraagt de pachtprijs
f 53.200,- per jaar, exclusief BTW. Deze overeenkomst is op 18 april 1997 goedgekeurd door de grondkamer.
- Op 12 oktober 1998 heeft verweerder van appellante een melding ontvangen voor hardheidscategorie 3 (artikel 9) van het Bhv.
- In 2001 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) onderzoek verricht tegen E en de door hem bestuurde rechtspersonen D Mest B.V. en D B.V, alsmede de maatschap E-F. Van dit onderzoek, dat zich onder meer richtte op het door E met appellante aangegane samenwerkingsverband, is een extern bedrijfscontrolerapport opgemaakt.
In het kader van dit onderzoek heeft appellante op 28 mei 2001 een verklaring afgelegd, waarin zij onder meer heeft gesteld dat zij geen varkens verzorgt en dat door haar geschreven facturen betrekking hebben op het werk dat E heeft gedaan en dat zij het houden en verzorgen aan E in rekening brengt voor het werk dat hij voor haar heeft gedaan. Voorts houdt die verklaring o.m. in dat de werknemer G vanaf oktober 1997 onder meer bij appellante op de loonlijst stond, dat E de latere werknemer "niet meer bij mij (appellante) op de loonlijst heeft gezet" en dat appellante met E de hiervoor vermelde nadere overeenkomst heeft gesloten, die zij op 1 mei 2001 op vordering heeft overgelegd.
- Bij besluit van 6 september 2002 heeft verweerder appellante meegedeeld dat zij niet voor toepassing van artikel 9 Bhv Pro in aanmerking kan komen.
- Appellante heeft tegen dat besluit bij brief van 11 oktober 2002 bezwaar gemaakt, op welk bezwaar verweerder bij besluit van 27 juni 2003 heeft beslist.
- Tegen het besluit van 27 juni 2003 heeft appellante beroep ingesteld bij het College, welk beroep bij uitspraak van 1 juli 2004 gegrond is verklaard. Bij die uitspraak (03/893) heeft het College verweerder opgedragen opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen.
- Op 27 oktober 2005 heeft appellante het bezwaar in een hoorzitting toegelicht, naar aanleiding waarvan zij op 21 november 2005 nadere stukken aan verweerder heeft doen toekomen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
3.1 De voor toepassing van artikel 9 Bhv Pro van belang zijnde milieuvergunning is niet aan appellante verleend. Niettemin kan er sprake zijn van een duidelijke relatie tussen die vergunning en de op het bedrijf van appellante rustende latente mestproductierechten. Hiervan is sprake als de inrichting waarvoor de milieuvergunning is verleend vóór
10 juli 1997 reeds zozeer behoorde tot het bedrijf van appellante, dat het geheel geacht moet worden 'het desbetreffende bedrijf' als bedoeld in artikel 9 Bhv Pro te zijn.
Uit het door de AID verrichte onderzoek blijkt dat niet appellante, maar E en/of een van diens rechtspersonen de feitelijke houder van de dieren in (het gepachte deel van) de onderhavige inrichting was/is. De dagelijkse bedrijfsvoering ligt in handen van E en/of diens personeel. Ten aanzien van de exploitatie van het bedrijf van appellante en het varkensbedrijf van E is door het samenwerkingsverband geen wijziging opgetreden in de situatie, zoals deze voor die samenwerking bestond. De feitelijke situatie komt voorts niet overeen met hetgeen in de pacht- en samenwerkingsovereenkomst is overeengekomen.
Dit wordt ondersteund door de bevindingen in het AID-rapport - onder meer - inzake het feit dat in ieder geval tot augustus 1997 geen werknemers van appellante in (het gepachte deel van) de varkenstal werkzaam waren, E zeer nauw bij - de dagelijkse gang van zaken op - het varkensbedrijf betrokken is en de feitelijke macht over de varkens heeft, alsmede uit het bestaan van de nadere overeenkomst tussen E(s vennootschap) en appellante. Uit die nadere overeenkomst blijkt dat de werknemers in de varkensinrichting werden betaald door E en dat de indruk moest worden gewekt dat appellante de varkens zou houden. Appellante heeft dienaangaande verklaard dat het feit dat het (later formeel bij haar in dienst zijnde) personeel door E werd betaald, bewust in een - niet openbare - nadere overeenkomst is opgenomen, omdat de verzorgingsovereenkomst anders niet geloofwaardig zou zijn. De werknemer G heeft tegenover de AID verklaard dat hij eventuele problemen besprak met E, dat hij van appellante geen specifieke opdrachten kreeg en dat appellante geen verstand had van varkens.
Voorts blijkt uit het AID-rapport dat E de eigenaar is van de varkens en de feitelijke macht had over die dieren, zodat hij ook gelet op het Denkavit-arrest van de Hoge Raad (2 juni 1998, NJ 1998, 714) als de houder van de varkens moet worden aangemerkt.
Op grond van al het vorenstaande concludeert verweerder dat er feitelijk geen sprake is van een duidelijke relatie tussen de voorheen niet-benutte mestproductierechten van appellante en de milieuvergunning voor de inrichting aan de C te X, zodat het bedrijf van appellante niet kan worden aangemerkt als 'het desbetreffende bedrijf' in de zin van artikel 9, eerste lid en aanhef, Bhv. Reeds om die reden kan appellante niet voor toepassing van hardheidscategorie 3 in aanmerking komen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat en voor zover van belang - het volgende aangevoerd.
4.1 Feitelijk was sprake van samenwerking tussen appellante en E; D was destijds nog een B.V. in oprichting. Zowel de verzorgingsovereenkomst als de nadere overeenkomst zijn reeds in 1995 gesloten, omdat destijds de verwachting was dat de nieuwe stallen reeds eind 1995/begin 1996 gereed zouden zijn. Dit is door omstandigheden voor het onderhavige staldeel pas begin 1997 gerealiseerd, waarna de afspraken niet opnieuw zijn vastgelegd.
4.2 Verweerder stelt ten onrechte dat niet is voldaan aan de aan artikel 9 Bhv Pro inherente eis van een duidelijke relatie tussen voorheen niet-benutte mestproductierechten enerzijds en de Wm-vergunning voor de onderhavige varkensinrichting. Uit objectief verifieerbare gegevens blijkt dat appellante reeds voor 10 juli 1997 een pachtovereenkomst met E heeft gesloten. Bij de bouw van de onderhavige inrichting is het, geheel in overeenstemming met het toenmalige artikel 14 Meststoffenwet Pro, van meet af aan de bedoeling geweest dat appellante in een gedeelte daarvan varkens zou houden op basis van de op haar landbouwgrond rustende mestproductierechten.
Verweerder vaart bovendien ten onrechte blind op het, naar de mening van appellante tendentieus geformuleerde, bedrijfscontrolerapport van de AID en hecht ten onrechte grote waarde aan de door appellante met E gesloten nadere overeenkomst.
Die nadere overeenkomst bevat geen met de verzorgingsovereenkomst strijdige bepaling(en) en evenmin een artikel dat de nadere overeenkomst ingeval van strijd met de verzorgingsovereenkomst prevaleert.
Dat E eigenaar was van de varkens, rechtvaardigt gelet op het Denkavit-arrest niet de conclusie dat hij als de feitelijke houder van die dieren moet worden aangemerkt. Verweerders voormalige Bureau Heffingen heeft naar aanleiding van dat arrest erkend dat niet langer als eis kon worden gesteld dat de dieren door de houder 'voor eigen rekening en risico' gehouden moesten worden. Ten onrechte hecht de AID, die dit vereiste in het onderzoek kennelijk wel hanteert, betekenis aan het feit dat E voor het uitrijden van de mest (deels destijds op landbouwgrond van appellante) betaalde. Appellante is overigens naderhand overgeschakeld op biologische teelt, waardoor de mest niet langer bij haar kon worden uitgereden.
4.2 Bovendien is de weergave van de hoorzitting onjuist. Ter hoorzitting is alleen gesteld dat E appellante bij de aanvang van het varkensbedrijf desgevraagd van advies diende met betrekking tot de varkenshouderij, omdat deze voor appellante nieuw was.
Ook hieraan kan derhalve niet de conclusie worden verbonden dat E in wezen de houder van de varkens was.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat het bedrijf van appellante niet kan worden aangemerkt als "het desbetreffende bedrijf" in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef, Bhv, waarvoor in de relevante periode een milieuvergunning in de zin van dat artikellid is verleend.
5.2 Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.3 Vaststaat dat in het onderhavige geval na 1992 en voor 10 juli 1997 een milieuvergunning is verleend aan B, derhalve niet aan (het bedrijf van) appellante.
Haar stelling dat zij voor laatstgenoemde datum een gedeelte van de varkensinrichting, waarvoor die vergunning is verleend, pachtte en dat haar bedrijf om die reden wel degelijk als het desbetreffende bedrijf in de zin van artikel 9, eerste lid, Bhv moet worden aangemerkt, faalt.
Op grond van het AID-rapport staat immers vast dat het personeel ter verzorging van de varkens in het door appellante formeel gepachte deel van de stal, feitelijk in dienst was van E (of een van diens rechtspersonen) en door hem werd betaald. Zoals in het bestreden besluit terecht is opgemerkt heeft appellante dienaangaande tegenover de AID verklaard dat dit in verband met de geloofwaardigheid bewust in de - niet voor derden kenbare - nadere overeenkomst is vastgelegd.
Uit de nadere overeenkomst blijkt voorts dat appellante niet aansprakelijk is voor eventuele schade als gevolg van niet-nakoming van de verzorgingsovereenkomst en dat zij in ieder geval recht heeft op een netto-vergoeding van f 15.300,- op jaarbasis (hetgeen blijkens de berekening van de AID neerkomt op een vergoeding van - circa - f 170,- per hectare landbouwgrond van appellante). Gelet op het vorenstaande, bezien tegen de achtergrond dat E eigenaar is van de stal en de varkens en verantwoordelijk is voor de mestboekhouding en daaruit voortvloeiende kosten, kan, anders dan appellante stelt, wel degelijk worden geconcludeerd dat de nadere overeenkomst een afwijking behelst van hetgeen in de verzorgingsovereenkomst tussen haar en E is bepaald.
5.4 Naar het oordeel van het College heeft verweerder aan de hand van het AID-rapport, in het bijzonder hetgeen daadwerkelijk tussen appellante en E was overeengekomen, op goede gronden geconcludeerd dat niet appellante, maar E feitelijk de houder was van de varkens in het door appellante gepachte staldeel.
Op grond daarvan maakte (het deel van) de inrichting waarin deze varkens werden gehouden geen deel uit van het bedrijf van appellante. Reeds om die reden kan haar bedrijf, waarvoor zij in oktober 1998 de onderhavige melding in het kader van het Bhv heeft gedaan, niet worden aangemerkt als het desbetreffende bedrijf in de zin van artikel 9 Bhv Pro, met betrekking waartoe (in de genoemde periode) een milieuvergunning is verleend.
5.4 Het beroep is derhalve ongegrond.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 november 2006.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining