Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/516 16 november 2006
14910 Wet personenvervoer 2000
Uitspraak in de zaak van:
Stadsbus Groep Maastricht N.V., te Maastricht, appellante
gemachtigde: mr. R.J.H.M. Crombaghs, advocaat te Heerlen,
tegen
Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder,
gemachtigde: P. Lemmerling, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 23 juni 2006, bij het College binnengekomen op 26 juni 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 mei 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard het bezwaar van appellant tegen het schrijven van verweerder van 20 maart 2006, waarbij verweerder het verzoek van appellante om de opbrengsten uit kaartverkopen aan te doen passen.
Bij brief van 3 augustus 2006 heeft verweerder het College medegedeeld geen afzonderlijk verweerschrift in te zullen dienen. Voor het verweer heeft hij verwezen naar het besluit van 23 mei 2006.
Bij brief van 1 september 2006 heeft appellante aanvullende stukken overgelegd.
Op 7 september 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij zijn verschenen de gemachtigden van partijen alsmede namens appellante M.M. Thehu en namens verweerder N.M.J. Janssen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van artikel 18 van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie in samenhang met artikel 105, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wet) is het College bij uitsluiting bevoegd te oordelen over het beroep door een belanghebbende ingesteld tegen besluiten genomen op grond van de Wet. Onder besluit wordt op grond vana rtikel 1:3, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
In de Wet was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 20
(…)
2. Bevoegd tot het verlenen, wijzigen of intrekken van concessies voor openbaar vervoer, anders dan openbaar vervoer per trein, zijn gedeputeerde staten (…).
(…)
Artikel 30
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over nationale vervoerbewijzen, de daaraan te stellen eisen, de daarbij behorende tarieven en vervoersvoorwaarden, alsmede het gebied waarbinnen deze geldig zijn.
(…)
Artikel 32
1. De concessiehouder kan aan een concessie voorschriften verbinden.
2. Aan een concessie worden in ieder geval voorschriften verbonden ten aanzien van:
(…)
d. de tarieven, de modellen van vervoerbewijzen en de vervoersvoorwaarden waartegen het openbaar vervoer moet worden verricht, alsmede de wijziging en openbaarmaking daarvan.
(…)”.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft aan appellante een concessie verleend voor openbaar busvervoer in de regio Maastricht.
- Bij besluit van 22 november 2005 heeft verweerder aan Hermes Openbaar Vervoer B.V. (hierna: Hermes), houder van concessies voor openbaar vervoer in Zuid-Limburg en Noord- en Midden-Limburg, goedkeuring gegeven voor het gratis verstrekken van 10.000 dagkaarten geldig gedurende de maand december 2005 en het invoeren van een dalurenkaartje, geldig op werkdagen vanaf 9 uur en de gehele dag op zaterdag en zon- en feestdagen voor de periode 1 december 2005 – 10 december 2006 op alle Hermeslijnen in de provincie Limburg met uitzondering van lijn 27/127 en een gedeelte van lijn 83.
- De opbrengsten uit deze goedgekeurde, van nationale vervoerbewijzen afwijkende kaartsoorten komt geheel toe aan Hermes.
- De verdeling van de opbrengsten uit nationale vervoerbewijzen vindt plaats overeenkomstig het zogenaamde WROOV-systeem. WROOV staat voor Werkgroep Reizigers Omvang en Omvang Verkopen. Met behulp van het WROOV-systeem wordt per type nationaal vervoerbewijs (kaartgroep) op basis van verschillende methoden het daadwerkelijke gebruik in een bepaalde, vóór het vervoersjaar liggende periode vastgesteld en aan de hand daarvan worden de sleutels voor de verdeling van de opbrengst per kaartgroep voor een bepaald vervoersjaar bepaald. Deze verdeelsleutels worden vervolgens toegepast op de daadwerkelijke verkoop per kaartgroep gedurende een bepaalde, vóór het vervoersjaar liggende periode (de verkoopperiode) om te komen tot toegerekende opbrengsten per vervoersbedrijf (de zogenaamde taakstellende of genormeerde vervoeropbrengsten). De verdeelsleutels worden ook toegepast op de opbrengst van de actuele verkopen. De verdeelsleutels voor het vervoerjaar 2006 zijn vastgesteld in november 2005.
- De nationale vervoerbewijzen en het WROOV-systeem zijn geregeld in een aantal overeenkomsten tussen een groot aantal betrokkenen (zoals de Staat, Koninklijk Nederlands Vervoer, de Vereniging Openbaar Vervoer Nederland, VBN, Postkantoren B.V. en de openbaar vervoerbedrijven).
- Bij brief van 8 maart 2006 heeft appellante verweerder verzocht om de financiële gevolgen van het dalurenkaartje van Hermes in kaart te brengen en onderhoud te plegen door de opbrengsten uit kaartverkopen voor Hermes, Limex en appellante aan te passen.
- Bij brief van 20 maart 2006 heeft verweerder dit verzoek afgewezen op de grond dat resultaten van een onderzoek naar de opbrengsten uit verkoop van nationale vervoerbewijzen niets zeggen over een oorzakelijk verband tussen een eventuele wijziging in de omvang van de kaartverkoop en de introductie van de afwijkende kaarsoorten door Hermes alsmede dat verweerder naar aanleiding van eerdere introducties van afwijkende kaartsoorten ook niet heeft gevraagd om tussentijdse aanpassing van de verdeelsleutels en men de concessiehouders in deze gelijk wil behandelen.
- Bij brief van 28 maart 2006 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen deze afwijzing.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard en het verzoek om kostenvergoeding afgewezen. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het schrijven van verweerder van 20 maart 2006 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Daartoe heeft verweerder het volgende overwogen.
In de brief van 20 maart 2006 is medegedeeld dat geen gevolg zal worden gegeven aan het verzoek van appellante om bij de uitvoeringsorganisatie WROOV een verzoek in te dienen tot het plegen van onderhoud. Het betreft een bevoegdheid die niet publiekrechtelijk van aard is en om die reden niet als publiekrechtelijke rechtshandeling kan worden aangemerkt. De juridische basis voor toepassing van de WROOV-methode wordt gevormd door een convenant tussen de minister en de decentrale overheden, een op basis van dat convenant vastgesteld reglement en een op basis van dat reglement jaarlijks in overleg met de concessiehouders vast te stellen WROOV-jaarplan. Het samenstel van deze drie documenten is een privaatrechtelijke regeling. Op basis van die privaatrechtelijke regeling kunnen verzoeken om onderhoud worden ingediend.
Als het gaat om herverdeling van gelden binnen een concessiegebied is de concessieverlener bevoegd om een beslissing te nemen.Voorwaarde voor een positieve beslissing is dat overeenstemming bestaat met alle concessiehouders in het concessiegebied. Ook in dat geval is geen sprake van een publiekrechtelijke handeling maar van een privaatrechtelijk besluit.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich op het standpunt dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard en voert daartoe het volgende aan.
De afwijzing om onderhoud te plegen is wel degelijk een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk indien het bestuursorgaan de bevoegdheden tot de rechtshandeling ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens wet geschapen grondslag. Een rechtshandeling is privaatrechtelijk van aard wanneer het bestuursorgaan een bevoegdheid hanteert die krachtens het burgerlijk recht ook door niet-bestuursorganen kan worden gehanteerd (zie ABRS 18 juni 1998, AB 1999, 116). Uit het bestreden besluit blijkt dat de bevoegdheid om onderhoud te plegen voortvloeit uit de Wet. De Wet is de juridische basis voor WROOV. Alleen de overheid is rechtens bevoegd om onderhoud inzake WROOV te gelasten want alleen aan de overheid komt de bevoegdheid tot concessieverlening toe. Er bestaat dus een publiekrechtelijke grondslag voor de voorliggende afwijzing.
Ook als zou worden aangenomen dat de bevoegdheid tot verdeling van de opbrengsten wordt gevormd door een privaatrechtelijke grondslag en wel het eerder genoemde convenant, dan nog is sprake van een voor bezwaar vatbaar besluit op grond van het publieke taak-criterium. De publieke taak die in het voorliggende geval aan de overheid is opgedragen, is het fungeren als concessieverlener. Aangezien het gelasten van onderhoud in het kader van WROOV direct voortvloeit uit de functie van de overheid als concessieverlener, is sprake van een publieke taak.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In dit geschil staat centraal de vraag of verweerder terecht heeft gehandhaafd het standpunt dat appellante niet-ontvankelijk is in haar bezwaar tegen de afwijzing van haar verzoek tot aanpassing van de opbrengsten uit kaartverkopen, op de grond dat de afwijzing niet kan worden beschouwd als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
Het College overweegt daaromtrent allereerst dat het zijn bevoegdheid om kennis te nemen van het beroep baseert op artikel 105, eerste lid, van de Wet. Aan de orde is immers de vraag of de afwijzing van het verzoek al dan niet moet worden gekarakteriseerd als een besluit, en meer in het bijzonder of verweerder daarbij uitvoering heeft gegeven aan de hem door deze Wet opgedragen taak dan wel gebruik heeft gemaakt van een hem door deze Wet verleende bevoegdheid. Het antwoord op die vraag komt toe aan de rechter die bevoegd is te oordelen over besluiten die op grond van de Wet worden genomen.
5.2 Op grond van artikel 1:3, eerste lid, Awb is sprake van een besluit als een schriftelijke beslissing van het bestuursorgaan, een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt.
Daarvan is sprake, indien het bestuursorgaan gebruik maakt van een bevoegdheid die hem krachtens publiekrecht is toegekend.
In deze zaak gaat het om de verdeling van de opbrengsten uit kaartverkopen van nationale vervoerbewijzen. De nationale vervoerbewijzen en de daarvoor geldende tarieven en voorwaarden worden in en op basis van artikel 30 van de Wet geregeld. Voor de verdeling van de opbrengsten van de nationale vervoerbewijzen tussen de vervoerders bestaat evenwel geen wettelijke regeling. Deze verdeling wordt geregeld door het WROOV-systeem. Zoals blijkt uit hetgeen in paragraaf 2.2 hieromtrent is weergegeven, berust het WROOV-systeem op overeenkomsten tussen, onder meer, overheden en vervoerders. De vervoeropbrengsten zijn privaatrechtelijk van aard. Ze worden immers gegenereerd door de als privaatrechtelijk aan te merken vervoerovereenkomsten tussen de reiziger en de vervoerder. De verdeling van deze opbrengsten is daarom naar zijn aard eveneens privaatrechtelijk. Het College vindt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de betrokkenheid van overheden bij het WROOV-systeem ertoe leidt dat de verdeling publiekrechtelijk van aard wordt. Hierbij is van belang dat bij of krachtens de Wet aan de overheden geen bevoegdheden in het kader van de verdeling van vervoeropbrengsten is toegekend. Het enkele feit dat bepaalde uitkomsten van het WROOV-systeem, te weten de taakstellende vervoeropbrengsten, in het kader van de subsidiëring worden gebruikt, is onvoldoende om aan te nemen dat het WROOV-systeem iets anders is dan een systeem dat berust op privaatrechtelijke afspraken.
Dit brengt het College tot de conclusie dat de beslissing van verweerder om geen gebruik te maken van de hem toekomende bevoegdheden inzake onderhoud aan het WROOV-systeem, niet kan worden beschouwd als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb aangezien de beslissing een publiekrechtelijk karakter ontbeert. Verweerder heeft derhalve terecht tot niet-ontvankelijkheid van het bezwaar van appellante geconcludeerd op de grond dat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
Het beroep is dan ook ongegrond.
5.3 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M.A. Fierstra en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 november 2006.
w.g. J.A. Hagen w.g. I.K. Rapmund