Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 06/461 8 november 2006
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 6 juni 2006, die diezelfde dag bij het College is binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 april 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op een bezwaar van appellant tegen een besluit op grond van de Regeling dierlijke EG-premies.
Bij brief van 7 juli 2006 heeft appellant het beroep van gronden voorzien.
Op 14 augustus 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 oktober 2006, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 van de het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
- houdt een register bij,
- stelt, zodra het gecomputeriseerde gegevensbestand volledig operationeel is, de bevoegde autoriteit binnen een door de lidstaat vastgestelde termijn, die zich uitstrekt over drie tot zeven dagen, in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop een en ander heeft plaatsgevonden.
(…)
4. Het register wordt handmatig of door middel van een computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm en moet te allen tijde en gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar ter beschikking worden gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt."
In artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 911/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft oormerken, paspoorten en bedrijfsregisters was, ten tijde en voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"Het register dat op het bedrijf wordt bijgehouden, moet ten minste het volgende bevatten:
a) de meest recente gegevens als bedoeld in artikel 14, lid 3, punt C.1, eerste tot en met vierde streepje, van Richtlijn 64/432/EEG;
b) de datum waarop het dier op het bedrijf is doodgegaan;
c) voor dieren die het bedrijf verlaten, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, naar wie of de identificatiecode van het bedrijf waarnaar het dier is vervoerd, en de datum van vertrek;
d) voor dieren die op het bedrijf aankomen, de naam en het adres van de houder, met uitzondering van de vervoerder, van wie of de identificatiecode van het bedrijf waarvan het dier afkomstig is, en de datum van aankomst;
e) de naam en handtekening van de vertegenwoordiger van de bevoegde autoriteit die het register controleert en de data waarop de controles zijn verricht."
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s) "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan;
(…)
Artikel 17 - Algemene beginselen
1. De controles ter plaatse worden onverwachts uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voorzover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen mag de aankondiging nooit meer dan
48 uur tevoren plaatsvinden.
(…)
3. De aanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert.
Artikel 25 - Onderdelen van de controles ter plaatse
1. De controles ter plaatse moeten betrekking hebben op alle dieren waarvoor op grond van de te controleren steunregelingen steunaanvragen zijn ingediend en, wat de steunregelingen voor rundvee betreft, ook op runderen waarvoor geen steunaanvraag is ingediend.
2. De controles ter plaatse omvatten in het bijzonder:
a) (…)
b) met betrekking tot de steunregelingen voor rundvee:
- (….)
- steekproefcontroles bij dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse steunaanvragen zijn ingediend, om na te gaan of de gegevens van het gecomputeriseerde gegevensbestand overeenstemmen met die van het register;
(…)"
Artikel 36 - Berekeningsgrondslag
(…)
3. Wanneer het in een steunvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, wordt de steun, onverminderd de artikelen 38 en 39, berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren.
Wanneer een bedrijfshoofd door overmacht of buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 48 zijn Pro verplichting om de dieren aan te houden niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij het recht op steun voor het aantal dieren dat hiervoor in aanmerking kwam op het tijdstip waarop de overmacht of de buitengewone omstandigheid is ingetreden.
4. Wanneer overtredingen van de identificatie- en registratieregeling voor runderen worden vastgesteld, gelden de volgende bepalingen:
(…)
Artikel 38 - Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor
steun wordt aangevraagd
(…)
2. Wanneer ten aanzien van meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken,
gekort:
(…)
Indien het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage groter is dan 20%, wordt het op grond van die regelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, aanspraak zou kunnen maken, voor de betrokken premieperiode geweigerd.
(…)
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
(…)"
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen (…)
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft zich door middel van het toezenden van een door hem ingevuld deelnameformulier op 30 december 1999 opgegeven als deelnemer aan de slachtpremieregeling.
- In 2004 zijn namens appellant door het slachthuis op diverse data aanvragen voor slachtpremie ingediend voor in totaal 21 runderen.
- Bij besluit van 25 maart 2005 heeft verweerder appellant voor 2004 een slachtpremie van € 2.463,30 toegekend.
- Op 6 oktober 2005 is op het bedrijf van appellant een controle ter plaatse uitgevoerd. Blijkens het rapport van deze controle, dat door appellant is ondertekend, heeft appellant tijdens de controle het volgende verklaard:
"Ik houd geen bedrijfsregister bij. Ik dacht dat het I & R bureau dat automatisch deed!"
- Bij besluit van 20 januari 2006 heeft verweerder het besluit van 25 maart 2005 herzien, de aanvragen van appellant alsnog afgewezen en de reeds uitbetaalde slachtpremie voor 2004 van € 2.463,30 teruggevorderd.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 2 maart 2006 bezwaar gemaakt.
- Op 10 april 2006 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Om voor premie in aanmerking te komen, moet op grond van artikel 7, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders, een bedrijfsregister bijhouden. Uit de ten tijde van de controle geldende nationale regelgeving blijkt dat bij een schriftelijk bijgehouden bedrijfsregister in beginsel het door verweerder verstrekte bedrijfsregister dient te worden gebruikt. Indien het bedrijfsregister elektronisch wordt bijgehouden, is het register vormvrij. Op verzoek dient de houder de gegevens per rund overzichtelijk direct in beeld te brengen en moeten de gegevens ter plaatse kunnen worden uitgeprint.
De controle ter plaatse is uitgevoerd op 6 oktober 2005 en betreft een periode van minimaal twaalf maanden die aan de controle voorafgaan. Voor het premiejaar 2004 zijn voor vijf runderen slachtpremieaanvragen gedaan tussen 5 oktober 2004 en 31 december 2004.
Uit de naar aanleiding van de controle ter plaatse opgemaakte rapportage is gebleken dat appellant op het moment van de controle geen bedrijfsregister had, waardoor ten aanzien van de aangevraagde en op het bedrijf aanwezige runderen niet aan de voorwaarde is voldaan dat zij in het bedrijfsregister geregistreerd moeten staan.
In bezwaar heeft appellant dit feit niet betwist. Hij heeft aangegeven met zijn neef een maatschap te vormen en dat deze neef alle zaken die met een computer moeten worden geregeld, bijhoudt. Ongeveer twee jaar geleden is appellant lid geworden van het bedrijfsregister van CR Delta, maar dit bedrijfsregister heeft hij tijdens de controle niet kunnen tonen, omdat hij niet weet hoe een computer werkt.
Vastgesteld is dat appellant tijdens de controle ter plaatse geen bedrijfsregister heeft kunnen tonen. Daarmee is niet voldaan aan de in artikel 7, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 neergelegde voorwaarde dat appellant het bedrijfsregister te allen tijde op zijn bedrijf aanwezig moet hebben, zodat dit bij een controle direct kan worden getoond. Het ontbreken van een bedrijfsregister vormt een ernstige inbreuk op de voorschriften inzake identificatie en registratie, waardoor het in Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem niet kan functioneren en een doeltreffend beheer van de communautaire steunregelingen onmogelijk wordt. Een steunaanvraag dient dan te worden afgewezen, in welk verband wordt verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 december 2001 (C 131/00, Nilsson). Artikel 7, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 moet aldus worden begrepen dat hieruit de verplichting voortvloeit van het bij een controle ter plaatse op het eerste verzoek tonen van het bedrijfsregister.
Op grond van artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 zijn de aanvragen die appellant in de controleperiode heeft ingediend, afgewezen.
Tevens dient ingevolge artikel 38 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 een sanctie te worden toegepast op de runderen die in 2004 vóór de controle ter plaatse zijn aangevraagd. In 2004 is voor in totaal 21 runderen slachtpremie aangevraagd. De vijf runderen die in de controleperiode zijn aangevraagd, konden tijdens de controle niet doelmatig worden gecontroleerd en zijn dus onregelmatig. Hieruit volgt dat de zestien runderen die vóór 6 oktober 2004 zijn aangevraagd, wel zijn geconstateerd. Het kortingpercentage is met toepassing van artikel 38, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 berekend over deze zestien geconstateerde dieren en bedraagt 31,25 (5 / 16 * 100%).
Aangezien dit percentage hoger is dan 20, is op grond van artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de gehele aanvraag afgewezen.
Tevens diende het reeds uitbetaalde premiebedrag van € 2.463,40 op grond van artikel 49 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 te worden teruggevorderd.
Verweerder is niet bevoegd een andere beslissing te nemen dan die in de communautaire regelgeving is voorgeschreven. In de communautaire regelgeving is rekening gehouden met de proportionaliteit en de opgelegde sanctie is niet onevenredig.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van het beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
In het bestreden besluit is ten onrechte geen aandacht besteed aan het feit dat op 17 oktober 2005 op het bedrijf van appellant een tweede controle ter plaatse heeft plaatsgevonden en dat daarbij is geconstateerd dat appellant over een volledig en erkend bedrijfsregister van CR Delta beschikte. Tevens is vastgesteld dat datzelfde bedrijfsregister ook al op 6 oktober 2005 op het bedrijf van appellant aanwezig was. Een eerder door de Algemene Inspectiedienst van verweerders ministerie (hierna: AID) opgemaakt proces verbaal is dan ook vernietigd. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) genomen.
De aanwezigheid van de maten van de maatschap tijdens de controle ter plaatse is kennelijk bepalend. Zou de neef van appellant, B, bij de controle aanwezig zijn geweest, dan had het op het bedrijf aanwezige computermatige bedrijfsregister kunnen worden getoond. Bovendien heeft de controleur appellant op het verkeerde been gezet, door mee te delen dat het bedrijfsregister uit een groot boekwerk bestond dat hem in het verleden was toegezonden. Het was appellant echter niet duidelijk dat het geautomatiseerde bedrijfsregister van CR Delta, waarvan hij al twee jaar lid was, ook aan de gestelde eisen voldeed.
Niet is voldaan aan de in artikel 20 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 neergelegde verplichting dat na afloop van de controle ter plaatse een afschrift van de naar aanleiding van die controle opgestelde rapportage dient te worden verstrekt.
Door verweerder is ten onrechte in het bestreden besluit onder de kop "onderzoek" opgenomen dat is geconstateerd dat geen bedrijfsregister op het bedrijf van appellant aanwezig was. Appellant is van mening dat hij een bedrijfsregister c.q. dierregister heeft bijgehouden en dat de controleur een doeltreffende controle heeft uitgevoerd.
Ten onrechte is verweerder in het bestreden besluit niet ingegaan op de rechtsongelijkheid die het moment van de controle ter plaatse meebrengt. Het bestreden besluit is dan ook op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd. Het moment van de controle is in sterke mate bepalend voor de hoogte van de op te leggen sanctie en dit leidt derhalve tot rechtsongelijkheid.
Subsidiair doet appellant een beroep op artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001. Appellant is van mening dat hem geen schuld treft en dat de bedrijfsadministratie op juiste wijze is bijgehouden.
Het bestreden besluit geeft geen blijk van een zorgvuldige belangenafweging. Het ontbeert een deugdelijke motivering en zorgvuldige besluitvorming, zoals wordt vereist door de artikelen 3:46 en 3:47 Awb.
De financiële consequenties van het bestreden besluit staan in geen verhouding tot het met de regeling beoogde doel.
Ter zitting heeft appellant gewezen op de zaak C, waarin verweerder alsnog tot het achterwege laten van het opleggen van een sanctie heeft besloten. Appellant doet hiermee een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College is van oordeel dat verweerder terecht ervan uit is gegaan dat appellant ten tijde van de controle ter plaatse op 6 oktober 2005 niet beschikte over een handmatig dan wel met de computer bijgehouden bedrijfsregister als bedoeld in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 juncto artikel 8 van Pro Verordening (EG) nr. 911/2004. Blijkens het door appellant ondertekende controlerapport heeft appellant immers tijdens de controle verklaard dat hij geen bedrijfsregister bijhield en dacht dat het I&R-bureau dit automatisch deed.
Appellant heeft in beroep weliswaar gesteld dat hij ten tijde van de controle wel over een bedrijfsregister beschikte en dat de neef van appellant het bedrijfsregister met behulp van een computer had kunnen tonen indien deze tijdens de controle aanwezig was geweest, maar hij heeft deze stellingen op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt. Bovendien zijn deze stellingen onverenigbaar met hetgeen overigens door of namens appellant gedurende de procedure is verklaard. Zo heeft de toenmalige gemachtigde van appellant blijkens een telefoonnotitie van verweerder op 1 maart 2006 meegedeeld dat appellant een oude man is die geen computer in huis heeft waarop hij het bedrijfsregister kan bijhouden. Voorts heeft appellant blijkens het verslag van de hoorzitting op 10 april 2006 verklaard dat op het bedrijf een computer aanwezig was, maar dat hij noch zijn neef het apparaat ooit heeft gebruikt. Het College ziet dan ook geen grond om aan de juistheid van de in het controlerapport opgenomen verklaring van appellant te twijfelen.
Dat appellant een week na de controle ter plaatse een bedrijfsregister van CR Delta voorhanden had, doet er niet aan af dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij reeds ten tijde van de controle op 6 oktober 2005 daarover beschikte.
5.2 Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 maart 2005 (AWB 04/372, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AT1731), dit in het voetspoor van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 december 2001 (Ingemar Nilsson, C-131/00, Jur. 2001, I-10165), zijn in Verordening (EEG) nr. 3508/92 de beginselen geformuleerd volgens welke de Gemeenschap en de lidstaten de tenuitvoerlegging van communautaire beslissingen inzake gefinancierde landbouwmaatregelen en de bestrijding van fraude en onregelmatigheden in verband met deze maatregelen moeten regelen. In dit verband is een systeem opgezet ter identificatie en registratie van de dieren die voor steun in aanmerking komen. Binnen dit controlesysteem, dat ervoor moet zorgen dat elk dier kan worden geïdentificeerd en in al zijn verplaatsingen vanaf zijn geboorte tot zijn dood wordt gevolgd, zodat de handel daarin kan worden gecontroleerd en de controle van de communautaire steunregelingen wordt verbeterd, speelt het bedrijfsregister een cruciale rol. Blijkens het ingevoerde controlesysteem is het regelmatig bijhouden van het bedrijfsregister van groot belang. Het aantal bij de controle aanwezige en op dat tijdstip getelde dieren alleen is niet bepalend voor de verificatie van een steunaanvraag. Aan de hand van het bedrijfsregister kan bij de controle het aantal en de identiteit worden bepaald van de dieren die tijdens de periode van aanhouding aanwezig zijn en waarvoor steun kan worden toegekend. In deze omstandigheden levert het ontbreken van een bedrijfsregister een ernstige inbreuk op de voorschriften inzake identificatie en registratie van dieren op, omdat daardoor het in Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem niet kan functioneren en een doeltreffend beheer van de communautaire steunregelingen onmogelijk wordt. Een steunaanvraag dient dan te worden afgewezen.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in het onderhavige geval de controle ter plaatse is verhinderd en artikel 17, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan inwilliging van de vijf aanvragen voor slachtpremie waarop die controle betrekking had, in de weg stond.
5.3 Voor de overige zestien in 2004 gedane aanvragen stond de sanctiebepaling van artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan inwilliging in de weg en voorts was verweerder ingevolge artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht tot terugvordering van de ten onrechte reeds uitbetaalde bedragen.
5.4 Dat het moment waarop een controle ter plaatse plaatsvindt in sterke mate bepalend is voor de hoogte van de sanctie, zoals appellant betoogt, brengt niet mee dat het bestreden besluit wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel onrechtmatig moet worden geoordeeld. Op grond van de artikelen 17 en 25 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 worden controles ter plaatse onverwachts uitgevoerd en hebben deze betrekking op dieren waarvoor in de laatste twaalf maanden vóór de controle steunaanvragen zijn ingediend. Deze bepalingen gelden voor alle aanvragers in dezelfde mate. Voor elke aanvrager geldt voorts dat de in artikel 38 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 genoemde sancties worden opgelegd indien bij een controle blijkt dat niet aan de voorwaarden is voldaan. Dat die sanctie kan verschillen naarmate de controle op het ene dan wel het andere moment plaatsvindt, levert geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op. Van gelijke gevallen is dan immers geen sprake.
5.5 Voorzover appellant van opvatting is dat de sanctie achterwege had moeten blijven omdat hem geen schuld treft in de zin van artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, deelt het College deze opvatting niet. Het is immers aan appellant te wijten dat er geen deugdelijk bedrijfsregister aanwezig was.
5.6 Het standpunt van appellant dat de toegepaste sanctie onevenredig is, kan het College niet onderschrijven. De sanctie vloeit rechtstreeks voort uit artikel 38 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 en dit artikel voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel. Dit stelsel is, mede gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen inzake vergelijkbare bepalingen in Verordening (EEG) nr. 3887/92 (arrest van 17 juli 1997, zaak C-354/95, National Farmers Union, Jur. 1997, I 04559), naar vaste rechtspraak niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel.
5.7 Het ter zitting door appellant gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel, in welk verband hij heeft gewezen op de zaak C, faalt reeds, nu verweerder ter zitting voldoende heeft onderbouwd dat geen sprake is van gelijke gevallen. Het gaat in die zaak om een onjuiste mededeling van de AID-controleur tijdens de controle. Daarvan is hier geen sprake.
5.8 Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 november 2006.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.S. Hoppener