Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 06/442 8 november 2006
5134 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 20 mei 2006, bij het College binnengekomen op 23 mei 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 mei 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit, waarbij is beslist op een aanvraag op grond van de Regeling GLB inkomenssteun.
Op 28 juni 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft op 18 oktober 2006 plaatsgevonden. Appellant is daarbij in persoon verschenen, vergezeld door J.J.H. Kooiman, en verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 luidt voorzover hier van belang:
"Artikel 2
(…)
b) Onder "bedrijf" wordt verstaan: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
(…)
Artikel 113 - Ooien- en geitenpremie
1. Aan landbouwers die ooien houden op hun bedrijf, kan op aanvraag een premie voor het aanhouden van ooien worden verleend (ooienpremie).
(…)
Artikel 115 - Gemeenschappelijke bepalingen
1. De premies worden aan de begunstigde landbouwers betaald op basis van het aantal ooien en/of geiten die op hun bedrijf zijn gehouden gedurende een minimumperiode (…)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 2
(…)
20. "aanhoudperiode": de periode waarin een dier waarvoor steun is aangevraagd, overeenkomstig de navolgende bepalingen op het bedrijf moet worden gehouden:
(…)
d) artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) no. 2550/2001 (…) wat de schapen- en geitenpremies betreft
(…)
23. "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan;
(…)
Artikel 16 - Voorwaarden met betrekking tot de steunaanvragen voor dieren
1. (…)
Indien een dier gedurende de aanhoudperiode naar een andere plaats wordt overgebracht, stelt de landbouwer de bevoegde autoriteit daar vooraf schriftelijk van in kennis.
(…)
Artikel 57
(…)
3. Onverminderd de artikelen 59 en 60 wordt, indien het in een steunaanvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, de steun berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren.
Indien een landbouwer evenwel door overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 niet aan zijn aanhoudverplichting heeft kunnen voldoen, behoudt hij zijn recht op de steun voor het aantal dieren dat subsidiabel was toen de overmacht of de uitzonderlijke omstandigheid zich voordeed.
(…)
Artikel 59 - Kortingen en uitsluitingen ten aanzien van runderen waarvoor
steun is aangevraagd
1. Indien ten aanzien van een steunaanvraag in het kader van de steunregelingen voor rundvee een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het overeenkomstig artikel 57, lid 3, geconstateerde aantal, wordt het totale bedrag van de steun waarop de landbouwer voor de betrokken premieperiode in het kader van die regelingen aanspraak kan maken, gekort met het overeenkomstig lid 3 van het onderhavige artikel te bepalen percentage indien voor niet meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld.
2. (…)
Is het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage hoger dan 20%, dan wordt voor de betrokken premieperiode de steun waarop de landbouwer overeenkomstig artikel 57, lid 3, in het kader van die regelingen aanspraak zou kunnen maken, geweigerd.
(…)
3. Voor de bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt, uitgaande van de runderen waarvoor gedurende de betrokken premieperiode in het kader van alle steunregelingen voor rundvee samen genomen steun is aangevraagd, het aantal van die runderen waarvoor onregelmatigheden zijn vastgesteld, gedeeld door het totale aantal voor die premieperiode geconstateerde runderen.
Artikel 60 - Kortingen en uitsluitingen ten aanzien van schapen en geiten
waarvoor steun is aangevraagd
1. Indien ten aanzien van steunaanvragen in het kader van de steunregeling voor schapen en geiten overeenkomstig artikel 57, lid 3, een verschil wordt vastgesteld, is het bepaalde in artikel 59, leden 2, 3 en 4, van overeenkomstige toepassing vanaf het eerste dier waarvoor onregelmatigheden worden vastgesteld.
(…)
Artikel 72 - Overmacht en uitzonderlijke omstandigheden
Gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 40, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 moeten, samen met de relevante bewijzen ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk aan die autoriteit worden gemeld binnen tien werkdagen na de dag vanaf welke dit voor de landbouwer mogelijk is."
In artikel 2, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2550/2001 van de Commissie van 21 december 2001 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 2529/2001 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schapen- en geitenvlees en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2419/2001, is bepaald dat de periode waarvoor de producent de verplichting aangaat het aantal ooien en/of geiten waarvoor de premie wordt aangevraagd, op zijn bedrijf aan te houden, 100 dagen duurt en dat deze periode ingaat op de eerste dag na die waarop de periode voor de indiening van de aanvragen afloopt.
Bij de Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: Regeling) was ten tijde in geding onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 52
1. Onverminderd artikel 1, onderdeel k, kan voor de toepassing van dit hoofdstuk geacht worden deel uit maken van het bedrijf van de landbouwer:
(…)
c. voor zover het een producent van schapenvlees betreft grond of gebouwen die hij voor de productie van schapenvlees in gebruik heeft op basis van een andere titel dan eigendom, zakelijk gebruiksrecht of pacht, en mits de in artikel 84, eerste lid, bedoelde schriftelijke mededeling door DR is ontvangen.
(…)
Artikel 53
De aanhoudperiode gedurende welke de dieren waarvoor premie is aangevraagd op het bedrijf moeten worden gehouden, beloopt voor:
- ooien: een aaneengesloten periode van 100 dagen gerekend vanaf de eerste dag na het einde van de aanvraagperiode;
Artikel 56
1. Ter zake van het gedurende de desbetreffende aanhoudperiode op hun bedrijf aanhouden van een (…) ooi, wordt jaarlijks op daartoe strekkende aanvraag, na afloop van het betrokken verkoopseizoen, overeenkomstig de bepalingen van deze regeling en de verordeningen 1782/2003 en verordening 1973/2004 aan landbouwers premie verstrekt.
(…)
Artikel 57
(…)
2. De periode voor het indienen van een aanvraag voor een premie voor ooien is het tijdvak van 3 januari tot en met 7 februari.
(…)
Artikel 84
1. De landbouwer doet, indien hij de aan te houden ooien dan wel een gedeelte daarvan gaat aanhouden op gronden of in gebouwen als bedoeld in de definitie van bedrijf, bedoeld in artikel 52, eerste lid, onderdeel c, hiervan mededeling in de aanvraag, bedoeld in artikel 60. De mededeling wordt mede ondertekend door de ingebruikgever.
2. Indien de landbouwer gedurende de aanhoudperiode de aan te houden ooien dan wel een gedeelte daarvan alsnog gaat aanhouden op gronden of in gebouwen als bedoeld in het eerste lid, en hij daarvan in de aanvraag, bedoeld in artikel 60, geen mededeling heeft gedaan, stelt hij DR hiervan voorafgaand aan de verplaatsing schriftelijk op de hoogte door middel van een verplaatsingsverklaring, die voldoet aan artikel 60.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met het formulier "Premie voor het aanhouden van ooien verkoopseizoen 2005" op 18 januari 2005 premie aangevraagd voor het aanhouden van 500 ooien. Op het formulier heeft appellant aangegeven dat hij 100 ooien wenst aan te houden op het adres van ingebruikgever B te Y.
- Bij brief van 27 januari 2005 heeft verweerder de ontvangst van deze aanvraag bevestigd en meegedeeld dat appellant de ooien van 8 februari 2005 tot en met 18 mei 2005 moet aanhouden.
- Door de Algemene Inspectiedienst van verweerders ministerie is op 28 februari 2005 bij appellant een controle ter plaatse uitgevoerd. In het naar aanleiding van deze controle opgemaakte "Rapport fysieke controle" is onder meer het volgende vermeld:
"C: OPMERKINGEN CONTROLEUR(S)
Op de locatie aan het * te X (…) zijn 408 premiewaardige ooien geteld op maandag 28 februari 2005.
A deelde ons vervolgens mede dat de overige 100 ooien aanwezig waren in M, op de aangegeven percelen volgens de verplaastingsverklaringen omgeving Y.
Aldaar waren er echter geen ooien aanwezig op deze locatie in M.
De beheerder aldaar, B, verwees ons door naar een perceel weiland omgeving Z. (…) Van dit perceel was geen verplaatisngsverklaring in het dossier aanwezig. Wij hebben aldaar 134 dieren (schapen) geteld.
(…)"
- Bij besluit van 10 februari 2006 heeft verweerder appellants aanvraag om ooipremie voor 2005 afgewezen, omdat is vastgesteld dat appellant voor meer dan 20% van het aantal ooien niet aan de voorwaarden heeft voldaan.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 17 februari 2006 bezwaar gemaakt.
- Op 21 maart 2006 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen:
Tijdens de controle van de AID is vastgesteld dat appellant 408 ooien op zijn bedrijf heeft aangehouden. Er waren 100 ooien zonder verplaatsingsverklaring naar de wei van een ander bedrijf verplaatst. Daarmee heeft appellant voor 92 ooien (500 aangevraagde ooien 408 geconstateerde ooien) niet voldaan aan de in de Regeling neergelegde aanhoudplicht.
Deze 92 ooien bedragen 22,5% van de 408 geconstateerde ooien. Ingevolge de artikelen 60, eerste lid, artikel 59, derde lid en artikel 2, drieëntwintigste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 is verweerder gehouden appellants aanvraag af te wijzen.
Verweerder is gebonden aan het sanctiestelsel zoals dat is vastgesteld in de toepasselijke Europese verordeningen en heeft bij de uitvoering van deze communautaire regelgeving daarom niet de bevoegdheid daarvan af te wijken. In de Europese verordeningen is rekening gehouden met proportionaliteit en de evenredigheid. Het sanctieregime voorziet in een gedifferentieerd sanctiestelsel, dat mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1997 in zaak C-354/95 (National Farmers Union) niet in strijd geacht kan worden met het evenredigheidsbeginsel.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van het beroep, samengevat, het volgende aangevoerd:
De controle ter plaatse heeft op onbehoorlijke wijze plaatsgevonden. De controleur heeft toegezegd een tweede controle te zullen houden in Friesland, omdat de schapen een week later op de juiste plaats zouden zijn. De controleur heeft dit niet gedaan. Appellant heeft dus geen kans gekregen om een administratieve fout te herstellen.
De afwijzing van de volledige ooipremie voor 2005 vanwege het niet tijdig inleveren van een verplaatsingsformulier is buitenproportioneel. Appellant erkent dat het te laat inleveren van het formulier zijn fout is, maar de AID heeft hem niet in de gelegenheid gesteld zijn fout te herstellen. Het is voor zijn bedrijfsvoering niet eenvoudig om verplaatsingen van de schapen correct bij te houden, omdat de plaats van de schapen in februari, in verband met de weersomstandigheden, zeer snel kan veranderen. De controleurs hadden voor deze praktische problemen geen aandacht.
Met enige moeite waren alle schapen met oormerken te traceren voor de controleurs. Appellant heeft aangeboden de dieren te verzamelen om ze op een later tijdstip te controleren. Hierop zijn de controleurs niet ingegaan.
Ten onrechte is verweerder niet toegekomen aan de vraag of appellants administratie al dan niet in orde was. In deze administratie kan een jaar later bewezen worden dat de schapen wel aanwezig waren, maar dat alleen op het moment van de controle de verplaatsing van de ooien niet tijdig was vermeld.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt vast dat verweerder 92 van de 500 door appellant voor premie in aanmerking gebrachte ooien als niet-geconstateerd heeft aangemerkt.
Vaststaat dat de betreffende 92 ooien ten tijde van de controle op 28 februari 2005 op het bedrijf van de maatschap C te Z verbleven. Tevens staat vast dat appellant ten aanzien van deze dieren geen mededeling in de aanvraag als bedoeld in artikel 84, eerste lid, van de Regeling heeft gedaan en evenmin de Dienst Regelingen voorafgaand aan de verplaatsing schriftelijk van de verplaatsing op de hoogte heeft gesteld, zoals in artikel 84, tweede lid, van de Regeling is voorgeschreven.
Dit brengt mee dat voor de 92 ooien niet aan alle in de voorschriften voor de toekenning van steun gestelde voorwaarden is voldaan en verweerder aldus terecht heeft vastgesteld dat deze dieren niet als geconstateerd dier in de zin van artikel 2, drieëntwintigste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 konden worden aangemerkt. Dat de schapen wel fysiek op het bedrijf van de maatschap Ros aanwezig waren, de oormerken van de dieren waren te traceren en de administratie van appellant in orde was, zoals appellant heeft gesteld, kan aan dit oordeel niet afdoen.
Voorzover appellant van opvatting is dat de aanvraag niet had mogen worden afgewezen, omdat hij niet in de gelegenheid is gesteld om zijn fout te herstellen, deelt het College deze opvatting niet. Appellant heeft verzuimd de Dienst Regelingen voorafgaand aan de verplaatsing een verplaatsingsverklaring toe te sturen. Dit verzuim kon, nadat dit bij de controle was vastgesteld, niet meer worden hersteld.
Voorts is niet gebleken van overmacht of buitengewone omstandigheden op grond waarvan appellant niet tijdig een verplaatsingsverklaring heeft kunnen indienen.
Aangezien het overeenkomstig artikel 59, derde lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 bepaalde percentage hoger is dan 20% (namelijk 22,55 %) was verweerder gelet op de artikelen 59, tweede lid, en 60, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 verplicht de gehele aanvraag af te wijzen. Verweerder is niet bevoegd van deze sanctie af te wijken.
Het standpunt van appellant dat de toegepaste sanctie buitenproportioneel is, kan hem niet baten. Verordening (EG) nr. 796/2004 voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel, waarvan de opgelegde sanctie deel uitmaakt. Dit stelsel is, mede gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen inzake vergelijkbare bepalingen in Verordening (EEG) nr. 3887/92 (arrest van 17 juli 1997, zaak C-354/95, National Farmers Union, Jur. 1997, I 04559), naar vaste rechtspraak niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel.
Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 november 2006.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.S. Hoppener