Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 05/604 23 augustus 2006
5135
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te X, appellanten,
gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong, advocaat te Deventer,
tegen
de Minster van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 19 augustus 2005, bij het College per fax op dezelfde dag binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 juli 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen verweerders besluit van 11 januari 2005 op hun aanvraag om akkerbouwsteun voor het jaar 2004 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Bij brief van 19 september 2005 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld.
Bij brief van 27 september 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 18 november 2005 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Op 28 juni 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar de gemachtigden van partijen en appellant H.J. Oltvoort zijn verschenen.
2 De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Regeling, zoals deze luidde ten tijde van het indienen van de hiervoor bedoelde aanvraag van appellanten, was onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(...) ,
e. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van de Europese Unie van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PbEG L 160);
(.. .)
n. akkerland:
a. geheel van tot het bedrijf behorende grond met uitzondering van grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was, en
b. grond die uiterlijk op 31 december 1991 overeenkomstig de Beschikking ter zake van het uit productie nemen van bouwland uit productie is geweest met uitzondering van grond die overeenkomstig artikel 4 is Pro vervangen door andere gronden;
(...)
Artikel 3
Aan producenten van akkerbouwgewassen die een aanvraag oppervlakten indienen wordt door de minister jaarlijks ter zake van met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakten of braakgelegde oppervlakten overeenkomstig de raadsverordening, verordening 3508/92, verordening 2419/2001, verordening 2316/1999, verordening 2461/1999, deze regeling en het overeenkomstig artikel 3 van Pro de raadsverordening opgestelde regioplan, subsidie verstrekt.
Artikel 4
1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde Pro verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:
(.. .)
3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;
c. voor zover van toepassing, de eigenaar, beperkt gebruiksgerechtigde, verpachter dan wel pachter van de te vervangen percelen akkerland heeft ingestemd met het vervangen van deze percelen;
d. en voorafgaande aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER. Een schriftelijke aanvraag daartoe kan in de periode
die loopt van 15 oktober tot en met 1 december worden ingediend."
Artikel 4, derde lid, gold in de hier geciteerde vorm vanaf 2 april 2000. De vóór 2000 geldende bepalingen (hierna gezamenlijk aan te duiden als: artikel 4 (oud)) kenden niet het vereiste van instemming van de onder c genoemde rechthebbenden noch het vereiste van voorafgaande toestemming van Laser.
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 32
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan
2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte. Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. (...)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben op 26 april 2004 met het formulier 'Gecombineerde opgave 2004 Landbouwtelling - Gebruik gewaspercelen - Aanvraag oppervlakten' onder meer de braakpercelen, beteeld met voederleguminosen, 6 (0.91 ha), 7 (1.04 ha) en 10 (1.00 ha) opgegeven voor akkerbouwsteun.
- Bij brief van 23 november 2004 is appellanten medegedeeld dat GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, op basis van een teledetectiecontrole heeft vastgesteld dat de percelen 6, 7 en 10 uit de aanvraag oppervlakten niet aan de definitie akkerland voldoen.
- Met die mededeling geconfronteerd hebben appellanten bij brief van 30 november 2004, samengevat, het volgende meegedeeld. In 1994 heeft een ruilverkaveling in de gemeente Laren plaats gevonden, waarbij de in 1991 aangekochte percelen 6 en 7 waren betrokken. Na deze ruilverkaveling hebben appellanten telefonisch contact met LASER gehad en uit dat gesprek begrepen dat bij ruilverkaveling betrokken gronden geen problemen zouden opleveren voor de definitie akkerland. Het perceel 10 hebben appellanten op 24 april 1998 verkregen door vrijwillige kavelruil. De ingeruilde grond was premiewaardig.
Appellanten menen, nu jarenlang voor deze percelen premie is gevraagd en betaald, dat zij er vanuit mochten gaan dat het hier om steunwaardige percelen gaat.
- Bij besluit van 11 januari 2005 heeft verweerder onder meer als volgt beslist op de aanvraag van appellanten voor akkerbouwsteun over 2004. Verweerder heeft de percelen 6, 7 en 10 niet aanvaard, waardoor een verschil is ontstaan tussen de aangevraagde oppervlakte braak en de geconstateerde oppervlakte, dat uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 28,98 % bedraagt. Met toepassing van artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr.. 2419/2001 heeft verweerder de aanvraag voor wat betreft de gewasgroep braak/voederleguminosen afgewezen.
- Bij brief van 17 februari 2005, aangevuld bij brief van 18 april 2005, hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen dat besluit.
- Bij brief van 9 juni 2005 heeft verweerder appellanten naar aanleiding van hun bezwaar nadere informatie verstrekt en een aantal vragen gesteld.
- Appellanten hebben hierop bij brief van 16 juni 2005 gereageerd. Daarbij hebben appellanten hun bezwaar onder meer als volgt doen toelichten:
" Cliënten zijn (…) van mening dat de percelen 6 en 7 wel voldoen aan de definitie akkerland omdat zij gerechtigd waren om de definitie naar de percelen 6 en 7 over te dragen op grond van artikel 4 lid 3 van Pro de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
(…)
In uw brief stelt u dat er een extra eis geldt waaraan voldaan dient te worden, namelijk voorafgaande toestemming. In casu gaat het echter om een ruilverkaveling, welke afgerond is in 1993 en derhalve geldt deze voorwaarde in casu niet. Deze voorwaarde ziet op nieuwe ruilverkavelingen."
- Na een op 20 juni 2005 gehouden hoorzitting hebben appellanten bij brief van 27 juni 2005 verweerder aanvullende gegevens verstrekt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij onder meer het volgende overwogen:
" Inzake perceel 6 en 7. (...)
Het feit dat de betreffende ruilverkaveling "Laren" is afgerond met de inschrijving van de akte van toedeling op 22 oktober 1993, maakt dat u in deze een beroep doet op artikel 4, tweede lid (oud) van de Regeling: de grond, verkregen ter vervanging van akkerland, mag worden beschouwd als grond welke mag worden gebruikt bij een subsidieaanvraag voor een daarop groeiend steunwaardig akkerbouwgewas. Deze bepaling was tot 31 maart 1997 van kracht. (…)
Wil er een succesvol beroep worden gedaan op de uitzondering van de Regeling, dan moet deze hebben plaatsgevonden na 1991. Hoewel de ruilverkaveling "Laren" officieel is afgerond op 22 oktober 1993, is mij evenwel gebleken dat u genoemde percelen al vanaf mei 1991 feitelijk in gebruik had. Om reden dat het feitelijk gebruik in de referentieperiode in deze relevant is en u ruimschoots voor het beoordeelmoment 31 december 1991 reeds de beschikking over deze percelen had, is geen succesvol beroep op voornoemd artikel mogelijk.
Met betrekking tot uw bezwaren dat volgens de Regeling, zoals die luidde in 1993, compensatiegrond, die is ontvangen in het kader van de ruilverkaveling ter vervanging van akkerland, als akkerland in de zin van de Regeling mag worden beschouwd, merk ik het volgende op. Het hiertoe opgevoerde perceel (kadastraal bekend: gemeente Lochem, sectie T, nummer 27, grootte 3.26,10 hectare) voldoet hier niet aan. Immers het tweede lid stelt uitdrukkelijk dat de uitzonderingssituatie van artikel 4 enkel Pro opgaat ingeval een producent grond verkrijgt ter vervanging van akkerland dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken. Voornoemd perceel heeft u dan ook niet via een ruilverkaveling van overheidswege verkregen ter vervanging van akkerland. Het perceel heeft u eerstens van derden aangekocht alvorens u het in de verkaveling heeft ingebracht. Derhalve kan naar mijn oordeel in dit verband niet worden gesproken van een situatie waarop artikel 4, tweede lid (oud) van toepassing is.
Nu ik thans tot bovenstaand oordeel ben gekomen, kan behandeling van de overige voorwaarden eigenlijk achterwege blijven. Dit betreft dan de vraag in hoeverre voorafgaande toestemming vereist is. Ten overvloede merk ik in deze nog wel op, dat, indien onomstotelijk wordt aangetoond hoeveel akkerland in het kader van een maatregel van overheidswege, tussen 31 december 1991 en 20 januari 2000 aan het bedrijf van een producent is onttrokken, vervangende gronden dan ook zonder voorafgaande toestemming voor een subsidie in aanmerking komen voorzover de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van het akkerland dat aan het bedrijf van de producent is onttrokken.
(…)
3.4. Perceel 10. Beroep op kavelruil.
In de briefwisseling gedurende de bezwaarschriftenprocedure was u er reeds op geattendeerd, met verwijzing naar mijn brief van 9 juni jl. dat ingeval van een door partijen vrijwillig aangegane kavelruil(overeenkomst) een beroep op artikel 4, derde lid, aanhef en onder a, van de Regeling niet opgaat. Uit de ingebrachte stukken uit de akte van toedeling en levering kavelruil "Kloosterboer" volgt dat een aantal ondernemers zich bij deze overeenkomst hebben verbonden om onroerende zaken samen te voegen en de verkregen massa op bepaalde wijze te verkavelen en onder elkaar bij notariële akte te verdelen. Van overheidsbemoeienis bij deze overeenkomst is mij niet gebleken. Dit werd tijdens de hoorzitting nog eens bevestigd. U heeft namelijk verklaard dat de overheid in deze geen enkele rol heeft gespeeld bij de verwerving van de bij de ruil betrokken gronden. Derhalve is aan in artikel 4, tweede lid (oud) noch aan in artikel 4, derde lid, aanhef en onder a van de Regeling gestelde voorwaarden voldaan. In uw geval is namelijk geen sprake van het feit dat aan uw bedrijf percelen akkerland zijn onttrokken door maatregelen van overheidswege.
Ook met betrekking tot perceel 10 faalt een beroep op artikel 4. tweede lid (oud) c.q. artikel 4, derde lid, van de Regeling.
3.5. Beroep op opgewekt vertrouwen.
(…) U heeft uitgelegd niet exact te kunnen aangeven met wie van LASER destijds telefonisch overleg is gevoerd noch kan u dienaangaande nadere verklaringen overleggen.
Niet bestreden wordt dat u destijds van medewerkers van LASER informatie heeft verkregen. Echter onduidelijk is welke informatie u heeft verkregen en door wie deze informatie zou zijn verstrekt. Wat daarvan ook zij, het enkele feit dat informatie is verkregen is onvoldoende voor zover u een geslaagd beroep wilt doen op het vertrouwensbeginsel."
Ter zitting heeft verweerder aangaande de percelen 6 en 7 onder meer nog het volgende aangevoerd:
" Verweerder is van oordeel dat nu gebleken is dat appellante deze percelen in mei 1991 heeft aangekocht en deze nog steeds bij haar in gebruik zijn, schuiven met de definitie akkerland zowel in de zin van artikel 4, derde lid (nieuw) alsmede artikel 4, tweede lid (oud) hier niet van toepassing is. Immers schuiven/vervangen is enkel mogelijk, indien er sprake is van grond die ter vervanging dient van in het kader van de ruilverkaveling ingediende landbouwgrond. Een beroep op het toestemmingsvereiste om te mogen schuiven is volgens verweerder dan ook niet ter zake."
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van hun beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
De percelen 6 en 7 waren voor zover appellanten bekend in de jaren 1987 tot en met 1991 grasland. Desniettemin heeft verweerder deze percelen ten onrechte niet aanvaard als steunwaardig, omdat het hier gaat om via ruilverkaveling verkregen gronden, terwijl in het kader van dezelfde ruilverkaveling steunwaardige grond aan het bedrijf van appellanten werd onttrokken. Dit betekent dat verweerder ten onrechte het beroep van appellanten op vervanging van ontrokken akkerland niet heeft gehonoreerd.
De ruilverkaveling "Laren" werd afgerond op 22 oktober 1993. Bij de toedeling verkregen appellanten de percelen 6 en 7. Door appellanten is daarnaast in 1992 een perceel ter grootte van 3.26.10 ha landbouwgrond gekocht van de ouders van mevrouw Oltvoort. Dit perceel is vervolgens ingebracht in de ruilverkaveling. Van dit perceel is uiteindelijk 1.92.71 ha aan appellanten toebedeeld. Dit betekent dat appellanten voor 1.33.39 ha kunnen schuiven met de definitie akkerland. Dit hebben zij ook gedaan naar de percelen 6 en 7, die vanaf 1994 ook daadwerkelijk als bouwland zijn gebruikt. Voor deze percelen is ook steeds premie aangevraagd en verkregen.
Ten onrechte meent verweerder dat de percelen 6 en 7 niet zijn verkregen ter vervanging van bij de ruilverkaveling ingeleverd akkerland, waardoor naar deze percelen geen overdracht van de definitie akkerland mogelijk is. Bij de ruilverkaveling moet immers gekeken worden naar het totaal van de aan een bedrijf toebedeelde gronden. Daarbij is het mogelijk dat een ingebracht perceel ook weer wordt toebedeeld. Dat perceel verkrijgt het bedrijf dan ter vervanging van gronden die zijn ingebracht. Resultaat van de ruilverkaveling is hoe dan ook dat van het premiewaardige perceel van 3.26.10 ha dat bij de ruilverkaveling werd ingebracht, slechts 1.92.71 ha werd toebedeeld. Dat betekent dat 1.33.39 ha premiewaardige grond door de ruilverkaveling aan het bedrijf van appellanten werd onttrokken. Deze oppervlakte wensen appellanten te vervangen door de definitie akkerland over te dragen op de percelen 6 en 7.
Dat overdracht van de definitie akkerland op de percelen 6 en 7 wel degelijk mogelijk was blijkt ook uit het in 1993 door LASER telefonisch gegeven advies dat voor bij een ruilverkaveling betrokken percelen gewoon premie kan worden aangevraagd. Appellanten hebben op deze informatie vertrouwd en de percelen voor steun opgegeven. Deze werd vervolgens ook daadwerkelijk toegekend.
Op grond van ditzelfde opgewekte vertrouwen hebben appellanten ook het in 1998 via vrijwillige kavelruil in het kader van een ruilverkaveling verkregen perceel 10 voor steun opgegeven. Ook voor dit perceel is vervolgens enige jaren steun toegekend.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat een beroep op artikel 4, tweede lid (oud), van de Regeling niet kan slagen omdat appellanten de percelen 6 en 7 al in de referentieperiode in gebruik hadden en - zo begrijpt het College verweerders betoog – voor de akkerbouw hadden kunnen aanwenden.
Dienaangaande overweegt het College als volgt.
Door in het bestreden besluit uit te gaan van artikel 4, tweede lid (oud), van de Regeling gaat verweerder in zoverre voorbij aan het bezwaar van appellanten, dat zij gezien hun brief van 16 juni 2005 kennelijk hebben beoogd te baseren op artikel 4, derde lid, van de Regeling.
Bovendien heeft verweerder ten onrechte aangenomen dat de bij artikel 4, derde lid, onder d, van de Regeling voorgeschreven voorafgaande toestemming niet is vereist voor zover vóór 20 januari 2000 akkerland in het kader van een door de overheid opgelegde ruilverkaveling aan een bedrijf is onttrokken. Gelijk het College eerder heeft overwogen, betekent de omstandigheid dat een ruilverkaveling heeft plaatsgehad vóór 20 januari 2000, niet dat artikel 4, tweede lid (oud), van de Regeling van toepassing is, nu de Regeling niet voorziet in overgangsrecht (uitspraak van 15 augustus 2003, AWB 02/1148, <www.rechtspraak.nl>, LJN AM7765).
Ter zitting heeft verweerder voorts betoogd dat ook artikel 4, derde lid, van de Regeling niet van toepassing is omdat appellanten de percelen 6 en 7 al in de referentieperiode in gebruik hadden. Het College kan verweerder niet in dat betoog volgen. In geding is immers niet een besluit op een aanvraag om schriftelijke toestemming als bedoeld in dat artikellid, onder d, zodat toetsing aan de inhoudelijke voorschriften die laatstgenoemd artikellid voor vervanging stelt, niet aan de orde is.
5.2 Gezien voorgaande overwegingen komt het College niet toe aan de vraag of, bij een toetsing aan artikel 4, tweede lid (oud), onderscheidenlijk aan artikel 4, derde lid, onder a, b en c, van de Regeling, de percelen 6 en 7 als vervangende gronden in aanmerking zouden kunnen worden genomen gelet op tekst en strekking van genoemde bepalingen en gezien de omstandigheid dat deze percelen zijn toebedeeld in het kader van de ruilverkaveling "Laren" en appellanten bij deze toedeling aan premiewaardige grond 1.33.39 ha minder hebben ontvangen, dan zij hadden ingebracht in genoemde ruilverkaveling.
5.3 Omwille van proceseconomie overweegt het College voorts dat het beroep van appellanten op het vertrouwensbeginsel faalt, nu hetgeen zij dienaangaande hebben aangevoerd, te weinig concreet is om aannemelijk te maken dat van de zijde van verweerder informatie zou zijn verstrekt, die in strijd is met de tekst van de Regeling.
Reeds daarom treft de grief van appellanten betreffende perceel 10 geen doel.
5.4 Hetgeen hiervoor in paragraaf 5.1 is overwogen, leidt het College tot de conclusie dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert en dat derhalve het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigd dient te worden.
Het College acht termen aanwezig voor de hierna in het dictum van deze uitspraak vermelde nadere beslissingen waaronder een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb. De proceskosten zijn op de voet van het bepaalde bij het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op € 644,00 op basis van 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met wegingsfactor 1 voor het gewicht van de zaak.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellanten zal beslissen;
- veroordeelt verweerder in de door appellanten gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00
(zegge: zeshonderdvierenveertig euro), welke kosten de Staat der Nederlanden aan appellanten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellanten het door hen betaalde griffierecht van € 276,00
(zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) zal vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz