Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 05/269 31 augustus 2006
11246
Uitspraak in de zaak van:
maatschap A en B, te X, appellante,
gemachtigde: mr. J.G.M. van Mierlo, werkzaam bij ABAB Juristen te ’s-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.T. Stevens, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 26 april 2005 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 maart 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder afwijzend beslist op het bezwaar van appellante, gericht tegen een besluit van 14 januari 2005.
Bij brief van 20 juni 2005 heeft appellante de gronden van het beroep aangevoerd.
Bij brief van 7 juli 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij brief van 14 juli 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zitting heeft plaatsgehad op 22 juni 2006, waar de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante is voorts verschenen haar vennoot, B.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) werd ten tijde hier van belang onder meer het volgende bepaald - de artikelen 86, 90 en 91 Gwd zijn nadien in zoverre gewijzigd dat de daarin bedoelde tegemoetkoming in de schade thans worden verstrekt ten laste van het Diergezondheidsfonds -:
" Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester, zo nodig na overleg met het hoofd van de voor de provincie waar het geval zich heeft voorgedaan, door de stichting genoemd in artikel 82 aangewezen of ingestelde gezondheidsdienst voor dieren, zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk.
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze
maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
h. het reinigen en ontsmetten van gebouwen, terreinen, bewaarplaatsen van mest en voorwerpen;
(…)
Artikel 86
1. Uit 's Rijks kas wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
(…)
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand,
b. voor zieke dieren: het bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gedeelte van de waarde in gezonde toestand,
c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel,
(…)
Artikel 90
1. Indien door het onschadelijk maken van dieren, produkten of voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22 schade wordt toegebracht aan gebouwen, terreinen of voorwerpen, wordt aan de eigenaar of gebruiker van deze gebouwen, terreinen of voorwerpen uit 's Rijks kas een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd.
(…)
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed.
(…)
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft een pluimveehouderij te X, gevestigd aan [adres].
Het aldaar gehouden pluimvee is ten tijde van de vogelpestcrisis in 2003 verdacht verklaard van besmetting met het Aviaire Influenzavirus. Ook heeft verweerder maatregelen genomen in verband met deze verdenking waaronder het doden van alle voor besmetting met Aviaire Influenza vatbare dieren op genoemd bedrijf en het vernietigen van alle producten en voorwerpen op het bedrijf die ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof.
- Bij besluiten van 11 april 2003 en 9 mei 2003 heeft verweerder aan appellante hiervoor tegemoetkomingen op grond van artikel 86 van de Gwd toegekend.
- Bij brief van 24 mei 2004, door verweerder ontvangen op 8 juni 2004, heeft appellante zich tot verweerder gewend met een verzoek om (volledige) vergoeding van de schade bestaande uit inkomensderving door leegstand van haar bedrijf en het in de silo’s opgeslagen en niet overgenomen voer.
- Bij besluit van 14 januari 2005 heeft verweerder dat verzoek afgewezen.
- Bij brief van 21 februari 2005 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
In het bestreden besluit, als toegelicht in het verweerschrift, heeft verweerder zich op het volgende standpunt gesteld.
In zijn uitspraak van 24 juni 2003, AWB 02/1793, heeft het College overwogen dat het ruimen van dieren en het onschadelijk maken van producten een vorm van eigendomsontneming is, waarvoor een passende schadevergoeding dient te worden verleend. In geval van appellante is de volledige waarde van zowel de geruimde dieren als die van de onschadelijk gemaakte producten en voorwerpen vergoed. Aldus is in lijn met de jurisprudentie van het College sprake van een passende schadevergoeding.
Dit betekent dat niet kan worden gesteld dat het besluit is genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
Terzake van een beroep op dit artikel heeft het College voorts in eerdere jurisprudentie (AWB 98/399) overwogen dat dergelijke beroepen afstuiten op de omstandigheid dat de dieren zijn gedood ter voorkoming van verdere verspreiding van de Aviaire Influenza. Een dergelijke maatregel is genomen in het algemeen belang, waarbij de voorwaarden om te komen tot deze maatregelen bij wet zijn voorzien. Het College heeft geoordeeld dat het op basis van de wet gecreëerde stelsel van risicotoedeling een "fair balance" bevat tussen het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van de getroffen ondernemers.
Ten aanzien van de schadeposten die niet in de afweging zijn verdisconteerd wordt opgemerkt dat de wet een gesloten systeem van tegemoetkomingen in schade kent. Gevolgschade, zoals inkomensderving door leegstand, komt niet voor vergoeding in aanmerking. Slechts in bijzondere gevallen kan op de voet van artikel 91 van de Gwd aanleiding bestaan tot het vergoeden van schade, die niet op grond van de artikelen 86 tot en met 90 van de Gwd wordt vergoed. Bij de uitvoering van de bevoegdheid van artikel 91 van de wet acht verweerder van belang dat pluimvee-eigenaren en -houders er naar de aard van hun professie voor hebben gekozen ondernemersrisico te dragen. Hieruit vloeit voort dat zij een deel van het nadeel, als ondernemersrisico, voor hun rekening behoren te nemen. Het houden van pluimvee omvat nu eenmaal het risico dat vanwege een besmetting door een ziekte moet worden overgegaan tot maatregelen op grond van de wet.
De conclusie is dat de door appellante gestelde schade valt buiten het gesloten vergoedingensysteem van de Gwd.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft onder verwijzing naar een uitspraak van het College van 24 juni 2003, AWB 02/1793, betoogd dat omdat haar bedrijf preventief is geruimd en voorts de genomen maatregel gelijk is te stellen met eigendomsontneming door de overheid, sprake dient te zijn van een volledige schadeloosstelling.
Appellantes bedrijf ligt in een destijds als bufferzone aangewezen gebied en bij het pluimvee op haar bedrijf zijn geen ziekteverschijnselen geconstateerd. Dit is een essentieel verschil met bedrijven waar sprake was van besmetting. Ook het College heeft in de
hiervoor genoemde uitspraak een onderscheid gemaakt tussen repressieve en preventieve ruiming. In geval van appellante kan niet worden gesproken van een normaal bedrijfsrisico.
Anders dan in het geval dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 7 februari 2006, Awb 05/270, heeft appellante wel feiten en omstandigheden aangedragen waarin gronden zijn gelegen voor het oordeel dat in het onderhavige geval sprake is van een bijzonder geval in de zin van artikel 91 van de Gwd. In dit verband heeft appellante betoogd dat haar bedrijf geïsoleerd en veilig voor ziekten is gelegen tussen de Maas en de Waal. Juist met het oog op deze ligging heeft appellante destijds haar bedrijf aldaar gevestigd. Eerst op grote afstand van het bedrijf van appellante zijn pluimveebedrijven gevestigd. Derhalve bevonden zich in de omgeving van het bedrijf van appellante geen zieke dieren. Appellante heeft in de bewuste periode geen bezoek aan derden gebracht. Gelet hierop heeft verweerder zonder enige grondslag het bedrijf van appellante eruit ‘gepikt’ en geruimd. Bovendien heeft appellante de door haar gestelde schade onderbouwd en gespecificeerd.
Met betrekking tot het in de silo’s opgeslagen en niet overgenomen voer heeft appellante naar voren gebracht dat zij gelet op de hiervoor door haar genoemde omstandigheden niet had verwacht dat haar bedrijf zou worden geruimd. Om die reden is appellante doorgegaan met het aanvoeren van voer ten behoeve van haar dieren. Indien verweerder haar voor een mogelijke ruiming zou hebben gewaarschuwd, zou appellante het kopen van voer hebben gestaakt.
Het bestreden besluit is in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 14 van de Grondwet, nu het gaat om eigendomsontneming zonder dat is voorzien in een volledige vergoeding van de daardoor geleden schade.
Het bovenstaande brengt met zich dat verweerder gehouden is de volledige schade als gevolg van inkomstenderving door leegstand en het in de silo’s opgeslagen en niet overgenomen voer ad € 143.220,-- te vergoeden.
5. De beoordeling van het geschil
In geding is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren aan appellante in verband met de door haar gestelde inkomensderving ten gevolge van leegstand van haar bedrijf en het niet overgenomen voer in de silo’s, op basis van artikel 91 van de wet een tegemoetkoming te verstrekken. Deze vraag dient bevestigend te worden beantwoord waartoe als volgt wordt overwogen.
Onder verwijzing naar zijn vaste jurisprudentie, zoals onder andere neergelegd in zijn uitspraak van 7 februari 2006 (Awb 05/270, <www.rechtspraak.nl>, LJN AV4556), overweegt het College dat de wetgever verweerder een niet geclausuleerde bevoegdheid heeft toegekend om op grond van artikel 91 van de wet schade die niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 van de wet voor tegemoetkoming in aanmerking komt, geheel of gedeeltelijk te vergoeden, alsmede, indien verweerder tot vergoeding van die schade besluit, de grondslag van de vergoeding te bepalen. Het College dient zich derhalve terughoudend op te stellen bij de beoordeling van de wijze waarop verweerder gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheden die hem op grond van artikel 91 van de wet toekomen.
Het standpunt van verweerder, inhoudende dat de door appellanten geleden schade behoudens het bepaalde in de artikelen 85 tot en met 90 van de Gwd niet voor vergoeding in aanmerking komt omdat deze als normaal bedrijfsrisico dient te worden aangemerkt, kan de rechterlijke toetsing doorstaan. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het risico van vervolgschade door maatregelen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte tot het normale bedrijfsrisico van een ondernemer behoort.
Evenmin ziet het College voldoende aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder zich in het bestreden besluit niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het onderhavige geval niet dermate uitzonderlijk is, dat hierin een grond zou kunnen zijn gelegen voor afwijking van meerbedoeld uitgangspunt. Appellante heeft in beroep geen concrete argumenten aangedragen op grond waarvan in de onderhavige situatie sprake is van een zodanig bijzonder geval dat de door haar gestelde vervolgschade in het kader van artikel 91 van de wet in redelijkheid niet voor haar rekening en risico kan worden gelaten.
Dat appellante de door haar gestelde schade heeft onderbouwd en gespecificeerd noopt niet tot een andersluidend oordeel. Het College voegt hieraan toe dat de stellingen van appellante dat (-) haar bedrijf geïsoleerd en veilig voor ziekten is gelegen tussen de Maas en de Waal, (-) eerst op grote afstand van het bedrijf van appellante pluimveebedrijven zijn gevestigd, (-) in de omgeving van het bedrijf van appellante geen zieke dieren bevonden,
(-) zij in de bewuste periode geen bezoek aan derden heeft gebracht, in wezen zijn gericht tegen het besluit tot verdachtverklaring van de dieren op haar bedrijf en het nemen van maatregelen ter zake van het bedrijf, welk besluit in rechte onaantastbaar is geworden en derhalve niet aan het oordeel van het College is onderworpen.
Ten aanzien van hetgeen appellante heeft aangevoerd omtrent het in de silo’s op haar bedrijf opgeslagen en niet door verweerder overgenomen voer overweegt het College dat ook de omstandigheid dat appellante in de betroken periode is doorgegaan met de aanvoer van voer valt binnen haar normale bedrijfsrisico. Uit hetgeen appellante heeft gesteld valt bovendien niet op te maken dat verweerder voldoende en tijdig genoeg op de hoogte was van de mogelijk toekomstige verspreiding van het Aviaire Influenzavirus om appellante te waarschuwen voor een aanstaande ruiming, daargelaten of verweerder alsdan niet aanstonds tot ruiming en aanverwante maatregelen zou hebben moeten besluiten.
Het beroep van appellante op de uitspraak van het College van 24 juni 2003,
(AWB 02/1793, <www.rechtspraak.nl>, LJN AH9136) waaraan appellante de stelling ontleent dat verweerder alle geleden schade dient te vergoeden, faalt.
Zoals het College in zijn eergenoemde uitspraak van 7 februari 2006 inzake AWB 05/270 heeft overwogen, zag de uitspraak van 24 juni 2003 weliswaar ook op preventief geruimde bedrijven, maar was de daar aan de orde zijnde rechtsvraag of ook bij dergelijke bedrijven, al dan niet op grond van het Besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten, een korting op de tegemoetkoming in de schade gerechtvaardigd was. Een dergelijke situatie is hier niet aan de orde.
Het beroep op artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM alsmede artikel 14 van de Grondwet faalt evenzeer. Het College heeft in zijn eerder genoemde uitspraak van
7 februari 2006, AWB 05/270, overwogen dat, zoals verweerder onder verwijzing naar de uitspraak van de uitspraak van het College van 24 juli 2001, AWB 98/399, terecht heeft betoogd, een dergelijk beroep afstuit op de omstandigheid dat dieren, in dit geval het pluimvee, op het bedrijf zijn gedood ter voorkoming van verdere verspreiding van vogelpest en derhalve in het algemeen belang. De maatregelen zijn bovendien getroffen onder de in de wet voorziene voorwaarden en het op basis van artikel 86 van de wet gecreëerde stelsel van risicotoedeling bevat naar het oordeel van het College een "fair balance" tussen het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van appellante.
Op grond van het hiervoor overwogene is het beroep van appellante ongegrond.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2006.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. I.K. Rapmund