Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/249 5 september 2006
32102
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. J.A. Diephuis en mr. drs. P.J. de Vries, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 11 april 2005, bij het College op die datum ingekomen, beroep ingesteld tegen het uitblijven van een tijdige beslissing op zijn bezwaar tegen de aanzegging van maatregelen op grond van het Besluit bestrijding schadelijke organismen, de Regeling bestrijding schadelijke organismen en de Plantenziektenwet wegens besmetting met de schimmel Synchytrium endobioticum (Schilb.) P. op zijn percelen.
Bij besluit van 20 april 2005 heeft verweerder op het bezwaar van appellant beslist.
Bij brief van 2 mei 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 30 mei 2005, bij het College ingekomen op 31 mei 2005 heeft appellant beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 20 april 2005.
Bij brief van 28 juni 2005 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 27 september 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend met betrekking tot het beroep tegen zijn besluit van 20 april 2005.
Bij brieven van 2 februari, 3 februari en 8 februari 2006 heeft appellant nadere stukken overgelegd.
Op 16 februari 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Tevens zijn verschenen appellant in persoon met zijn echtgenote alsmede C. De door appellant bij deurwaardersexploot opgeroepen getuige B, werkzaam bij de Plantenziektenkundige Dienst, is niet verschenen.
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat B door het College als getuige zal worden opgeroepen. Het College heeft tevens bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat in die zin dat appellant in de gelegenheid wordt gesteld om de vóór de zitting toegezonden stukken toe te lichten, waarna verweerder de gelegenheid krijgt om te reageren.
Bij brief van 28 februari 2006 heeft appellant gerepliceerd. Verweerder heeft bij brief van 30 maart 2006 gedupliceerd. Appellant heeft hierop gereageerd bij brief van 28 april 2006.
Het onderzoek ter zitting is op 11 mei 2006 voortgezet waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Tevens zijn verschenen appellant in persoon en zijn echtgenote, alsmede de getuige B die ter zitting is gehoord.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 68/464/EEG van de Raad van 8 december 1969 betreffende de bestrijding van de wratziekte (PB 1969, L 323, blz.1, hierna: Wratziekterichtlijn) is het volgende bepaald:
" Artikel 1
Deze richtlijn heeft betrekking op de in de Lid-staten te treffen minimummaatregelen ter bestrijding van de wratziekte en ter voorkoming van verbreiding van deze schimmelziekte.
Artikel 2
1. (…)
2. Een terrein wordt als besmet beschouwd indien de aanwezigheid van de symptomen der wratziekte op ten minste één plant van dit terrein is vastgesteld."
In de Plantenziektenwet is het volgende bepaald:
" Artikel 3
1. Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld omtrent:
a. het telen, oogsten en rooien van planten, het geven van een bepaalde bestemming aan planten of plantaardige produkten en het kenmerken, onder verzegeling brengen, bewaren, voorhanden of in voorraad hebben, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen en vernietigen of anderszins onschadelijk maken van planten en plantaardige produkten, daarvoor gebruikt verpakkingsmateriaal, schadelijke organismen, grond of andere cultuurmedia en resten daarvan en afval van planten en plantaardige produkten;
b. het reinigen en ontsmetten van ruimten, installaties, transportmiddelen, werktuigen en gereedschappen en het reinigen, ontsmetten of zo nodig vernietigen van gebruikte materialen en andere voorwerpen;
(…)
Artikel 10
1. Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet zijn belast de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren.
2. De in het eerste lid bedoelde ambtenaren zijn tevens belast met het onderzoek naar de aanwezigheid van schadelijke organismen.
3. Van een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant.
Artikel 11
De artikelen 5:13 en 5:15 tot en met 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de in artikel 10, tweede lid, bedoelde ambtenaren."
In de Regeling aanwijzing toezichthoudende ambtenaren Plantenziektenwet (zoals gewijzigd bij Regeling van 8 december 2004, Stcrt. 243) is het volgende bepaald:
" Artikel 1
Als ambtenaren belast met het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen en met het onderzoek naar de aanwezigheid van schadelijke organismen, worden aangewezen:
1. de ambtenaren van de Plantenziektenkundige Dienst van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij;
(…)."
In het Besluit bestrijding schadelijke organismen (hierna: Bbso) is het volgende bepaald:
" Artikel 9
De eigenaar of houder van een terrein of ruimte, aan wie door Onze Minister is medegedeeld dat zich op diens terrein of in diens ruimte grond of andere cultuurmedia en resten daarvan of materialen bevinden die zijn besmet door een schadelijk organisme of verdacht worden daardoor te zijn besmet, is verplicht overeenkomstig de hem door Onze Minister gedane aanzegging, op de daarbij voorgeschreven wijze en binnen dan wel gedurende de daarbij gestelde termijn:
a. de grond of andere cultuurmedia en resten daarvan te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen, te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken;
b. de planten op of in de grond of andere cultuurmedia te oogsten, te rooien, te bewaren, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen, te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken;
c. de ruimte te reinigen, te ontsmetten of daarin of daaraan de door Onze Minister voorgeschreven voorzieningen te treffen, of
d. de voor de grond of andere cultuurmedia en resten daarvan gebruikte materialen te reinigen, te ontsmetten of te vernietigen.
Artikel 10
1. Het is de eigenaar of houder van het terrein of de ruimte, bedoeld in artikel 9, totdat gevolg is gegeven aan een aanzegging als bedoeld in artikel 9 verboden:
a. grond of andere cultuurmedia en resten daarvan, bedoeld in artikel 9, te verhandelen, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken of te behandelen, te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken, of
b. planten te gaan telen in de ruimte waar de besmette grond of cultuurmedia en resten daarvan zich bevinden.
2. Het in het eerste lid genoemde verbod geldt niet indien:
a. door Onze Minister toestemming tot de in het eerste lid genoemde handelingen is verleend en de daarbij gegeven aanwijzingen worden opgevolgd, of
b. de in het eerste lid genoemde handelingen verplicht zijn gesteld ingevolge een aanzegging als bedoeld in artikel 9.
Artikel 11
De eigenaar of houder van ruimten, installaties, transportmiddelen, werktuigen, gereedschappen, materialen of andere voorwerpen die kunnen zijn of worden gebruikt ten behoeve van de grond of andere cultuurmedia, bedoeld in artikel 9, is verplicht, overeenkomstig de hem door Onze Minister gedane aanzegging, op de daarbij voorgeschreven wijze en binnen de daarbij gestelde termijn:
a. de ruimte te reinigen, te ontsmetten of daarin of daaraan de door Onze Minister voorgeschreven voorzieningen te treffen;
b. de installaties, transportmiddelen, werktuigen of gereedschappen te reinigen of te ontsmetten, of
c. de gebruikte materialen of andere voorwerpen te reinigen, te ontsmetten of te vernietigen.
Artikel 12
1. Het is de eigenaar of houder van de ruimten, installaties, transportmiddelen, werktuigen, gereedschappen, materialen of andere voorwerpen, bedoeld in artikel 11, totdat gevolg is gegeven aan een aanzegging als bedoeld in artikel 11 verboden:
a. voor zover het betreft ruimten, planten te gaan telen in de ruimte of,
b. de betreffende ruimten, installaties, transportmiddelen, werktuigen, gereedschappen, materialen of andere voorwerpen te gebruiken voor andere grond of andere cultuurmedia dan de grond of andere cultuurmedia, bedoeld in artikel 11.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, geldt niet indien door Onze Minister toestemming tot de in het eerste lid genoemde handelingen is verleend en de daarbij gegeven aanwijzingen worden opgevolgd.
(…)
Artikel 17
1. Indien in een gebied, op een terrein of in een ruimte de aanwezigheid van een door Onze Minister aangewezen schadelijk organisme is aangetoond of wordt vermoed, kan Onze Minister met betrekking tot dat gebied, dat terrein of die ruimte regels stellen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Plantenziektenwet.
2. Krachtens het eerste lid kunnen worden aangewezen:
a. schadelijke organismen die de teelt en afzet van planten nadelig kunnen beïnvloeden, of
b. planten die gevaar kunnen opleveren voor de vermeerdering of de verspreiding van de krachtens het eerste lid aangewezen schadelijke organismen."
In de Regeling aanwijzing schadelijke organismen 1998 (Stcrt. 1998, 132), zoals nadien gewijzgd, is het volgende bepaald:
" Artikel 4
Als schadelijke organismen bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, en 18 van het besluit worden aangewezen de schadelijke organismen genoemd in bijlage I, deel A, en bijlage II, deel A, bij richtlijn 2000/29/EG.
(…)"
In de Regeling bestrijding schadelijke organismen (hierna: Rbso) is het volgende vermeld:
" Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
a. minister: minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij;
b. besluit: Besluit bestrijding schadelijke organismen.
Artikel 2
De minister kan in de gevallen, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van het besluit:
a. teeltverboden opleggen voor een bepaald terrein of een bepaalde ruimte, voor bepaalde of onbepaalde tijd;
b. aanwijzingen geven voor de teelt op een bepaald terrein of in een bepaalde ruimte, voor bepaalde of onbepaalde tijd."
In Richtlijn 2000/29/EG van de Raad van 8 mei 2000 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (PB 2000, L169, blz. 1) is in bijlage II, deel A, de schimmel Synchytrium endobioticum (Schilbersky) Percival genoemd.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting is in deze zaak in aanvulling op de feiten en omstandigheden genoemd in de uitspraak van het College van 30 augustus 2005 (AWB 06/606, <www.rechtspraak.nl>, LJN AU1982) het volgende komen vast te staan.
- Bij besluit van 12 februari 2004 heeft verweerder appellant op basis van de artikelen 9, 10, 11 en 12 Bbso, artikel 2 Rbso en artikel 11 Plantenziektenwet verdere maatregelen aangezegd ten aanzien van het perceel met de X-Y coördinaten 251.03/568.51 wegens besmetting van een terrein met wratziekte, vermoedelijk veroorzaakt door fysio 18 van de aangetroffen schimmel Synchytrium endobioticum. Deze maatregelen houden onder meer in dat (-) het met ingang van 2004 voor minimaal 20 jaar verboden is op het met het correspondentienummer WT 03.12.6 aangegeven terrein aardappelen, alsmede voortkwekingsmateriaal te telen of op zodanige wijze te bewaren dat zij in aanraking komen met grond van dit terrein,
(-) het voor de duur van het hiervoor genoemde teeltverbod verboden is in de met correspondentienummer WT 03.12.6a aangegeven buffer aardappelen te telen met uitzondering van rassen met resistentie tegen fysio 18 van de wratziekteschimmel en (-) op de met correspondentienummers WT 03.12.6.1, WT 03.12.6.2 en WT 03.12.6.3 aangegeven overige percelen binnen de productie-eenheid met ingang van 12 februari 2004 de teelt van voortkwekingsmateriaal verboden is.
- Bij brief van 18 maart 2004 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen voormeld besluit.
- Bij brief van 26 mei 2004 heeft verweerder appellant meegedeeld dat de uitslag van de fysio-bepaling bekend is geworden en dat het om fysio 18 van de wratziekteschimmel gaat.
- Bij brief van 7 juni 2004 heeft appellant zijn bezwaar van 18 maart 2004 aangevuld en zich tevens gericht tegen de brief van verweerder van 26 mei 2004.
- Bij fax van 28 februari 2005 heeft appellant verklaard geen gebruik te willen maken van de mogelijkheid op zijn bezwaar te worden gehoord.
- Appellant heeft verweerder bij diverse brieven verzocht om nadere informatie over de aard, omvang en vindplaats van het door de PD op zijn perceel aangetroffen materiaal, het uitgevoerde onderzoek en de activiteiten op het nabij gelegen proefveld van de PD.
- Bij brieven van 8 en 9 maart 2005 heeft verweerder appellant bevestigd dat er op het ministerie niet meer gegevens aanwezig zijn dan die appellant heeft ontvangen en tevens afschriften toegezonden van handgeschreven stukken die ten grondslag liggen aan eerder aan appellant toegezonden stukken.
- Tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaar heeft appellant bij het College beroep ingesteld. Bij besluit van 20 april 2005 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder alsnog op het bezwaar beslist.
- Bij voormelde uitspraak van 30 augustus 2005 heeft het College het beroep van appellant tegen de beslissing op zijn bezwaar tegen de partijaanzegging van 4 september 2003 ongegrond verklaard.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren tegen het besluit van 12 februari 2004 ongegrond verklaard en hiertoe het volgende overwogen.
De appellant opgelegde maatregelen steunen op de artikelen 9 tot en met 12 Bbso in samenhang met artikel 2 Rbso. De stelling van appellant dat de wratten moeten zijn aangetroffen op een aardappelplant om tot besmetverklaring te kunnen komen, berust op een onjuiste uitleg van artikel 2, tweede lid, Wratziekterichtlijn. Te menen dat er geen bevoegdheid (meer) bestaat om wratziekte te bestrijden, zodra de door wratziekte aangetaste wrat van andere plantendelen is afgescheiden, staat haaks op de bedoeling van de wetgever om dit schadelijk organisme te bestrijden.
Een tweede monsterneming is op grond van artikel 5:18, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) alleen nodig als de belanghebbende daar uitdrukkelijk om vraagt en als dat mogelijk is. Uit dat artikel kan geen mededelingsplicht worden afgeleid over het eventueel nemen van een tweede monster.
De opgelegde maatregelen zijn niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Met het bestreden besluit is het terrein met het kenmerk WT 03.12.6 besmet verklaard en is tevens een bufferzone aangewezen waar alleen tegen fysio 18 resistente aardappelrassen geteeld mogen worden. De voor deze onderscheiden terreinen opgelegde maatregelen zijn erop gericht te voorkomen dat de besmetting zich kan verspreiden. Bij het afbakenen van genoemde terreinen is rekening gehouden met de resultaten van onderzoek naar de mate van verspreiding van grond bij het uitvoeren van grondbewerkingen, fysieke kenmerken als hoofdwatergangen en natuurlijke of vaste kunstmatige begrenzingen en het machinegebruik door het bedrijf. De duur van de maatregelen is gekozen in overeenstemming met richtlijn nr. PM 3/59 (1), OEPP/EPPO, Bulletin 29, 225-231, (hierna: EPPO-richtlijn 03/59) die de European and Mediterranean Plant Protection Organization (hierna: EPPO) hierover heeft opgesteld en is gekoppeld aan de zeer lange overlevingstijd van wratziektesporen in de grond.
Het besluit van 12 februari 2004 is in mandaat genomen door het hoofd van de afdeling Fytosanitair Risicomanagement van de PD. Deze ambtenaar was daartoe ook bevoegd. Dat abusievelijk de verkeerde afdeling is vermeld is een geringe onvolkomenheid die bij het bestreden besluit is hersteld.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder tevens de bezwaren van appellant tegen de brief van 26 mei 2004 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat de brief slechts informatieve mededelingen van feitelijke aard bevat en derhalve niet is gericht op enig rechtsgevolg, zodat er geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
4. Het standpunt van appellant
4.1 Appellant handhaaft in beroep zijn stelling dat de ondertekening van het primaire besluit onjuist is geweest. Anders dan verweerder stelt, kan dit gebrek niet afgedaan worden met een gedektverklaring bij het bestreden besluit.
4.2 Appellant houdt in beroep vast aan zijn betoog dat verweerder gelet op de tekst van
artikel 2, tweede lid, Wratziekterichtlijn alleen tot een besmetverklaring kan komen indien de aanwezigheid van de symptomen van wratziekte op ten minste één plant van het betrokken terrein is vastgesteld. Hiertoe verwijst appellant naar de publieksfolder van verweerder en de Instructie Wratziekte teeltjaar 2003 (hierna: Instructie Wratziekte), waarin eveneens is vermeld dat een terrein als besmet wordt beschouwd indien minimaal één aangetaste knol of plant wordt geconstateerd. Het bepaalde in artikel 2 van de Wratziekterichtlijn beoogt te voorkomen dat al te gemakkelijk besloten wordt tot een zo ingrijpende maatregel als een besmetverklaring, aldus appellant, die er op wijst dat niet valt uit te sluiten dat met opzet of per ongeluk besmet materiaal terecht komt op een perceel.
4.3 Appellant bestrijdt de aanwezigheid van wratziekte op het betrokken perceel. Hij heeft hiertoe aangevoerd dat het door de PD uitgevoerde onderzoek dermate onzorgvuldig is geweest dat het resultaat van het onderzoek onvoldoende betrouwbaar is en dan ook niet tot besmetverklaring van het betrokken perceel kon leiden.
Allereerst is er verwarring over de vindplaats(en) en de aard van het monster. Tijdens de inspectie van het perceel heeft de medewerker van de PD, B (hierna: B), appellant de vondst van drie losse wratten getoond. Appellant is er echter niet bij geweest toen B de vondst deed. De beweerdelijk tweede vondst van nog eens vier wratten heeft appellant nooit gezien. Tijdens een hoorzitting op 24 maart 2004, naar aanleiding van het bezwaar tegen de partijaanzegging van 4 september 2003, heeft de daar aanwezige medewerker van de PD gesteld dat de beweerde tweede vondst van de wratten bij de sloot aan de rand van het perceel zou hebben plaatsgevonden. Daar zijn echter nooit aardappelen geteeld. Vervolgens is op een schets die op verzoek van appellant na de hoorzitting werd verstrekt als vindplaats een locatie die midden op de wendakker aan de kop van het perceel aan de straatzijde is gelegen, vermeld.
Voorts geldt dat verweerder zich bij de uitvoering van de inspectie niet gehouden heeft aan de Instructie Wratziekte. Volgens die instructie is verweerder gehouden een veldschets met de exacte vindplaatsen en een situatieschets met de bij het perceel behorende bufferpercelen op te maken. De gegevens dienen vóór 1 december van het vondstjaar voor te liggen. Kennelijk is dit hier niet gebeurd.
Volgens de Instructie Wratziekte dient bovendien van iedere vondst een monster met een formulier PD 0501 ter identificatie en bepaling van het fysio naar Wageningen te worden gestuurd. In dit geval zijn de twee vondsten ten onrechte samengevoegd in één sealbag. In telefonisch en schriftelijk contact met medewerkers van verweerder(s PD) is over de monsters eerst gesproken als "knollen met symtomen" en op het formulier PD 0501 is het vakje "knol" aangekruist. Pas later is duidelijk geworden dat het bij de vondsten uitsluitend om losse wratten ging.
Appellant wijst erop dat de kenmerken van de fysio 18 agressief en duidelijk zichtbaar zijn. Het gaat om grote wratten, enorme woekeringen en zichtbare symptomen onderaan de stengels. Hoewel er gezien deze kenmerken aanleiding bestond voor B om in te gaan op het voorstel van appellant om de land- en slootzijde van de wendakker nader te bekijken, heeft deze dat niet gedaan. Naar de mening van appellant volgt uit artikel 5:18 Awb in verbinding met artikel 3:2 Awb dat de betrokkene door de PD wordt uitgenodigd bij het verzamelen van het monster aanwezig te zijn. Dit is niet gebeurd. Aangezien het genomen monster niet meer geschikt was voor een contra-expertise is appellant in een nagenoeg onmogelijke bewijspositie terecht gekomen. Appellant meent dan ook dat van een eerlijke procesvoering geen sprake meer is.
Appellant heeft voorts naar voren gebracht dat hij twijfelt aan de integriteit van B. Hij acht het zeer waarschijnlijk dat B op 1 september 2003 voor de inspectie bij appellant op het nabijgelegen proefveld voor fysio 18 is geweest. B is pas in de loop van de ochtend voor de inspectie gearriveerd en het feit dat op 1 september 2003 geen bezoek van hem aan het proefveld in het desbetreffende logboek is opgenomen, betekent volgens appellant niet dat zo'n bezoek niet zou hebben plaatsgevonden. In het logboek zijn tenminste twee data niet vermeld waarop een medewerker van de PD op het proefveld is gezien. De door verweerder overgelegde tijdregistratie van B bevat bovendien onduidelijkheden. Appellant concludeert dat B voor het overbrengen van de vermeende wratten kan hebben gezorgd.
De PD verricht het wratziekte-onderzoek volgens richtlijn nr. PM/7/28 (1) OEPP/EPPO, Bulletin 34, 213-218 van de EPPO (hierna: EPPO-richtlijn 7/28), het diagnostisch protocol voor Synchytrium endobioticum. Appellant stelt dat de onderzoeksrapportage in dit geval niet volledig is en dat niet volgens dat protocol is gehandeld. Zo ontbreken bijvoorbeeld een diagnostisch rapport met documentatie van de ziektesymptomen en foto's van sporangia. Tevens is niet voldaan aan de voorwaarden voor een positieve diagnose waardoor het onderzoeksresultaat moet worden verworpen.
4.4 Ten slotte geldt dat de opgelegde maatregelen onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Zo is de duur van de maatregel te lang, is de onder het besluit vallende oppervlakte van de percelen te groot en gaat het aanvullend teeltverbod voor voortkwekingsmateriaal op de overige productie-eenheden te ver, aangezien appellant het voortkwekingsmateriaal niet in het handelsverkeer brengt, maar voor eigen gebruik teelt. De handel in zogeheten TBM-pootgoed is overigens wettelijk verboden. Appellant wijst er tevens op dat de aanbevelingen van de EPPO zien op grensoverschrijdend handelsverkeer van aardappelen, terwijl hij zijn aardappelen uitsluitend teelt voor het kunnen onttrekken van zetmeel en deze rechtstreeks aan het verwerkingsbedrijf in Nederland levert. Door de beperkingen op het besmet verklaarde gedeelte is van enig relevant verspreidingsrisico geen sprake. De aanbeveling van de EPPO om bij wratziekte een teeltverbod van 20 jaar op te leggen wordt niet door wetenschappelijk onderzoek gestaafd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat het beroep oorspronkelijk is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar van appellant. Op grond van artikel 6:20, vierde lid, Awb wordt het beroep geacht mede te zijn gericht tegen de hangende het beroep door verweerder alsnog genomen beslissing op dit bezwaar.
Nu appellant ter zitting te kennen heeft gegeven geen (afzonderlijk) belang te hebben bij een beslissing op zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar, zal het College het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
5.2 Het College is voorts van oordeel dat het beroep van appellant voor zover gericht tegen de beslissing van verweerder tot niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaarschrift tegen een brief van verweerder van 26 mei 2004 over de uitslag van de fysiobepaling ongegrond is. Verweerder heeft op goede gronden beslist dat de brief van 26 mei 2004 niet is gericht op rechtsgevolg en derhalve geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb behelst.
5.3 Met betrekking tot het beroep voor zover gericht tegen de alsnog genomen beslissing op het bezwaar van appellant wordt het volgende overwogen
Het College kan appellant niet volgen in zijn betoog dat de onjuiste vermelding van de functie van de volgens verweerder gemandateerde ondertekenaar van het primaire besluit niet met de beslissing op het bezwaar kon worden hersteld. Niet in geschil is dat het bestreden besluit bevoegd is genomen. Mocht het primaire besluit niet bevoegd zijn genomen, dan is dit gebrek in ieder geval met de beslissing op bezwaar hersteld. Gesteld noch gebleken is dat appellant door een eventueel (bevoegdheids)gebrek aan het primaire besluit als zodanig in zijn belangen is geschaad.
5.4 Aan het College ligt de beantwoording van de vraag voor of verweerder zich op goede grond op het standpunt heeft gesteld dat het perceel van appellant besmet was met wratziekte veroorzaakt door de schimmel Synchytrium endobioticum, in welk oordeel de basis is gelegen voor de aanzegging van maatregelen als voorzien in het Bbso en de Rbso. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt hiertoe het volgende.
5.5 Appellant heeft in dit verband allereerst gesteld dat verweerder gelet op de tekst van artikel 2, tweede lid, van de Wratziekterichtlijn niet tot besmetverklaring van het perceel mocht besluiten, omdat verweerder geen aangetaste knol of plant heeft aangetroffen. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
In artikel 2, tweede lid, van de Wratziekterichtlijn is bepaald dat een terrein als besmet wordt beschouwd indien de aanwezigheid van de symptomen van de wratziekte op ten minste één plant van dat terrein is vastgesteld. Blijkens de overwegingen tot vaststelling van deze richtlijn gaat het bij het organisme Synchytrium endobioticum (Schilb.) Perc. om één der gevaarlijkste schadelijke organismen voor aardappelen. Uitgesproken doel van de richtlijn is dit schadelijke organisme te bestrijden en verbreiding ervan te voorkomen. Het College overweegt dat uit de stukken blijkt dat losse wratten pas worden aangetroffen indien zij, bijvoorbeeld door het rooien, van de aardappelplant los zijn geraakt. Appellants stelling dat een perceel in dat geval niet meer als besmet moet worden beschouwd, staat haaks op de doelstelling van de richtlijn om de ziekte doeltreffend te bestrijden. Naar het oordeel van het College verzet de Wratziekterichtlijn zich dan ook niet tegen de besmetverklaring van een terrein waarop wratten zijn aangetroffen die van de knollen van de aardappelplant zijn losgeraakt. Het betoog van appellant faalt derhalve.
5.6 Appellant heeft voorts aangevoerd dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven wegens onzorgvuldigheden van de PD in verband met de inspectie en het nemen van het monster. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.6.1 Het College deelt niet het standpunt van appellant dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven omdat hij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld bij het verzamelen van het monster aanwezig te zijn en/of omdat geen tweede monster is genomen.
Op grond van artikel 5:18, derde lid, Awb neemt een toezichthouder op verzoek van de belanghebbende, indien mogelijk, een tweede monster, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald. Uit de toelichting op dit artikellid blijkt dat tweede monsterneming alleen nodig is als de belanghebbende daar uitdrukkelijk om vraagt en als dat - naar valt aan te nemen in technisch opzicht - mogelijk is. Hoewel B appellant de vondst van drie wratten heeft getoond en tegenover appellant heeft aangegeven de inspectie van het perceel te willen voortzetten, heeft appellant er niet voor gekozen bij de verdere inspectie aanwezig te zijn. Van enige belemmering aan de zijde van appellant om bij de inspectie respectievelijk de monsterneming aanwezig te zijn is het College niet gebleken. Naar het oordeel van het College kan dan ook niet worden staande gehouden dat appellant ten onrechte niet in de gelegenheid zou zijn gesteld om bij het verzamelen van het monster aanwezig te zijn. Gelet op artikel 5:18, derde lid, Awb had appellant direct om het nemen van een tweede monster kunnen en moeten vragen. Dat het vervolgens niet mogelijk is geweest om een contra-expertise uit te voeren, maakt niet dat in dit geval van een eerlijke procesvoering geen sprake is.
5.6.2 Appellant heeft in dit verband ook aangevoerd dat B bij het nemen van het monster niet overeenkomstig de Instructie Wratziekte heeft gehandeld door de tweede vondst van nog eens vier wratten niet meteen aan appellant te melden. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
In de Instructie Wratziekte is vermeld dat de gebruiker van het perceel per ommegaande op de hoogte wordt gebracht van de besmetting door middel van confrontatie met de vondst. B heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat hij de tweede vondst niet aan appellant heeft gemeld omdat de tweede vindplaats niets toevoegde aan de omvang van de besmetting van het perceel. Deze vindplaats lag immers in de nabijheid van de eerste vindplaats en de op die laatste vindplaats aangetroffen wratten heeft hij wel aan appellant getoond. Dit in aanmerking nemende en mede gezien het feit dat alle zeven wratten in één sealbag zijn gedaan en als één monster naar Wageningen zijn gezonden komt het College tot de conclusie dat het bij de zeven wratten in feite gaat om één vondst die op zeer nabij gelegen locaties is aangetroffen. Van een overtreding van de Instructie Wratziekte is dan ook geen sprake
5.6.3 Met betrekking tot de verwarring over de tweede vindplaats van de wratten overweegt het College het volgende. Appellant heeft aangevoerd dat hem op de hoorzitting op 24 maart 2004 inzake het bezwaar tegen de partijaanzegging van verweerder expliciet is meegedeeld dat de wratten op twee locaties zijn gevonden, namelijk aan de landzijde van de wendakker en aan de slootzijde. Een vondst aan de slootzijde acht appellant feitelijk uitgesloten omdat daar tot 2003 een laan was gesitueerd en nooit een gewas is verbouwd. B heeft ter zitting als getuige onder ede verklaard dat hij alle wratten aan de landzijde van de wendakker heeft gevonden en dat met 'sloot' de aan de straatzijde gelegen watergang moet zijn bedoeld. Gezien de geografische kenmerken van het perceel, water aan twee zijden, acht het College niet uitgesloten dat een misverstand tot de uitlating op de hoorzitting heeft geleid. Het College ziet derhalve geen aanleiding om te twijfelen aan de geloofwaardigheid van de verklaring van de getuige. Voldoende aannemelijk is dat alle wratten zijn gevonden op hetzelfde deel van de wendakker.
5.6.4 Met betrekking tot de door verweerder als juist erkende stelling van appellant dat de veld- en situatieschets pas vier maanden later, op 7 januari 2004, is opgesteld, constateert het College dat in zoverre sprake is van een overtreding van de ter zake geldende regels van de Instructie Wratziekte. Aan het niet in acht nemen daarvan kan echter niet de conclusie worden verbonden dat het daarna genomen besluit onrechtmatig moet worden geacht. De Instructie Wratziekte betreft immers een interne werkinstructie van de PD die kennelijk ten doel heeft de interne werkprocessen te stroomlijnen en niet is gebleken dat het late opstellen van de situatieschets tot enig nadeel voor appellant heeft geleid. De veldschets laat één vindplaats aan de landzijde van de wendakker van het perceel zien en er zijn geen aanknopingspunten dat deze schets onjuist zou zijn. Bovendien is deze schets, naar B ter zitting heeft verklaard, opgesteld aan de hand van een op de dag van inspectie gemaakte "kladschets".
5.6.5 Het College is voorts van oordeel dat de omstandigheid dat aan de zijde van verweerder deels over de vondst van knollen is gesproken en op het formulier PD 0501 het vakje "knol" is aangekruist onvoldoende grond geeft voor twijfel aan de herkomst van het onderzochte monster. Vaststaat dat op het perceel van appellant (volgens appellant te onderscheiden van knollen) wratten zijn gevonden die vervolgens door de PD zijn onderzocht. De bewoordingen waarin de vondst is aangeduid, noch de daaraan ten grondslag liggende reden - een fout in de aanduiding of onvolledigheid van het formulier - doen daaraan af.
5.6.6 Het College kan appellant niet volgen in zijn stelling dat B op maandag 1 september 2003 voorafgaand aan de inspectie van het perceel van appellant nog op het wratziekteproefveld moet zijn geweest. Ter zitting van het College heeft B dienaangaande verklaard dat hij op die dag 's-ochtends baliedienst had en dat hij, nadat hij hoorde dat hij de rooimelding van appellant moest behandelen, meteen van kantoor naar het perceel van appellant is vertrokken. Deze verklaring vindt steun in het tijdregistratieformulier van B. Uit dit formulier blijkt immers dat hij op maandag 1 september 2003 twee uur baliedienst had. Het College overweegt voorts dat uit het logboek van het wratziekteproefveld noch uit het tijdregistratieformulier van B valt af te leiden dat B die dag op het proefveld is geweest. Dat in het logboek geen melding is gemaakt van een bezoek aan het proefveld door medewerkers van de PD op 2 september 2003, terwijl deze daar wel door appellant zouden zijn waargenomen, leidt niet tot de conclusie dat B op 1 september 2003 op het proefveld zou zijn geweest, noch kan dit afdoen aan de geloofwaardigheid van de verklaring van B. Het College ziet dan ook niet in dat de gevonden zeven wratten naar alle waarschijnlijkheid van het proefveld zijn overgebracht naar het perceel van appellant, zoals appellant stelt.
5.7 Appellant heeft voorts betoogd dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat het door de PD uitgevoerde wratziekte-onderzoek onzorgvuldig is geweest. Hierover overweegt het College het volgende.
De PD verricht wratziekte-onderzoek volgens EPPO-richtlijn 7/28. Deze EPPO-richtlijn bevat aanbevelingen over de ontdekkingen, identificatie van sporangiën en pathotype van de veroorzaker Synchytrium endobioticum, alsmede eisen aan een positieve diagnose en wenken voor het opzetten van het onderzoeksrapport.
Het College is met appellant van oordeel dat de verslaglegging van het uitgevoerde onderzoek, bezien in het licht van hetgeen is neergelegd in voornoemd EPPO-richtlijn, gebreken vertoont. Zo bevatten de door verweerder overgelegde aantekeningen geen beschrijving van de ziektesymptomen (de wratten) en aantekeningen over het microscopisch onderzoek van het weefsel. Het College kan daaraan echter niet de conclusie verbinden dat de uitkomst van het onderzoek, te weten: besmetting met Synchytrium endobioticum, op losse schroeven komt te staan. Het College twijfelt er niet aan dat het onderzoek, zoals verweerder heeft verklaard, heeft plaatsgevonden. Dat in dit verband het aantreffen van levende wintersporangiën niet is geadministreerd doet geen afbreuk aan het resultaat van het onderzoek. Blijkens de EPPO-richtlijn 7/28 is de vraag of de sporangia dood of levend zijn van belang bij een - thans niet aan de orde zijnde - beslissing over een eventuele vrijgave van een besmet perceel na bodemonderzoek. Los daarvan is aannemelijk dat levende (winter)sporangia zijn aangetroffen omdat - naar verweerder ter zitting onweersproken heeft gesteld - levend weefsel is onderzocht.
Uit de overgelegde aantekeningen van het onderzoek blijkt dat de PD bij het monster afkomstig van het perceel van appellant de fysio heeft bepaald met behulp van proeven op zes verschillende referentierassen (de zogenoemde Spiekermann toets). Het College ziet geen aanleiding om aan de juistheid van het onderzoek over de bepaling van de fysio te twijfelen. Dat blijkens de "Scorelijst wratziekte" bij één van de vier vatbare referentierassen slechts 7 % van de oogstekken een aantasting vertoonde, acht het College gezien de testresultaten bij de overige referentierassen daarvoor onvoldoende.
5.8 Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat het perceel van appellant waarop de wratten zijn gevonden, besmet was met wratziekte veroorzaakt door fysio 18 van de schimmel Synchytrium endobioticum en dat verweerder bevoegd was tot aanzegging van maatregelen als voorzien in het Bbso en de Rbso.
5.9 Met betrekking tot de door verweerder opgelegde maatregelen overweegt het College het volgende.
5.9.1 De door verweerder in geval van besmetting met wratziekte gehanteerde termijn van 20 jaar is gebaseerd op EPPO-richtlijn 03/59 die aanbevelingen met betrekking tot de bestrijding van wratziekte geeft. EPPO-richtlijn 03/59 is gebaseerd op de resultaten van het werk van een ingestelde EPPO-werkgroep, bestaande uit experts van de nationale Plantenziekenkundige Diensten. De termijn van 20 jaar voor de volledige vrijgave na de laatst opgetreden infectie berust op het feit dat er op grond van onderzoek en ervaringen van de deelnemende landen aanwijzingen zijn dat rustsporen (sporangiën) van de wratziekteschimmel zo lang kunnen overleven.
In het licht van het voorgaande is het College van oordeel dat verweerder EPPO-richtlijn 03/59 als uitgangspunt heeft kunnen nemen bij de oplegging van de bij het bestreden besluit gehandhaafde teeltverboden. Het betoog van appellant dat de duur van het teeltverbod onevenredig zou zijn omdat deze niet door wetenschappelijk onderzoek zou worden gestaafd, faalt. Het College neemt daarbij in aanmerking dat onder bepaalde voorwaarden in de loop van de tijd een versoepeling van de opgelegde maatregelen ter bestrijding van de ziekte mogelijk is.
5.9.2 Appellant heeft in de tweede plaats aangevoerd dat de opgelegde maatregelen hem bijzonder zwaar treffen, omdat de onder het besluit vallende oppervlakte van de percelen de helft van zijn bedrijf beslaat. Het College overweegt hierover het volgende.
Verweerder heeft een gedifferentieerd teeltverbod opgelegd naar gelang dit het besmet terrein, de buffer (of veiligheidszone) grenzend aan en in contact met het besmet perceel, dan wel het overige niet besmette deel van de productie-eenheid betreft. Op het besmet terrein en de buffer geldt het teeltverbod van 20 jaar voor aardappelen en voortkwekingsmateriaal met uitzondering van tegen fysio 18 resistente rassen op de buffer. Op het overige deel van de productie-eenheid mogen aardappelen worden geteeld, maar geldt een algeheel verbod voor de teelt van voortkwekingsmateriaal.
Niet gebleken is dat verweerder bij de afbakening van het besmet verklaarde gedeelte en de buffer (tezamen iets minder dan 1,5 ha) niet overeenkomstig zijn richtlijnen terzake heeft gehandeld of dat het besmet verklaard perceelsgedeelte en de buffer groter zijn dan ter bestrijding van de ziekte noodzakelijk is.
Verweerder heeft tot het overige deel van de productie-eenheid drie percelen gerekend, te weten het resterend gedeelte van het perceel waarop de besmetting is vastgesteld en de twee naastgelegen percelen. Volgens verweerder gaat het hierbij om een aanvullende maatregel die nodig is om de verspreiding van het organisme met aan machines hangende grond te voorkomen. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat het perceel waarop de besmetting is vastgesteld (WT 03-12-6-2) en het noordelijk naastgelegen perceel (WT 03-12-6-3) wegens het ontbreken van een fysieke afscheiding teelttechnisch als één perceel zijn te beschouwen en derhalve behoren tot één productie-eenheid. Met betrekking tot het zuidelijk naastgelegen perceel (WT 0312-6-2) heeft verweerder verklaard dat dit perceel erbij is genomen omdat hier eveneens aardappelen werden geteeld zodat sprake kon zijn van verspreiding via aanhangende grond. Appellant heeft het gebruik van één machinepark voor het bewerken van de betreffende percelen in het verleden ter zitting niet weersproken.
Gezien de mogelijke verspreiding van het schadelijk organisme door aan grondbewerkingsmachines hangende grond is het College van oordeel dat het gebruik van één machinepark voldoende is om twee, weliswaar fysiek gescheiden, percelen tot één productie-eenheid te kunnen rekenen. De concrete afbakening van de onder het besluit vallende oppervlakte van de percelen biedt dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de opgelegde maatregelen disproportioneel zouden zijn.
5.9.3 Met betrekking tot de argumenten van appellant tegen het algeheel erbod inzake voortkwekingsmateriaal overweegt het College dat verweerder EPPO-richtlijn 3/59 heeft gebruikt ter invulling van zijn verplichting op grond van de Plantenziektenwet en de daarop gebaseerde regelgeving om het optreden en de verspreiding van het schadelijke organisme te bestrijden. Ook al zou EPPO-richtlijn 3/59 alleen betrekking hebben op het grensoverschrijdende handelsverkeer van aardappelen en pootgoed – de juistheid van een andere opvatting daargelaten – dan zou dit geen grond zijn voor het oordeel dat verweerder in een situatie waarin het pootgoed alleen voor eigen gebruik wordt geteeld, niet tot een verbod van de teelt van voortkwekingsmateriaal op de productie-eenheid had kunnen besluiten. Voor het antwoord op de vraag of verweerder tot de opgelegde maatregel heeft kunnen besluiten is beslissend of de maatregel noodzakelijk is om het optreden en de verbreiding van het schadelijke organisme te bestrijden. Verweerder heeft gesteld dat het verbod op de teelt van voortkwekingsmateriaal noodzakelijk is om de verbreiding van het organisme tegen te gaan. Gezien de mogelijke besmetting van de percelen van de productie-eenheid en het risico van een verdergaande besmetting via de uitplant van voortkwekingsmateriaal op andere percelen, is er naar het oordeel van het College geen aanleiding om te twijfelen aan het juistheid van verweerders standpunt dat de opgelegde maatregel noodzakelijk is voor een doeltreffende bestrijding van het schadelijk organisme.
Het beroep van appellant op de Instructie Wratziekte, waarin (slechts) melding is gemaakt van een verbod op de teelt van voortkwekingsmateriaal dat in het handelsverkeer wordt gebracht, kan hem niet baten, aangezien deze instructie geen gepubliceerd beleid betreft maar, zoals hiervoor reeds gesteld, een interne werkaanwijzing van de PD. Gesteld noch gebleken is dat verweerder een dergelijk beperkt verbod in zijn informatiebrochures naar de telers heeft gecommuniceerd.
5.9.4 Ook ziet het College geen grond voor het oordeel dat de opgelegde maatregelen gezien de duur en reikwijdte daarvan onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De omstandigheid dat appellant door de opgelegde maatregelen in zijn bedrijfsvoering wordt beperkt en daardoor, naar hij heeft gesteld, financiële schade in de hoogte van EUR 10.000 per teeltseizoen zal ondervinden, acht het College daartoe onvoldoende. Het ondervinden van financiële schade in verband met maatregelen ter bestrijding van wratziekte bij aardappelen behoort immers in beginsel tot het bedrijfsrisico dat een aardappelteler loopt.
Slotsom is dat de door verweerder opgelegde maatregelen in rechte stand kunnen houden.
5.10 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep tegen het besluit van verweerder van 20 april 2005 ongegrond is.
Voor een proceskostenveroordeling acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 april 2005 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.A. van der Ham en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 september 2006.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. A. Graefe