Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/489 29 juni 2006
11200 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. J.G.J. van den Bergh, werkzaam bij Stichting Rechtsbijstand,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij brief van 8 juni 2004, diezelfde dag ingekomen ter griffie van het College, heeft appellante beroep ingesteld tegen een besluit van 28 april 2004 van verweerder.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 2 juni 2003, waarbij alle door appellante op haar bedrijf gehouden voor Aviaire Influenza (hierna: AI) gevoelige dieren als verdacht zijn aangemerkt en maatregelen zijn opgelegd op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
Op 17 mei 2005 heeft het College de gronden van het beroep ontvangen.
Bij brief van 10 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Op 17 november 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt hebben toegelicht.
Namens verweerder was tevens ter zitting aanwezig drs. A.M. Akkerman, ten tijde hier van belang plaatsvervangend Chief Veterinary Officer, alsmede drs. S.E.H.M. Waelen, werkzaam bij verweerders Directie Voedselkwaliteit en Diergezondheid.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) is onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21
1. Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
(…)
3. Indien de situatie, in verband met het voorkomen van overbrenging van besmetting, dermate spoedeisend is dat Onze Minister het besluit tot het nemen van maatregelen niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt Onze Minister alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en de bekendmaking.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
Artikel 24
Onze Minister stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt en stelt daarbij tevens vast welke op het bedrijf aanwezige dieren op het tijdstip waarop de verdenking is ontstaan reeds ziek waren en welke dieren op dat tijdstip van de ziekte verdacht waren."
In het op artikel 15, vierde lid, Gwd gebaseerde Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
Onze Minister besluit dieren als verdacht aan te merken, indien:
a. de ambtenaar bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren van een besmettelijke dierziekte,
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde Pro termijn hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest, of
c. Onze Minister redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de betreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
Artikel 5
1. Dieren die op grond van artikel 2, onderdelen b of c, als verdacht worden aangemerkt, blijven verdacht gedurende een periode van:
(…)
bb. 21 dagen bij vogelpest (aviaire influenza);
(…)
2. De in het eerste lid bedoelde periode vangt aan op de dag waarop de dieren naar het oordeel van Onze Minister voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 28 februari 2003 ontstond een sterke verdenking van uitbraak van AI in de Gelderse Vallei (omgeving Barneveld). Verweerder achtte zich op grond van daarop volgende besmettingen genoodzaakt tot het nemen van beperkende maatregelen en een grootschalige ruiming in een beschermingsgebied met een straal van 3 kilometer rondom ernstig verdachte en besmette bedrijven, alsmede tot het creëren van een pluimveevrije zone (bufferzone) langs de grens van het beschermingsgebied. Hiertoe zijn in eerste instantie de buffers Putten en Wageningen ingesteld.
- Eind maart 2003 werd een besmetting aangetroffen ten zuiden van de Gelderse Vallei (Beneden-Leeuwen), waardoor besloten is nog om nog een aantal bufferzones te creëren. Een van die bufferzones was de buffer Beneden-Leeuwen.
- Appellante exploiteert een pluimveebedrijf dat in voormelde buffer lag.
- Op 27 maart 2003 heeft verweerder besloten alle AI gevoelige dieren binnen de buffer Beneden-Leeuwen, waaronder die op het bedrijf van appellante, verdacht te verklaren en te doden. Op die datum zijn de dieren van appellante getaxeerd.
- Op 28 maart 2003 zijn de dieren op het bedrijf van appellante geruimd.
- Bij brief van 23 mei 2003 heeft appellante meegedeeld dat zij de opschriftstelling van het ruimingsbesluit niet heeft ontvangen en dat zij tegen een zodanig besluit op voorhand bezwaar maakt.
- Bij besluit van 2 juni 2003 heeft verweerder de dieren van appellante met ingang van 21 maart 2003 verdacht verklaard en maatregelen ingevolge artikel 21 Gwd Pro opgelegd. Dit besluit behelst de volgende passage:
"Inmiddels zijn spoedheidshalve de dieren op uw bedrijf gedood. Het leek mij juist om bovenstaande bestrijdingsmaatregelen schriftelijk te bevestigen."
- Bij besluit van eveneens 2 juni 2003 heeft verweerder appellante overeenkomstig artikel 24 Gwd Pro (onder meer) meegedeeld dat de verdachtverklaring is geëindigd.
- Bij brief van 19 juni 2003 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit tot verdachtverklaring en oplegging van maatregelen van 2 juni 2003.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de verdachtverklaring van alle voor AI gevoelige dieren en de maatregel tot het doden van die dieren ongegrond verklaard en daaraan de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
AI is een zeer besmettelijke vogelziekte die overdraagbaar is op hoenderachtigen. De ziekte verloopt snel en bij de hoogpathogene variant, waarvan hier sprake was, gaan kippen en kalkoenen meestal dood aan het virus. Op grond van de regels van de wereldorganisatie voor dierziektenbestrijding (Office International des Epizooties) moet AI worden bestreden. Ook de Europese regelgeving, met name Richtlijn 92/40/EEG van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (Pb L 167, blz.1, hierna: richtlijn 92/40/EEG), verplicht hiertoe.
Gelet op de besmettelijkheid van het virus en de vele wijzen van verspreiding ervan zijn verschillende maatregelen genomen. Zowel in het gemeenschapsrecht (Beschikkingen 2003/214/EG (Pb. 2003, L 81, blz. 48), 2003/258/EG (Pb. 2003, L 95, blz. 65), 2003/290/EG (Pb. 2003, L 105, blz. 28) en 2003/357/EG (Pb. 2003, L 123, blz. 53) als in het nationale recht (artikelen 21 en 22 Gwd en artikel 2 van Pro het Besluit) is de wettelijke grondslag hiervoor terug te vinden.
Aan een uitbraak van AI kleven ook volksgezondheidsaspecten. Niet kan worden uitgesloten dat het type virus waarvan hier sprake (subtype H7N7) was kan muteren of mengen met een humaan influenzavirus en zo verandert in een voor mensen gevaarlijke variant. Tijdens de AI-uitbraak van 2003 hebben tientallen personen die betrokken waren bij de doding van pluimvee gezondheidsklachten gekregen en is gebleken dat overdracht van mens op mens mogelijk was.
Uitgangspunten bij de bestrijding van het virus dat eind februari 2003 in de omgeving van Barneveld de kop op stak, waren het ruimen van besmette bedrijven, het instellen van beschermingsgebieden (met een straal van minimaal 3 kilometer rondom de besmette en ernstig verdachte bedrijven) waarin tal van beperkende maatregelen golden en het creëren van buffers langs de grens van de beschermingsgebieden om overspringen van het virus naar nog niet besmette gebieden te voorkomen. Naar aanleiding van een ernstige verdenking iets ten zuiden van de Gelderse Vallei in Beneden-Leeuwen - kort daarna bleek inderdaad sprake van besmet geval - is eind maart 2003 besloten nog een aantal bufferzones te creëren teneinde het virus een halt toe te roepen. Eén daarvan was de buffer Beneden-Leeuwen. Met het pluimveevrij maken van deze buffergebieden is een extra barrière opgeworpen tegen de verdere verspreiding van het virus uit de vervoersbeperkingsgebieden richting het noorden en het zuiden van het land.
De instelling van buffers die gebieden en locaties beslaan die meer dan 3 kilometer van een besmettingshaard zijn verwijderd en het opleggen van maatregelen aan de houders van pluimvee in dergelijke buffers is, mede gezien de hiervoor genoemde wettelijke grondslag, rechtmatig. Hierbij komt dat verweerder ingevolge het gemeenschapsrecht verplicht was over te gaan tot doding van AI-gevoelige dieren in de buffers.
Het bedrijf van appellante is verdacht verklaard vanwege de ligging in de buffer Beneden-Leeuwen. Ondanks de instelling en leegruiming van twee bufferzones tussen Rhenen en Wageningen en bij Putten, bleek het virus toch op te duiken in Beneden-Leeuwen en moest de bestrijding worden geïntensiveerd. Om de verdere verspreiding van het virus naar de rest van het land te stoppen is het - ook door externe deskundigen - veterinair noodzakelijk geoordeeld meer bufferzones in te stellen en leeg te ruimen. In onder meer de buffer Beneden-Leeuwen zijn alle AI-gevoelige dieren in de gelegenheid geweest te worden besmet met AI. Al deze dieren zijn derhalve aan te merken als verdacht. Factoren die hierbij een rol spelen waren het zeer grote en sterk oplopende aantal besmettingen en ernstige verdenkingen in zowel de Gelderse Vallei als daarbuiten, het verloop van de epidemie, waaronder de constatering dat de besmettingen en verdenkingen steeds verder oprukten naar de randen van de beschermingsgebieden en de relatief grote afstanden waarover het virus zich (waarschijnlijk door contacten) bleek te verspreiden. Hieraan doet niet af dat tussen het bedrijf van appellante en andere verdachte of besmette bedrijven geen contacten hebben plaatsgevonden en dat appellante naar zij stelt hygiënemaatregelen heeft getroffen. Hiermee is het risico op besmetting immers niet geëlimineerd.
Ter zake van de tegemoetkoming in de schade heeft verweerder overwogen dat een aan appellante ingevolge de Gwd toe te kennen schadevergoeding in verband met de getroffen maatregelen in deze procedure niet aan de orde is. Bovendien is een separaat besluit genomen, waartegen rechtsmiddelen openstonden.
3.2 In het verweerschrift heeft verweerder naar voren gebracht dat op 25 maart 2003 een verdenking van besmetting in Beneden-Leeuwen was geconstateerd, waarvan op 30 maart 2003 bleek dat het om een daadwerkelijke besmetting ging. Ook hebben zich rond de buffer Beneden-Leeuwen diverse besmettingen voorgedaan, zoals in Wageningen op 29 maart 2003 en in Heeswijk-Dinther op 29 april 2003. Het virus waarde derhalve in dit gebied rond. Wachten op tekenen van de eerste besmetting was in deze crisissituatie geen optie.Dat een aantal Beschikkingen dateert van na de ruimingsmaatregel, betekent niet dat hiervoor geen grondslag bestond. Zowel richtlijn 92/40/EEG, als de Gwd en het Besluit boden ten tijde van die maatregel hiervoor voldoende basis.
3.3 Ter zitting heeft verweerder toegevoegd dat het onjuist is dat in dit geval het primaire besluit pas is toegezonden nadat de ruiming al had plaatsgevonden, maar dat in een crisissituatie niet alles goed kan gaan. Aan de ruiming lag wel een besluit ten grondslag; dit is pas later op schrift gesteld.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samenvattend weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De AI gevoelige dieren op het onderhavige bedrijf zijn onrechte als verdacht aangemerkt en gedood, aangezien niet is voldaan aan het criterium van artikel 2, aanhef en onder c, Besluit. Er bestond dan ook geen grond voor het nemen van maatregelen ingevolge artikel 22 Gwd Pro.
Aan de verdachtverklaring lag uitsluitend de wens tot het instellen en leegruimen van een bufferzone ten grondslag om verdere verspreiding van het AI-vrirus te voorkomen.
De instelling van buffers om die reden is iets wezenlijk anders dan een verdachtverklaring, als bedoeld in artikel 2, sub c, Besluit. Voor het oordeel dat dieren als verdacht kunnen worden aangemerkt, dienen redenen te bestaan waardoor kan worden vermoed dat die dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet met het AI-virus. Dit laatste doet zich hier niet voor.
Verweerder had geen concrete aanwijzingen dat de dieren op het bedrijf van appellante daadwerkelijk waren besmet. Dit bedrijf lag ten tijde van belang op drie kilometer afstand van het dichtstbijzijnde besmette bedrijf. Die ligging alleen vormt onvoldoende reden voor het nemen van een zo ingrijpende maatregel als het doden van de dieren. Er waren geen contacten tussen het besmette bedrijf en dat van appellante. Specifieke andere aanwijzingen voor besmetting ontbreken. Het bedrijf vormde geen veterinair risico. Op het moment van ruimen waren de resultaten van klinisch onderzoek met betrekking tot de dieren op het verdachte bedrijf bovendien nog niet bekend .
Verweerder is in het bestreden besluit niet op deze specifieke omstandigheden ingegaan, zodat dit besluit in strijd is met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.
Daar komt bij dat het Besluit niet als grondslag wordt genoemd in het bestreden besluit.
Hierdoor is de ruiming in strijd met het Nederlands recht en de Europese regelgeving, met name richtlijn 92/40/EEG. Op grond van die richtlijn heeft verweerder bovendien niet de bevoegdheid tot verdachtverklaring en ruiming, maar kan slechts tot preventieve ruiming worden overgegaan als de aanwezigheid van AI op het verdachte bedrijf officieel is bevestigd. Van dit laatste was ten tijde van de ruiming nog geen sprake.
Verder zijn Beschikkingen 2003/258/EEG, 2003/290/EEG en 2003/357/EEG van later datum dan het besluit in primo en heeft Beschikking 2003/214/EEG geen betrekking op de buffer Beneden-Leeuwen, zodat deze geen grondslag kunnen vormen voor de verdachtverklaring en de ruiming. Evenmin is sprake van een passende maatregel in de zin van artikel 10, richtlijn 90/425/EEG, omdat de ruimingsmaatregel niet evenredig is aan het nagestreefde doel.
Aangezien de dieren van appellante ten onrechte verdacht verklaard en geruimd zijn, is verweerder op grond van onrechtmatige daad gehouden aan appellante volledige schadevergoeding toe te kennen. De schade bestaat uit misgelopen inkomsten in de periode van leegstand na de ruiming.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het op 2 juni 2003 op schrift gestelde besluit inzake de verdachtverklaring en ruiming van alle voor AI gevoelige dieren op het bedrijf van appellante, is aan appellante bekend gemaakt nadat de maatregelen al op 28 maart 2003 waren uitgevoerd.
Verweerder heeft aldus niet naar de eis van artikel 21, derde lid, Gwd zorggedragen voor een zo spoedig mogelijke opschriftstelling van de beslissing tot verdachtverklaring en ruiming van het pluimvee op het bedrijf van appellante.
5.2 Aan het besluit van 2 juni 2003 kleeft in zoverre een formeel - door verweerder erkend - gebrek, dat hem had moeten leiden tot een gegrondverklaring van de - naar het College begrijpt - daartegen door appellante bij brief van 23 mei 2003 gerichte bezwaren. Aangezien verweerder dat ten onrechte heeft nagelaten, dient het bestreden besluit te worden vernietigd.
5.3 Het College ziet evenwel aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Daartoe overweegt het als volgt.
5.4 De in het onderhavige geding centraal staande vraag is of verweerder op juiste gronden heeft besloten tot verdachtverklaring van alle AI-gevoelige dieren op het bedrijf van appellante en tot het (doen) treffen van de maatregel tot het doden van de dieren van appellante. Deze vraag wordt door het College als volgt beantwoord.
5.5 Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd mogen alleen zieke en verdachte dieren worden gedood. Derhalve dient allereerst te worden beoordeeld of het besluit van verweerder, de dieren van appellante als verdacht aan te merken, rechtmatig is.
In artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is bepaald dat verweerder besluit dieren als verdacht aan te merken indien hij redenen heeft aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest te worden besmet. Gezien de bewoordingen van deze bepaling is bij de rechterlijke toetsing van evenbedoelde beoordeling aan de orde of verweerder in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.
Vaststaat dat, nadat op 28 februari 2003 een eerste verdenking van besmetting met AI in de omgeving van Barneveld (Gelderse Vallei) gerezen was, zich ondanks beperkende maatregelen nieuwe besmettingsgevallen in de Gelders Vallei zijn blijven voordoen en dat het virus vervolgens ook bij Beneden-Leeuwen, ten zuiden van de Gelderse vallei de kop heeft opgestoken. Verweerder heeft in verband hiermee terecht besloten dat de aanvankelijke uitbreiding van het beschermingsgebied met de buffers in het gebied tussen Wageningen en Rhenen en bij Putten niet langer toereikend was en aanleiding bestond meer buffers in te stellen aan de grenzen van Gelderse Vallei. Dit heeft geleid tot - onder meer - het instellen van de buffer Beneden-Leeuwen. Het instellen van die buffer moest, aldus verweerder, dienen om een verder oprukken van het virus in zuidelijke richting tegen te gaan. Bij het instellen van de buffer heeft verweerder rekening gehouden met een aantal veterinaire factoren. In de eerste plaats met het zeer grote en sterk oplopende aantal besmettingen en ernstige verdenkingen in zowel de Gelderse Vallei als daarbuiten. Ten tweede met het verloop van de epidemie, waaronder de constatering dat de besmettingen en verdenkingen steeds verder oprukten naar de randen van de geïnfecteerde gebieden. En ten slotte met de grote afstanden waarover het virus zich (waarschijnlijk door contacten) bleek te verplaatsen. Het College is, gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen dat appellant de instelling van de onderhavige bufferzone op zichzelf niet heeft bestreden, van oordeel dat verweerder aldus in redelijkheid de onderhavige bufferzone heeft kunnen instellen en heeft kunnen aannemen dat alle in die buffer aanwezige dieren in beginsel in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet.
5.6 Appellante heeft betoogd dat haar dieren niet in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet met AI omdat (-) geen contacten tussen haar en andere bedrijven hebben plaatsgevonden, (-) haar bedrijf is gelegen op een afstand van drie kilometer van een besmet bedrijf, (-) op het moment van ruimen nog niet bekend was dat de dieren op het verdachte bedrijf na klinisch onderzoek ook daadwerkelijk besmet zijn geweest en (-) specifieke andere aanwijzingen voor besmetting ontbraken. Dit betoog faalt reeds gelet op het hetgeen hiervoor in 5.5 is overwogen en appellante geen feiten of omstandigheden heeft gesteld die ertoe zouden kunnen leiden dat de dieren op haar bedrijf, ondanks de ligging daarvan, niet in de gelegenheid zijn geweest besmet te worden.
5.7 Gelet op het vorenstaande heeft verweerder de voor AI vatbare dieren op het bedrijf van appellante in redelijkheid als verdacht kunnen aanmerken en was verweerder derhalve bevoegd tot het nemen van bestrijdingsmaatregelen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder voorts vanuit een oogpunt van dierziektenbestrijding in redelijkheid kunnen kiezen voor de maatregel van het doden van het pluimvee op het bedrijf van appellante.
5.8 Het College overweegt ten slotte dat de artikelen 85 tot en met 91 van de Gwd voorzien in afzonderlijke besluiten inzake het verstrekken van tegemoetkomingen in schade die wordt geleden door maatregelen als bedoeld in artikel 22 van Pro de Gwd. De wetgever heeft ervoor gekozen deze tegemoetkomingsregeling toe te passen naast het nemen van besluiten over maatregelen als voorzien in artikel 22 van Pro de Gwd. Deze splitsing impliceert, mede gelet op artikel 3:4, eerste lid, Awb, dat bij de beoordeling van het thans bestreden besluit, waarbij het verstrekken van een tegemoetkoming niet aan de orde is, de grieven van appellante inzake de door haar geleden (vervolg)schade niet aan de orde kunnen komen.
5.9 Vorenstaande overwegingen leiden tot de slotsom dat het bestreden besluit moet worden vernietigd en dat aanleiding bestaat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
5.10 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van 8:75 van de Awb.
5.11 Wel dient het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,-- door de Staat der Nederlanden dient te worden vergoed.
Aldus zal worden beslist.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de Staat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,-- (zegge: tweehonderd en
drieënzeventig euro) aan haar vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M.A. Fierstra en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2006.
w.g. M.A. van der Ham w.g. I.K. Rapmund