Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/854 8 juni 2006
27365 Kaderwet EZ-subsidies
Besluit subsidies technologische samenwerkingsprojecten
Uitspraak in de zaak van:
Nederlands Omroepproductiebedrijf N.V., te Hilversum, appellante,
gemachtigde: drs. P.J.C. Schendelaar, verbonden aan PNO Amsterdam B.V. te Hoofddorp,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. R. Volkers, mr. drs. M. Sprey en ir. M. van Hattum, allen werkzaam bij SenterNovem.
1. De procedure
Bij uitspraak van 27 mei 2003 heeft het College gegrond verklaard het beroep van appellante tegen een besluit van verweerder van 13 maart 2002, waarbij de gedeeltelijke afwijzing van haar aanvraag om subsidie op grond van het Besluit subsidies bedrijfsgerichte technologische samenwerkingsprojecten na bezwaar werd gehandhaafd (AWB 01/684; <www.rechtspraak.nl, LJN AH 9183>), het besluit vernietigd en aan verweerder opgedragen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen.
Bij besluit van 2 september 2004 heeft verweerder, ter uitvoering van evenvermelde uitspraak van het College, opnieuw beslist op het bezwaar van appellante.
Appellante heeft bij brief van 14 oktober 2004, bij het College binnengekomen op diezelfde dag, beroep ingesteld tegen laatstbedoeld besluit van verweerder.
Bij brief van 28 december 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 27 april 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Aan de zijde van appellante is tevens verschenen ir. A, werkzaam bij appellante.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Besluit subsidies bedrijfsgerichte technologische samenwerkingsprojecten (hierna: het Besluit) is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. samenwerkingsproject: een voor Nederland nieuwe, planmatige activiteit, bestaande uit fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek of pre-concurrentiële ontwikkeling;
(…)
f. samenwerkingsverband: een geen rechtspersoonlijkheid bezittend verband, bestaande uit ten minste twee, niet in een groep verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, onder wie ten minste één ondernemer;
(…)
Artikel 2
1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een subsidie aan:
a. de deelnemers in een samenwerkingsverband die voor gezamenlijke rekening en risico een samenwerkingsproject uitvoeren (…)
(…)
2. Indien de aanvragers deelnemers in een samenwerkingsverband zijn wordt de subsidie verstrekt aan de deelnemers gezamenlijk en betaald aan de deelnemer die als indiener van de aanvraag om subsidie in de zin van dit besluit is opgetreden.
(...)
Artikel 3
1. De subsidie bedraagt 37,5 procent van de projectkosten, doch niet meer dan een bij regeling van Onze Minister vast te stellen bedrag.
(...)
Artikel 4
1. Als projectkosten worden uitsluitend in aanmerking genomen:
a. de volgende rechtstreeks aan de uitvoering van het samenwerkingsproject toe te rekenen, na de indiening van de aanvraag door een subsidie-ontvanger gemaakte en betaalde kosten:
(…)
3°. de kosten van aangeschafte machines en apparatuur, met dien verstande dat wordt uitgegaan van de aan het samenwerkingsproject toe te rekenen lease-termijnen, met uitzondering van financieringskosten, of afschrijvingstermijnen, berekend op basis van de historische aanschafwaarde exclusief winstopslagen bij transacties binnen een groep, een lineaire afschrijvingsmethode en een levensduur van vijf jaar;
(…)
Artikel 9
1. Onze Minister beslist in ieder geval afwijzend op een aanvraag:
a. indien de aanvraag niet voldoet aan dit besluit en de daarop berustende bepalingen;
(…)."
In de Nota van Toelichting bij het Besluit, staat, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
"Artikel 2
Dit artikel bevat (…) de criteria voor het verstrekken van subsidie. Centraal in de criteria staat, dat het moet gaan om een samenwerkingsproject in de zin van dit besluit. Dit impliceert dat moet worden voldaan aan alle in de van toepassing zijnde definities van artikel 1 opgenomen Pro elementen.
(…)
Artikel 4
In dit artikel is een limitatieve omschrijving van de projectkosten opgenomen, die in aanmerking worden genomen bij de toepassing van artikel 3. (…)
Het gaat hier om de kosten die worden gemaakt door de deelnemers in een samenwerkingsverband, indien het project wordt uitgevoerd door een samenwerkingsverband (…).
Bij de toerekening van de kosten van machines en apparatuur wordt uitgegaan van de - in het besluit genormeerde - afschrijvingskosten of, in geval van lease, van de betaalde lease-termijnen. Deze worden in aanmerking genomen voor zover zij zijn toe te rekenen aan het project. Dat geschiedt naar evenredigheid van de tijd gedurende welke de machines worden gebruikt voor het project.
(…)".
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij een daartoe bestemd formulier, door verweerder ontvangen op 9 april 2001, heeft appellante een aanvraag ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van het Besluit, voor het project "Workflow met semi-Automatische meTadata Extractie bij volledig digitale media-pRoductie in nederLAND (WATERLAND)". Dit project wordt uitgevoerd door een samenwerkingsverband, waarvan, naast appellante, deel uitmaken de Nederlandse Omroep Stichting (NOS), de Nederlandse organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek, afdeling Technisch Physische Dienst (TNO TPD), de Stichting Mathematisch Centrum met het Centrum voor Wiskunde en Informatica (CWI) en de Universiteit Twente (UT). In de aanvraag is een begroting opgenomen, waarin de projectkosten zijn bepaald op een bedrag van NLG 8.107.812,-, waaronder begrepen, voor zover hier van belang, een bedrag van NLG 1.500.000,- terzake van kosten van aangeschafte machines en apparatuur.
- Bij besluit van 18 september 2001 heeft verweerder de aanvraag om subsidie voor het onderhavige project ingewilligd, in dier voege dat deze is bepaald op 37,5% van de vanaf 1 juni 2001 gemaakte en te maken kosten, zulks tot een maximum van NLG 2.273.740,- (EUR 1.031.778,-) en onder diverse verplichtingen en/of voorwaarden.
De subsidiabele projectkosten zijn geraamd op een bedrag van NLG 6.063.307,- (EUR 2.751.409,-). Geen subsidie is verleend voor de door appellante gestelde investeringen in de machines en apparatuur ad NLG 1.500.000,-.
- Bij brief van 26 oktober 2001 heeft appellante tegen dit besluit, voor zover geen subsidie is verleend voor deze kostenpost ad NLG 1.500.000,-, bezwaar gemaakt.
- Het hierop door verweerder genomen besluit is door het College bij zijn onder rubriek 1 genoemde uitspraak van 27 mei 2003 vernietigd. De overwegingen welke het College tot die uitspraak hebben geleid, zijn opgenomen in rubriek 5 van die uitspraak, waarnaar wordt verwezen.
- Bij brief van 25 juli 2003 heeft verweerder appellante verzocht nadere gegevens over de begrotingspost ter zake van de aanschaf van machines en apparatuur ad EUR 680.670,32 (NLG 1.500.000,-) te verschaffen. Op dit verzoek heeft appellante bij brieven van 22 augustus 2003 en 26 september 2003 gereageerd (document "WATERLAND project binnen het NOB") .
- Op 5 november 2003 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Tijdens de hoorzitting is afgesproken dat appellante nadere informatie zal leveren ten aanzien van de gebruiksintensiteit van de onderdelen die in de offertes voor aanschaf van de machines en apparatuur zijn opgenomen, zodat bepaald kan worden welke kosten aan het onderhavige project zijn toe te rekenen en dat appellante hierbij aangeeft in welk werkpakket deze apparatuur gebruikt zal worden in relatie tot de in de aanvraag benoemde onderzoeksvragen.
- Bij brief van 8 december 2003 heeft appellante het gebruik van de apparatuur en machines binnen de werkpakketten van het project toegelicht (document "Apparatuur binnen WATERLAND") en een gespecificeerde offerte van de leverancier Sony verstrekt.
- Bij brief van 25 februari 2004 heeft verweerder appellante nadere vragen over de aangeleverde informatie gesteld. Bij brief van 19 maart 2004 heeft appellante gereageerd.
- Bij brief van 15 april 2004 heeft verweerder appellante uitgenodigd voor een hoorzitting. Tevens is appellante verzocht enkele vragen over de aan Sony verleende opdracht en de actuele planning van het project te beantwoorden.
- Bij brief van 29 april 2004 heeft appellante aanvullende informatie verstrekt.
- Op 30 juni 2004 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren gegrond verklaard en het besluit van 18 september 2001 gedeeltelijk herroepen en in plaats daarvan het volgende bepaald. De subsidiabele projectkosten zijn geraamd op EUR 2.934.057,- (NLG 6.465.810,70). De subsidie is bepaald op 37,5 % van de kosten tot een maximum van EUR 1.100.271,- (NLG 2.424.678,21). Daarin is inbegrepen de in geding zijnde kostenpost voor de aanschaf van machines en apparatuur. De kosten voor de aanschaf van machines en apparatuur die aan het project kunnen worden toegeschreven worden bepaald op EUR 182.648,40. Het subsidiebedrag hiervoor bedraagt EUR 68.494,-.
Verweerder heeft hiertoe onder meer het volgende overwogen.
Uitgangspunt is dat slechts dat deel van de aangeschafte apparatuur dat in het project voor het oplossen van in het projectplan gedefinieerde onderzoeksvragen wordt gebruikt voor die tijdsduur ten laste van het project kan worden gebracht. Het onbenut beschikbaar hebben van apparatuur kan niet ten laste van het project gebracht worden. Gelet op de tot nu toe verstrekte informatie is door verweerder nog steeds geen beslissing te nemen over de omvang van de subsidiabele kosten. Verweerder mist een overzicht van de inzet van de apparatuur en machines waaruit blijkt in welke werkpaketten deze apparatuur en machines (of onderdelen van het systeem) gebruikt gaan worden in relatie tot de in de aanvraag genoemde onderzoeksvragen. Bovendien ontbreekt een onderbouwing van de gebruiksintensiteit en bestaan bij verweerder nog verdere vragen ten aanzien van de opgevoerde inzet van de apparatuur en machines. De door appellante aangegeven gebruiksintensiteit acht verweerder, mede gezien zijn ervaringen met betrekking tot vergelijkbare projecten, te hoog.
Aangezien appellante op de hoorzitting van 30 juni 2004 niet bereid was de nog gewenste informatie te verstrekken, heeft verweerder een inschatting moeten maken van de relevante kosten. Uitgaande van een afschrijvingsduur van vijf jaar, een productietijd per dag van 18 uur en de inzet van de apparatuur voor drie publieke netten heeft verweerder de levensduur
van de apparatuur gesteld op 98.550 uren. Bij de berekening van de relevante onderzoeksuren is verweerder uitgegaan van een document getiteld "Whiteboard overzicht n.a.v. projectmeting (6 april 2001)". Verweerder heeft de relevante onderzoeksuren bepaald op 2000 uur. Gelet op de offerte van Sony ter hoogte van EUR 9.000.000, bedragen de kosten die aan het project kunnen worden toegeschreven EUR 182.648,40 [(offerte) x (onderzoeksuren / levensduur)].
Verweerder heeft besloten om geen voorschotten uit te betalen op deze begrotingspost. Appellante heeft in haar aanvraag beschreven dat het risico van het integreren van de verschillende componenten in een (werkend) systeem bij de aanvragers ligt. De informatie uit de offerte van Sony betreffende de rol en activiteiten van Sony geeft aan dat de integratie van de componenten voor risico van Sony komt. Dit betekent dat eventuele onderzoeksstappen worden uitgevoerd door Sony en niet door het samenwerkingsverband. Nu Sony geen onderdeel uitmaakt van het samenwerkingsverband zoals beschreven in de aanvraag, heeft verweerder gerede twijfel of de kosten kunnen worden aangemerkt als rechtstreeks aan het samenwerkingsverband toe te rekenen projectkosten.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep het volgende aangevoerd. Verweerder heeft de opgevoerde kostenpost voor machines en apparatuur voor slechts een klein deel subsidiabel geacht (26,8% van het oorspronkelijk aangevraagd subsidiebedrag). De hiertoe gehanteerde rekenmethode vindt naar mening van appellante geen grondslag in het Besluit. In de Nota van toelichting is aangegeven hoe kosten voor machines en apparatuur zijn toe te rekenen: een lineaire afschrijvingsmethode en een levensduur van vijf jaar. De gehanteerde methode is onlogisch en niet terug te voeren op algemeen geldende accountancy-regels of de gebruikelijke bedrijfseconomische praktijk in de Nederlandse audiovisuele industrie. Al met al is appellante van mening dat de besluitvorming die ten grondslag ligt aan dit besluit onzorgvuldig is en dat de belangenafweging die heeft plaatsgevonden niet voldoet aan artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of verweerder de kosten van machines en apparatuur die als projectkosten bij de vaststelling van de subsidie in aanmerking komen, juist heeft vastgesteld.
5.2 Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, Besluit worden de kosten van aangeschafte machines en apparatuur uitsluitend als projectkosten in aanmerking genomen indien zij rechtstreeks aan de uitvoering van het project zijn toe te rekenen waarbij wordt uitgegaan van afschrijvingstermijnen op basis van de historische aanschafwaarde, een lineaire afschrijvingsmethode en een levensduur van vijf jaar. In de in rubriek 2.1 van deze uitspraak geciteerde Nota van Toelichting bij het Besluit is toegelicht dat de afschrijvingskosten in aanmerking worden genomen voor zover deze zijn toe te rekenen aan het project en dat dit geschiedt naar evenredigheid van de tijd gedurende welke de machines worden gebruikt voor het project.
5.3 Het College overweegt dat appellante in de loop van de procedure over haar aanvraag om subsidie drie keer een inschatting heeft gemaakt van de kosten voor machines en apparatuur. Bij haar subsidieaanvraag van april 2001 heeft appellante deze kosten door middel van (in)schatting begroot op EUR 680.680,31. Bij brief van 22 augustus 2003 heeft appellante deze kosten begroot op EUR 671.519,-. Hiertoe is, naar appellante in haar document getiteld "WATERLAND project binnen het NOB" heeft aangegeven, gekeken naar de apparatuur en de software die zullen worden aangeschaft en is een inschatting gemaakt in hoeverre deze door het project gebruikt zullen worden. Bij brief van 8 december 2003 heeft appellante een nieuwe begroting van de aan dit project toerekenbare kosten van apparatuur overgelegd. In dit document zijn de projectkosten begroot op EUR 598.183,-.
Naar het oordeel van het College is verweerder bij de vaststelling van de kosten van machines en apparatuur die voor subsidie in aanmerking komen ten onrechte voorbij gegaan aan de door appellante overgelegde gegevens over de rechtstreeks aan het project toerekenbare kosten van apparatuur. Anders dan verweerder is het College van oordeel dat appellante voldoende onderbouwde informatie over de kosten van apparatuur heeft verstrekt om op basis daarvan over de verlening van subsidie te kunnen beslissen. Het College overweegt hiertoe het volgende.
Appellante heeft bij voornoemde brief van 8 december 2003 een gedetailleerd kostenoverzicht verstrekt dat is opgesteld met gebruikmaking van de toen beschikbare meest recente offerte van de leverancier Sony. Dit document laat de kosten van de apparatuur zien per onderdeel waarbij tevens per kalenderkwartaal een bepaald gebruikspercentage is aangegeven. Bij brief van 19 maart 2004 heeft appellante aangegeven dat de gebruikspercentages zijn berekend op basis van een normbezetting van 1600 uur per jaar, gelijk aan de voorschreven jaarurennorm voor medewerkers. Appellante heeft daarmee, mede gezien de informatie die appellante bij de reeds genoemde brieven van 8 december 2003 en 19 maart 2004 over de inzet van de apparatuur in de werkpakketten van het project heeft verstrekt, de aangegeven gebruikspercentages voldoende onderbouwd. Het College ziet in de stukken geen aanknopingpunten voor het oordeel dat deze begroting van toerekenbare kosten voor apparatuur onredelijk hoog zou zijn. De stelling van verweerder dat de door appellante aangegeven gebruiksintensiteit gezien zijn ervaringen met andere projecten te hoog zou zijn, is niet met inhoudelijke argumenten onderbouwd en biedt dan ook onvoldoende handvat om tot een ander oordeel te komen.
5.4 Het College overweegt voorts dat de door appellante gebruikte rekenmethode voor de toerekening van de kosten van de machines en apparatuur aan het project in overeenstemming is met de bepalingen in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, Besluit. Appellante heeft bovendien naar de eis van verweerder rekening gehouden met de gebruiksintensiteit van de apparatuur gedurende de looptijd van het project door alleen die uren die de apparatuur daadwerkelijk voor onderzoek ten behoeve van het project zal worden gebruikt mee te nemen in haar begroting van de kosten.
Verweerder heeft betoogd dat uit de door appellante geleverde informatie onvoldoende blijkt in welke werkpakketten van het project de apparatuur gebruikt gaat worden in relatie tot de in de aanvraag genoemde onderzoeksvragen. Het College kan verweerder niet volgen in dit betoog, reeds omdat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, Besluit geen grondslag biedt voor de door verweerder gewenste uitsplitsing van kosten naar onderzoeksvragen. Immers, artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, Besluit spreekt van aan het project toe te rekenen kosten en niet van aan de verschillende onderzoeksvragen toe te rekenen kosten. Daarbij komt dat appellante in haar brieven van 22 augustus 2003, 8 december 2003 en 19 februari 2004 uitgebreid is ingegaan op de vragen van verweerder. Voor zover verweerder hieromtrent nog informatie miste heeft verweerder naar het oordeel van het College onvoldoende duidelijk gemaakt welke informatie van appellante nog noodzakelijk was.
Naar het oordeel van het College had verweerder dan ook de begroting van appellante, overgelegd bij brief van 8 december 2003, ten grondslag moeten leggen aan zijn beslissing op het bezwaar tegen het niet verlenen van subsidie voor de aanschaf van machines en apparatuur voor dit project van appellante.
5.5 Met betrekking tot de door verweerder gestelde noodzaak om reeds in de verleningsfase nauwkeurig onderzoek te doen naar de voor subsidie in aanmerking komende kosten, aangezien artikel 4:6 Awb Pro de mogelijkheden beperkt om de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening vast te stellen, overweegt het College dat appellante na afloop van het project bij de aanvraag tot subsidievaststelling rekening en verantwoording dient af te leggen omtrent de aan de activiteiten van het project verbonden uitgaven. Indien achteraf vast zou komen te staan dat bepaalde voor subsidie in aanmerking gebrachte kosten niet voldoen aan de voorwaarden van - artikel 4 van Pro - het Besluit, kunnen die kosten bij de vaststelling van de subsidie op grond van artikel 22 van Pro het Besluit alsnog buiten beschouwing worden gelaten.
5.6 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de door verweerder gegeven motivering voor diens vaststelling van de hoogte van de kosten van aangeschafte machines en apparatuur welke voor subsidieverlening in aanmerking komen, het bestreden besluit niet kan dragen. Het College acht het bestreden besluit dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb.
5.7 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Aangezien verweerder reeds over alle noodzakelijke gegevens beschikt, zal het College verweerder hiervoor een termijn van vier weken stellen.
Verweerder wordt in de door appellante gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak wordt bepaald op één, en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift, het verschijnen ter zitting) twee punten worden toegekend.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met
inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht, te weten EUR 273,- (zegge:
tweehonderddrieenzeventig euro), vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten, tot een bedrag van EUR 644,- (zegge:
zeshonderdvierenviertig euro), welke kosten de Staat der Nederlanden aan appellante moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2006.
w.g. J.A. Hagen w.g. A. Graefe