Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/216 8 juni 2006
11200 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand te Amsterdam,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. K.J. Oost, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij brief van 29 maart 2005, diezelfde dag ingekomen ter griffie van het College, heeft appellant beroep ingesteld tegen een besluit van 16 februari 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen het besluit van verweerder van 19 april 2003, waarbij alle op het bedrijf van appellant gehouden voor Aviaire Influenza (hierna: AI) gevoelige dieren als verdacht zijn aangemerkt en waarbij maatregelen zijn opgelegd op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
Bij brief van 28 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Op 17 november 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden, hun standpunt hebben toegelicht. Namens verweerder waren tevens ter zitting aanwezig drs. A.M. Akkerman, ten tijde hier van belang plaatsvervangend Chief Veterinary Officer en drs. S.E.H.M. Waelen, werkzaam bij verweerders Directie Voedselkwaliteit en Diergezondheid.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) is onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21
1. Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
(…)
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
Artikel 24
Onze Minister stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt en stelt daarbij tevens vast welke op het bedrijf aanwezige dieren op het tijdstip waarop de verdenking is ontstaan reeds ziek waren en welke dieren op dat tijdstip van de ziekte verdacht waren."
In het op artikel 15, vierde lid, Gwd gebaseerde Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
Onze Minister besluit dieren als verdacht aan te merken, indien:
a. de ambtenaar bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren van een besmettelijke dierziekte,
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde termijn hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest, of
c. Onze Minister redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de betreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
Artikel 5
1. Dieren die op grond van artikel 2, onderdelen b of c, als verdacht worden aangemerkt, blijven verdacht gedurende een periode van:
(…)
bb. 21 dagen bij vogelpest (aviaire influenza);
(…)
2. De in het eerste lid bedoelde periode vangt aan op de dag waarop de dieren naar het oordeel van Onze Minister voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant had ten tijde hier van belang een kalkoenbedrijf in B.
- Op 28 februari 2003 ontstond een sterke verdenking van uitbraak van AI in de Gelderse Vallei (omgeving Barneveld). Verweerder achtte zich op grond van daarop volgende besmettingen genoodzaakt tot het nemen van beperkende maatregelen en een grootschalige ruiming in een beschermingsgebied met een straal van 3 kilometer rondom ernstig verdachte en besmette bedrijven, alsmede tot het creëren van een pluimveevrije zone (bufferzone) langs de grens van het beschermingsgebied.
- Eind maart 2003 werd een besmetting aangetroffen ten zuiden van de Gelderse Vallei (Beneden-Leeuwen), waardoor de noodzaak ontstond om nog een aantal bufferzones te creëren. Naar aanleiding van uitbraken vlak bij de grens is grootschalig geruimd, waarbij aangesloten is bij de landsgrens en de natuurlijke buffers. Ook zijn nieuwe buffers ingesteld.
- Op 18 april 2003 deed zich een ernstige verdenking van besmetting op een bedrijf te B voor, waardoor de noodzaak ontstond het beschermingsgebied B in te stellen. In dit beschermingsgebied ligt het bedrijf van appellant.
- Bij besluit van 19 april 2003 heeft verweerder de dieren van appellant met ingang van dezelfde datum verdacht verklaard en maatregelen ingevolge artikel 21 Gwd opgelegd, waaronder het doden van alle op het bedrijf van appellant aanwezige AI-gevoelige dieren.
- In de periode van 19 tot en met 21 april 2003 heeft verweerder het besluit uitgevoerd, onder meer door ruiming van de verdachte dieren.
- Bij brief van 19 mei 2003, aangevuld op 20 juni 2003, heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 19 april 2003.
- Op 20 juli 2004 is appellant op zijn bezwaren gehoord, naar aanleiding waarvan appellant op 2 augustus 2004 nadere stukken heeft overgelegd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het verweer
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen de verdachtverklaring van alle voor AI gevoelige dieren op zijn bedrijf en de oplegging van de maatregel tot het doden van die dieren.
Verweerder heeft de volgende overwegingen aan het besluit ten grondslag gelegd.
AI is een zeer besmettelijke vogelziekte, die overdraagbaar is op hoenderachtigen. De ziekte verloopt snel en bij de hoogpathogene variant, waarvan hier sprake was, gaan de meeste kippen en kalkoenen dood aan het virus. Op grond van de regels van de wereldorganisatie van dierziektenbestrijding (Office International des Epizooties) is dit virus een zogenaamde lijst A ziekte. Dit betekent dat de ziekte bestreden moet worden. Ook de Europese regelgeving, met name richtlijn 92/40/EEG van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (Pb 1992, L167, blz.1, hierna: richtlijn 92/40/EEG), verplicht hiertoe. Aan een uitbraak van AI kleven bovendien volksgezondheidsrisico’s. Niet kan worden uitgesloten dat het type virus waarvan hier sprake was (subtype H7N7) kan muteren of mengen met een humaan influenzavirus en daarbij verandert in een voor mensen gevaarlijke variant. Tijdens de uitbraak hebben tientallen personen die betrokken waren bij de ruiming van pluimvee, gezondheidsklachten gekregen en bleek tevens dat overdracht van mens op mens mogelijk was.
Uitgangspunten bij de bestrijding van het virus dat eind februari 2003 in de omgeving van Barneveld de kop op stak, waren het ruimen van besmette bedrijven, het instellen van beschermingsgebieden (met een straal van minimaal 3 kilometer rondom de besmette en ernstig verdachte bedrijven) waarin tal van beperkende maatregelen golden en het creëren van buffers op de grens van de beschermingsgebieden om overspringen van het virus naar nog niet besmette gebieden te voorkomen. Naar aanleiding van een kort nadien bevestigd vermoeden dat het virus eind maart 2003 ten zuiden van de Gelderse Vallei (in Beneden-Leeuwen) de kop had opgestoken, is besloten om in aanvulling op de reeds genomen maatregelen in de omgeving van Barneveld, nog een aantal bufferzones te creëren teneinde het virus een halt toe te roepen. Vervolgens deed zich op 4 april 2003 in Ospel (gemeente Nederweert), op relatief grote afstand van de Gelderse Vallei/Beneden-Leeuwen, een ernstig vermoeden van besmetting met AI voor, ten gevolge waarvan is besloten bij Nederweert een beschermingsgebied in te stellen en alle AI-gevoelige dieren in dat gebied te doden. Op 18 april 2003 is het beschermingsgebied B ingesteld. Aanleiding hiervoor was een ernstige verdenking van vogelpest op een bedrijf, dat op 22 april 2003 besmet is verklaard.
Het opleggen van de maatregel tot het doden van de dieren is rechtmatig. De grondslag hiervan is terug te vinden in richtlijn 92/40/EEG, beschikkingen van de Europese Commissie, de Gwd en het Besluit. Daarnaast kent richtlijn 90/425/EEG een lidstaat expliciet de bevoegheid toe om maatregelen vast te stellen die hij passend acht.
De Europese Commissie heeft tijdens de AI-uitbraak een aantal beschikkingen genomen, waarin Nederland onder meer is opgedragen al het pluimvee op risicobedrijven alsmede ander pluimvee en vogels die worden gehouden in risicogebieden, preventief te ruimen. Het betreft hier onder meer de beschikkingen 2003/258/EG (Pb 2003, L095, blz. 65), 2003/290/EG (Pb 2003, L105, blz. 28) en 2003/357/EG (Pb 2003, L123, blz. 53).
Het bedrijf van appellant is verdacht verklaard vanwege een individuele risicobeoordeling, gebaseerd op de ligging van het bedrijf in het beschermingsgebied B en in de windrichting/luchtstroom vanaf het op ongeveer 2 kilometer afstand gelegen besmette bedrijf in B. Het betoog van appellant dat (-) geen contacten tussen zijn bedrijf en verdachte bedrijven hebben plaatsgevonden, (-) hij op zijn bedrijf strenge hygiënemaatregelen heeft getroffen en (-) in zijn stallen het Filtered Air Positive Pressure ventilatiesysteem (hierna: FAPP-systeem) heeft aangebracht, kan aan de juistheid van de verdachtverklaring en de daarop gebaseerde maatregelen niet afdoen.
Met betrekking tot de gestelde hygiënemaatregelen geldt dat deze in beginsel verspreiding van het virus kunnen voorkomen voor zover de besmetting wordt overgedragen door indirecte contacten, zoals het bezoek van mens en middelen aan de stal, maar dat een eventuele besmetting door de wind hiermee niet kan worden tegengehouden. Uit ambtshalve ingewonnen informatie en door appellant overgelegde stukken blijkt voorts dat het FAPP- systeem slechts het risico dat het virus de stallen binnendringt reduceert, omdat niet alle stofdeeltjes die het transportmiddel vormen voor het virus, maar 99% daarvan worden tegengehouden. Het virus is bovendien vele malen kleiner dan een stofdeeltje, zodat het dan ook de vraag is of de filters dat virus zelf tegenhouden.Voorts kan het virus gelet op de besmettelijkheid en de snelle verspreiding daarvan, ook op andere manieren de stal worden binnengebracht, bijvoorbeeld door materialen en mensen. Gelet op de snelle verspreiding en besmettelijkheid van het virus via de wind is niet gewacht op de uitkomst van de genomen tests, alvorens over te gaan tot het ruimen van de dieren.
Er is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, aangezien het niet preventief geruimde bedrijf van C te B niet in de luchtstroom van het besmette bedrijf lag en het bedrijf van de maatschap D in B ten tijde van belang bij verweerder niet bekend was als pluimveebedrijf.
3.2 In het verweerschrift heeft verweerder toegevoegd dat bij het bepalen van het ruimingsbeleid meerdere factoren, waaronder de windrichting, worden meegewogen. Alle hem bekende bedrijven die in de betreffende windrichting lagen, zijn geruimd. Ook heeft bij de verdachtverklaring van het bedrijf van appellant een rol gespeeld dat daar kalkoenen worden gehouden en het besmettingsrisico, ziekteverloop en klinische verschijnselen van AI bij kalkoenen afwijkend zijn ten opzichte van ander pluimvee, waardoor deze dieren een verhoogd risico vormen.
Ter zitting heeft drs. A.M. Akkerman meegedeeld dat voor zover hem bekend noch in Nederland noch in het buitenland ervaringen zijn opgedaan met, of onderzoek is verricht naar het FAPP-systeem tijdens een uitbraak van het AI-virus. Met betrekking tot een bedrijf in E waar ook het FAPP-systeem in de stal was aangebracht, heeft hij gesteld dat dit was gelegen in een toezichtsgebied (met een straal van 10 kilometer rondom een beschermingsgebied), waarin minder stringente maatregelen gelden dan in een beschermingsgebied, waarvan hier sprake is.
4. Het standpunt van appellant
In zijn beroepschrift heeft appellant, samenvattend weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De dieren op het bedrijf van appellant zijn ten onrechte als verdacht aangemerkt en gedood, omdat er geen grond bestond voor het vermoeden dat zij in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet met het AI-virus. In dit kader heeft appellant betwist dat zijn bedrijf ten tijde van het primaire besluit was gelegen in de windrichting/luchtstroom van het besmette bedrijf in B. Voorts zijn bedrijven die in een vergelijkbare situatie verkeerden, niet verdacht verklaard en geruimd. Hierdoor heeft verweerder gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Er hebben geen contacten plaatsgevonden tussen verdachte of besmette bedrijven en het bedrijf van appellant. Specifieke andere aanwijzingen voor besmetting ontbreken. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten de dieren op het bedrijf te screenen alvorens tot ruiming over te gaan. Indien dit wel was gebeurd, zouden de resultaten van de genomen bloedmonsters hebben aangetoond dat de dieren van appellant niet met AI waren besmet.
Appellant heeft bovendien bijzondere preventieve maatregelen getroffen, onder meer strenge hygiënemaatregelen zoals verplicht douchen en het dragen van speciale kleding door bezoekers van de stal, het koken van de gedragen kleding en het aanbrengen van het FAPP-systeem. Dit is een ventilatiesysteem waarbij lucht onder overdruk de stal wordt ingeblazen. De overdruk wordt gecreëerd door de toevoer van extra, gefilterde, lucht van buiten. Hierdoor komt geen ongefilterde lucht door gaten en kieren de stal binnen. Dit systeem houdt meer dan 99% en wellicht zelfs 100% van de stofdeeltjes tegen en aldus ook het AI-virus. Door de leverancier wordt zekerheidshalve een veilige marge van 1% aangehouden. Het FAPP-systeem zorgt aldus voor een zodanig klimaat binnen de stal dat besmetting van het aldaar aanwezige pluimvee met AI onmogelijk moet worden geacht. Onderzoek naar de plaatsen in de stal waar de ventilatoren zijn aangebracht zou hebben bewezen deze zich niet in de luchtstroom van het besmette bedrijf bevonden.
Verweerder is in het bestreden besluit niet op deze specifieke omstandigheden ingegaan, zodat dit besluit in strijd is met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.
5. De beoordeling van het beroep
5.1 In geschil is of verweerder op juiste gronden heeft besloten tot verdachtverklaring van alle voor AI-gevoelige dieren op het bedrijf van appellant en tot het (doen) treffen van de maatregel tot het doden van de dieren van appellant.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd mogen alleen zieke en verdachte dieren worden gedood. Derhalve dient allereerst te worden beoordeeld of het besluit van verweerder, de dieren van appellant als verdacht aan te merken, rechtmatig is.
In artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is bepaald dat verweerder besluit dieren als verdacht aan te merken indien hij redenen heeft aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest te worden besmet. Gezien de bewoordingen van deze bepaling is bij de rechterlijke toetsing van evenbedoelde beoordeling aan de orde of verweerder in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.
5.2 In zijn uitspraak van 11 oktober 2005 (AWB 04/631, <www.rechtspraak.nl>, LJN AU4647) heeft het College geoordeeld dat verweerder gelet op de in dat geval door hem aangevoerde veterinaire gronden, waaronder de hoge mate van besmettelijkheid van de virusziekte AI die zich zeer snel en op verschillende manieren kan verspreiden, de pluimveedichtheid van het betrokken gebied en de contacten tussen de pluimveehouders en -bedrijven, in redelijkheid tot vaststelling/uitbreiding van het daar aan de orde zijnde beschermingsgebied heeft kunnen komen en zich tevens in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat alle in dat gebied gelegen pluimveebedrijven in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich ook in het onderhavige geval in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de veterinaire overwegingen die hem aanleiding hebben gegeven in casu een beschermingsgebied in te stellen en af te bakenen zoals is geschied, tevens grond vormden te menen dat alle voor AI vatbare dieren die zich in dat gebied bevonden in beginsel in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet met het AI-virus. Dit geldt derhalve ook voor de dieren van appellant, die zich bevonden in dit beschermingsgebied en op een afstand van slechts ongeveer 2 kilometer van een ernstig verdacht bedrijf.
5.3 De toereikendheid van deze algemene veterinaire overwegingen vindt zijn begrenzing daar waar de omstandigheden waarin specifieke dieren zich bevinden zodanig zijn, dat niet zonder meer kan worden aangenomen dat zij in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet. Met betrekking tot de door appellant gestelde hygiënemaatregelen heeft verweerder naar het oordeel van het College met de in het bestreden besluit gegeven motivering dat deze in beginsel weliswaar verspreiding van het virus, voorzover dit plaatsvindt door indirecte contacten tegenhoudt maar niet een eventuele besmetting door de wind, voldoende weerlegd dat hierdoor geen redenen meer zouden bestaan om aan te nemen dat de dieren op het onderhavige bedrijf niet in de gelegenheid zouden zijn geweest te worden besmet. Ten aanzien van het FAPP-systeem spitst het geschil zich toe op de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat de aanwezigheid van dit systeem onvoldoende zekerheid biedt om te menen dat de dieren van appellante ondanks hun nabijheid tot een ernstig verdacht bedrijf niet in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en acht daartoe met name van belang dat, zoals ook ter zitting nader van de zijde van verweerder is betoogd, het virus vele malen kleiner is dan de - vrijwel volledig tegengehouden - stofdeeltjes en dat mede door gebrek aan onderzoek en ervaringen ten tijde van een AI-uitbraak besmetting niet genoegzaam kon worden uitgesloten.
5.4 Het College volgt appellant niet in zijn betoog dat het bestreden besluit onrechtmatig moet worden geacht, aangezien verweerder hem daarbij geen volledige vergoeding heeft toegekend voor de door hem geleden, onevenredige schade.
De artikelen 85 tot en met 91 van de Gwd voorzien in afzonderlijke besluiten inzake het verstrekken van tegemoetkomingen in schade die wordt geleden door maatregelen als bedoeld in artikel 22 van de Gwd. De wetgever heeft ervoor gekozen deze tegemoetkomingsregeling toe te passen naast het nemen van besluiten over maatregelen als voorzien in artikel 22 van de Gwd. Deze splitsing impliceert, mede gelet op artikel 3:4, eerste lid, Awb, dat bij de beoordeling van het thans bestreden besluit, waarbij het verstrekken van een tegemoetkoming niet aan de orde is, voormelde grieven van appellant niet aan de orde kunnen komen.
5.5 Op grond van het vorenstaande is het beroep ongegrond.
5.6 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M.A. Fierstra en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2006.
w.g. M.A. van der Ham w.g. I.K. Rapmund