Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/472 8 juni 2006
11200 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.G.J. van den Bergh, werkzaam bij Stichting Rechtsbijstand,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Bij brief van 3 juni 2004, diezelfde dag ingekomen ter griffie van het College, heeft appellant beroep ingesteld tegen een besluit van 26 april 2004 van verweerder.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit van 9 april 2003, waarbij alle door appellant op zijn bedrijf gehouden voor Aviaire Influenza (hierna: AI) gevoelige dieren als verdacht zijn aangemerkt en maatregelen zijn opgelegd op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
Nadat appellant bij brief van 24 mei 2005 de gronden van het beroep heeft ingediend, heeft verweerder bij brief van 27 juni 2005 een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Op 17 november 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt hebben toegelicht. Namens verweerder was tevens ter zitting aanwezig drs. A.M. Akkerman, ten tijde hier van belang plaatsvervangend Chief Veterinary Officer, alsmede drs. S.E.H.M. Waelen, werkzaam bij verweerders Directie Voedselkwaliteit en Diergezondheid.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21
1. Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
(…)
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
Artikel 24
Onze Minister stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt en stelt daarbij tevens vast welke op het bedrijf aanwezige dieren op het tijdstip waarop de verdenking is ontstaan reeds ziek waren en welke dieren op dat tijdstip van de ziekte verdacht waren".
In het op artikel 15, vierde lid, Gwd gebaseerde Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
Onze Minister besluit dieren als verdacht aan te merken, indien:
a. de ambtenaar bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren van een besmettelijke dierziekte,
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde termijn hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest, of
c. Onze Minister redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de betreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant had ten tijde hier van belang een pluimveebedrijf te B.
- Op 28 februari 2003 ontstond een sterke verdenking van uitbraak van AI in de Gelderse Vallei (omgeving Barneveld). De daarop volgende besmettingen noodzaakten tot het nemen van tal van beperkende maatregelen en een grootschalige ruiming in een beschermingsgebied met een straal van 3 kilometer rondom ernstig verdachte en besmette bedrijven, alsmede tot het creëren van een pluimveevrije zone (bufferzone) langs de grens van het beschermingsgebied. Nadien is als gevolg van een besmetting ten zuiden van de Gelderse Vallei (Beneden-Leeuwen) nog een aantal bufferzones gecreëerd.
- Op 4 april 2003 rees het vermoeden dat het pluimvee op een bedrijf in B (gemeente C) was besmet met AI. Naar aanleiding hiervan is bij C het beschermingsgebied C ingesteld en op 23 april 2003 de buffer Eindhoven/C, in welke gebieden het bedrijf van appellant ligt.
- Bij besluit van 9 april 2003 heeft verweerder de AI-gevoelige dieren van appellant met ingang van dezelfde datum verdacht verklaard en maatregelen ingevolge artikel 21 Gwd opgelegd.
- Op 12 en 13 april 2003 zijn de verdachte dieren van appellant geruimd.
- Bij brief van 19 mei 2003, aangevuld op 20 juni 2003, heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 9 april 2003.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het verweer
Bij het bestreden besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen de verdachtverklaring van alle voor AI gevoelige dieren op diens bedrijf en de oplegging van de maatregel als bedoeld in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, Gwd. Verweerder heeft de volgende overwegingen aan het besluit ten grondslag gelegd.
AI is een zeer besmettelijke vogelziekte, die overdraagbaar is op hoenderachtigen.
De ziekte verloopt snel en bij de hoogpathogene variant, waarvan hier sprake was, gaan de meeste kippen en kalkoenen dood aan het virus. Op grond van de regels van de wereldorganisatie van dierziektenbestrijding (Office International des Epizooties) is dit virus een zogenaamde lijst A ziekte. Dit betekent dat de ziekte bestreden moet worden. Ook de Europese regelgeving, met name richtlijn 92/40/EEG van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (Pb L167, blz.1, hierna: richtlijn 92/40/EEG), verplicht hiertoe. Aan een uitbraak van AI kleven bovendien volksgezondheidsrisico’s. Niet kan worden uitgesloten dat het type virus waarvan hier sprake was (subtype H7N7) kan muteren of mengen met een humaan influenzavirus en daarbij verandert in een voor mensen gevaarlijke variant. Tijdens de uitbraak hebben tientallen personen die betrokken waren bij de ruiming van pluimvee, gezondheidsklachten gekregen en bleek tevens dat overdracht van mens op mens mogelijk was.
Uitgangspunten bij de bestrijding van het virus waren het ruimen van besmette bedrijven, het instellen van beschermingsgebieden (met een straal van minimaal 3 kilometer rondom de besmette en ernstig verdachte bedrijven) waarin tal van beperkende maatregelen golden en het creëren van buffers op de grens van de beschermingsgebieden om overspringen van het virus naar nog niet besmette gebieden te voorkomen. Naar aanleiding van een kort nadien bevestigd vermoeden dat het virus eind maart 2003 ten zuiden van de Gelderse Vallei (in Beneden-Leeuwen) de kop had opgestoken, is besloten in aanvulling op de reeds genomen maatregelen nog een aantal bufferzones te creëren teneinde het virus een halt toe te roepen. Vervolgens deed zich op 4 april 2003 in B (gemeente C), op relatief grote afstand van de Gelderse Vallei/Beneden-Leeuwen, een ernstig vermoeden van besmetting met AI voor. Om die reden is op 7 april 2003 besloten bij C een beschermingsgebied in te stellen en alle AI-gevoelige dieren in dat gebied te doden.
Het bedrijf van appellant was gelegen in het beschermingsgebied C. Gezien het patroon van de uitbraken van AI en de besmettelijkheid van het virus zijn alle AI-gevoelige dieren in dit beschermingsgebied in de gelegenheid geweest te worden besmet met AI.
De door appellant gestelde omstandigheden, zoals het ontbreken van contacten tussen zijn bedrijf en verdachte of besmette bedrijven en het treffen van hygiënemaatregelen, laten onverlet dat zijn dieren besmet kunnen zijn geraakt.
Ter zake van de tegemoetkoming in de schade heeft verweerder overwogen dat een aan appellant ingevolge de Gwd toe te kennen schadevergoeding in verband met de getroffen maatregelen in deze procedure niet aan de orde is. Dienaangaande is een separaat besluit genomen, waartegen rechtsmiddelen openstonden.
In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat de omstandigheid dat een aantal beschikkingen van de Europese Commissie dateert van na de ruimingsmaatregel, niet betekent dat voor het treffen van die maatregel geen grondslag bestond. Zowel richtlijn 92/40/EEG als de Gwd en het Besluit, artikel 2, aanhef en onder c, boden hiervoor ten tijde van die maatregel voldoende basis.
4. Het standpunt van appellant
In zijn beroepschrift heeft appellant, samengevat, het volgende aangevoerd.
De dieren op het onderhavige bedrijf zijn ten onrechte als verdacht aangemerkt en gedood, omdat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, sub c, Besluit. Het bedrijf van appellant ligt op twee kilometer afstand van het dichtstbijzijnde destijds besmette bedrijf en er waren geen contacten met dat bedrijf. Specifieke andere aanwijzingen voor besmetting ontbraken. Op het moment van ruiming stond nog niet vast dat de dieren op het verdachte bedrijf daadwerkelijk besmet waren. Verweerder is in het bestreden besluit niet op deze specifieke omstandigheden ingegaan, zodat dit besluit in strijd is met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.
Daar komt bij dat het Besluit niet als grondslag wordt genoemd in het bestreden besluit.
Hierdoor is de ruiming in strijd met het Nederlands recht en de Europese regelgeving, met name richtlijn 92/40/EEG. Op grond van die richtlijn heeft verweerder bovendien niet de bevoegdheid tot verdachtverklaring en ruiming, doch kan verweerder slechts overgaan tot preventieve ruiming indien de aanwezigheid van AI op het verdachte bedrijf officieel is bevestigd.
Verder zijn Beschikkingen 2003/258/EEG, 2003/290/EEG en 2003/357/EEG van latere datum dan het besluit in primo en heeft Beschikking 2003/214/EEG geen betrekking op de buffer C, zodat deze geen grondslag kunnen vormen voor de verdachtverklaring en preventieve ruiming.
Evenmin is sprake van een passende maatregel in de zin van artikel 10, richtlijn 90/425/EEG. Appellant meent dat de ruimingsmaatregel strijdig is met het evenredigheids-beginsel, nu de veroorzaakte nadelen onevenredig zijn aan het nagestreefde doel.
Aangezien verweerder de dieren ten onrechte verdacht heeft verklaard en heeft geruimd, is verweerder gehouden, naast de reeds toekende tegemoetkoming, volledige schadevergoeding toe te kennen op grond van onrechtmatige daad. De schade bestaat uit misgelopen inkomsten in de periode van leegstand na de ruiming.
5. De beoordeling van het beroep
5.1 In geschil is of verweerder op juiste gronden heeft besloten tot verdachtverklaring van alle voor AI-gevoelige dieren op het bedrijf van appellant en tot het (doen) treffen van de maatregel tot het doden van die dieren.
5.2 Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd mogen alleen zieke en verdachte dieren worden gedood. Derhalve dient allereerst te worden beoordeeld of het besluit van verweerder, de dieren van appellant als verdacht aan te merken, rechtmatig is.
In artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is bepaald dat verweerder besluit dieren als verdacht aan te merken indien hij redenen heeft aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest te worden besmet. Gezien de bewoordingen van deze bepaling is bij de rechterlijke toetsing van evenbedoelde beoordeling aan de orde of verweerder in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen.
In zijn uitspraak van 11 oktober 2005 (AWB 04/631, <www.rechtspraak.nl>, LJN AU4647), heeft het College reeds geoordeeld dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de op 4 april 2003 gerezen verdenking van besmetting met AI op een bedrijf in B (gemeente C), gelegen op aanzienlijke afstand van de tot dan toe ontdekte besmettingshaarden, op de aangevoerde gronden, waaronder de hoge mate van besmettelijkheid van de virusziekte AI die zich zeer snel en op verschillende manieren kan verspreiden, de pluimveedichtheid en de contacten tussen de pluimveehouders en -bedrijven, aanleiding vormde een beschermingsgebied rond C in te stellen waarbinnen alle AI-gevoelige dieren in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet.
Vast staat dat het bedrijf van appellant zich ten tijde van het primaire besluit bevond in het beschermingsgebied C. Appellant heeft geen argumenten aangevoerd tegen de veterinaire overwegingen die hebben geleid tot instelling van dit beschermingsgebied.
Gelet op evengenoemde uitspraak is het College van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de dieren van appellant in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet. Het College voegt hieraan toe dat verweerder er in het verweerschrift op heeft gewezen dat zelfs in de buffer C sprake was van besmette locaties, terwijl appellant in zijn beroepschrift heeft erkend dat zijn bedrijf op ongeveer twee kilometer afstand lag van een verdacht en vervolgens besmet gebleken bedrijf.
5.3 Het door appellant gestelde gebrek aan contacten met andere bedrijven en zijn stelling dat ten tijde van de ruiming van zijn dieren nog niet vaststond dat het verdachte bedrijf daadwerkelijk was besmet, stuiten af op vorenstaande overweging dat verweerder in redelijkheid alle in het beschermingsgebied C aanwezige dieren als verdacht heeft kunnen aanmerken. Dit geldt eveneens voor het betoog van appellant dat Beschikkingen 2003/258/EEG, 2003/290/EEG en 2003/357/EEG van later datum zijn dan het besluit in primo en Beschikking 2003/214/EEG geen betrekking heeft op het gebied waarin het bedrijf van appellant is gelegen.
5.4 Gelet op het vorenoverwogene was verweerder ingevolge de Gwd bevoegd tot het nemen van de opgelegde bestrijdingsmaatregelen, waaronder het doden van de dieren op het bedrijf van appellant. Niet kan worden staande gehouden dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen termen bestonden voor het treffen van minder ingrijpende maatregelen, nog daargelaten dat appellant niet heeft aangegeven waaruit die maatregelen zijns inziens dan zouden moeten bestaan.
5.5 Naar aanleiding van het betoog van appellant, dat het bestreden besluit onrechtmatig moet worden geacht, aangezien verweerder hem daarbij geen volledige vergoeding heeft toegekend voor de door hem geleden, onevenredige schade, oordeelt het College als volgt.
De artikelen 85 tot en met 91 van de Gwd voorzien in afzonderlijke besluiten inzake het verstrekken van tegemoetkomingen in schade die wordt geleden door maatregelen als bedoeld in artikel 22 van de Gwd. De wetgever heeft ervoor gekozen deze tegemoetkomingsregeling toe te passen naast het nemen van besluiten over maatregelen als voorzien in artikel 22 van de Gwd. Deze splitsing impliceert, mede gelet op artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), dat bij de beoordeling van het thans bestreden besluit, waarbij het verstrekken van een tegemoetkoming niet aan de orde is, voormelde grieven van appellant niet aan de orde kunnen komen. Ten overvloede voegt het College hieraan toe dat, naar partijen hebben gesteld, aan appellant een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 86 van de Gwd is toegekend en dat appellant hiertegen een rechtsmiddel heeft kunnen aanwenden.
5.6 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig verweerder met toepassing van 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M.A. Fierstra en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2006.
w.g. M.A. van der Ham w.g. I.K. Rapmund