Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/487 19 mei 2006
6200 Regeling overig
Besluit ontheffingverlening Nederlandse hotelclassificatie
Uitspraak in de zaak van:
Exploitatie Maatschappij Winselerhof B.V., gevestigd te Landgraaf, appellante,
gemachtigde: F.H.J.M. Wiggers, directeur van Hotel Winselerhof te Landgraaf,
tegen
Bedrijfschap Horeca en Catering, verweerder,
gemachtigde: mr. R.C. Gilhuijs, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 12 juli 2005, bij het College binnengekomen op 15 juli 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 juli 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder (-) ongegrond verklaard de bezwaren van appellante tegen een besluit van 28 februari 2005 tot afwijzing van een verzoek van appellante om ontheffing op grond van artikel 11, eerste lid, van de Verordening Nederlandse Hotelclassificatie Bedrijfschap Horeca en Catering 2003 (hierna: Verordening) en
(-) laatstgenoemd besluit gehandhaafd.
Bij brief van 21 juli 2005 heeft appellante de gronden van haar beroep uiteengezet en nadere door het College gevraagde gegevens verstrekt.
Bij brief van 19 augustus 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 19 april 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voormelde gemachtigden namens partijen zijn verschenen.
2. Toepasselijke regelgeving
2.1 Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Verordening worden bij besluit van het bestuur van verweerder criteria gesteld voor de indeling van logiesverstrekkende ondernemingen in categorieën. Deze criteria hebben ingevolge het tweede lid onder meer betrekking op de per categorie noodzakelijke zaken, lokalen of andere ruimten, elementen van dienstverlening en vereiste kwaliteitsaspecten.
Een logiesverstrekkende onderneming wordt ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Verordening ingedeeld in de hoogste categorie waaraan zij blijkens de beoordeling volledig voldoet.
2.2 Criteria als vermeld in artikel 6, eerste lid, van de Verordening, zijn gesteld bij het Hotelclassificatiebesluit 2003.
Voor de indeling in de onderscheiden categorieën (één tot en met vijf) worden in de artikelen 3 tot en met 7 eisen gesteld ter zake van het voldoen aan basisnormen en facultatieve normen, die zijn opgenomen in bijlagen bij het Besluit en corresponderen met de categorie-indelingen.
In de onderhavige zaak is van belang de voor categorie vier in bijlage 4a gestelde basisnorm 1709, luidende:
"Gasten behoeven om hun kamer te bereiken niet meer dan één etage trap te lopen."
2.3 Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Verordening kan aan de ondernemer van een logiesverstrekkende onderneming op diens verzoek ontheffing worden verleend van een of meer van de in voornoemd artikel 6, eerste lid, bedoelde criteria.
Krachtens artikel 11, zesde lid, van de Verordening stelt het bestuur regels omtrent het verlenen van ontheffingen.
2.4 In de bij de Verordening behorende toelichting is met betrekking tot artikel 11 opgemerkt:
"In zeer uitzonderlijke gevallen kan ontheffing worden verleend van een of meer criteria voor indeling in een van de categorieën. Dit artikel omschrijft onder welke voorwaarden dit kan gebeuren. Omdat het naar het publiek toe veelal niet duidelijk zal zijn of aan een bedrijf ontheffing is verleend, zal in beginsel zeer terughoudend worden omgegaan met het verlenen van ontheffing."
2.5 In het Besluit Ontheffingverlening NHC, bevattende regels als bedoeld in artikel 11, zesde lid, van de Verordening, is onder verwijzing naar genoemde toelichting op artikel 11 opgemerkt:
"Overeenkomstig de toelichting op artikel 11 wordt in beginsel zeer terughoudend omgegaan met het verlenen van ontheffing. Bepalend hierbij zijn de concrete omstandigheden van het individuele geval. Steeds zal per geval zorgvuldig moeten worden afgewogen welk belang zwaarder moet wegen. Voorop staat het belang van de consument. De NHC beoogt de consument een onderscheidend en transparant inzicht te geven in het hotelaanbod.
Een ontheffing tast in zekere zin de beoogde transparantie voor de consument aan, omdat de consument doorgaans niet weet dat aan een hotel ontheffing is verleend. Naast het belang van de consument weegt tevens mee het belang van de ondernemer bij het verkrijgen van ontheffing. Op de achtergrond speelt verder het belang mee van ondernemers van andere logiesverstrekkende ondernemingen."
3. Feiten in het geding
Appellante heeft Hotel Winselerhof aangemeld in het kader van de hotelclassificatie en opgave gedaan voor een voorlopige classificatie in de categorie 4-sterren. Bij brief van 20 januari 2004 is van de zijde van verweerder te kennen gegeven dat het hotel voorlopig in genoemde categorie zal worden ingedeeld en dat de onderneming uiterlijk binnen twee jaar zal worden bezocht, waarbij de opgave met het oog op een definitieve indeling zal worden getoetst door een classificatieadviseur.
Naar aanleiding van deze aanmelding is overeenkomstig de regels van de Verordening vanwege verweerder een onderzoek ter plaatse ingesteld teneinde vast te stellen of het hotel voldoet aan de criteria die gelden voor de categorie waarin het hotel voorlopig was ingedeeld.
Bij brief van 21 december 2004 is appellante medegedeeld dat bij toetsing is gebleken dat het hotel voldoet aan de meeste basisnormen voor indeling in de gewenste categorie van 4-sterren, doch dat voor een definitieve indeling in deze categorie nog moest worden voldaan aan een aantal nader vermelde basisnormen, waaronder eerdergenoemde basisnorm 1709. In dit verband is opgemerkt dat zich op de tweede etage van het hotel acht kamers bevinden die niet bereikbaar zijn per lift en dat hotelgasten meer dan één etage trap moeten lopen om deze kamers te bereiken.
In reactie op deze brief heeft appellante bij schrijven van 22 december 2004 verzocht om ontheffing van genoemde basisnorm op grond van artikel 11 van de Verordening. Daarbij heeft appellante gewezen op een ontheffing die in 1999 was verleend op grond van de Verordening Benelux-Hotelclassificatie Bedrijfschap Horeca 1985.
Blijkens het ter zake gegeven besluit d.d. 25 augustus 1999 is bij het verlenen van evenbedoelde ontheffing in aanmerking genomen dat uit een verklaring van de gemeente Landgraaf en een advies van de Welstands/Monumentencommissie Landgraaf blijkt dat de aanleg van een lift in het monumentale hoofdgebouw van het hotel (welke aanleg noodzakelijk was om te voldoen aan eerdervermeld bereikbaarheidsvereiste) uit een oogpunt van monumentenzorg onaanvaardbaar is, aangezien dit een ernstige ingreep zou vormen in de historische structuur en de constructie van het monument. Verweerder heeft, in aanmerking genomen dat afdoende was aangetoond dat geen toestemming voor de aanleg van een lift in het hoofdgebouw zou worden verleend, een bijzondere situatie, welke aanleiding gaf tot het verlenen van ontheffing, aanwezig geacht.
Bij het - in rubriek 1 vermelde primaire - besluit van 28 februari 2005 heeft verweerder het verzoek om ontheffing afgewezen.
Appellante heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
Appellante is aangaande haar bezwaren gehoord door de Bezwaarcommissie Bedrijfschap Horeca en Catering (hierna: bezwaarcommissie).
De bezwaarcommissie heeft verweerder geadviseerd de bezwaren van appellante ongegrond te verklaren.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit dit advies en de daaraan ten grondslag liggende motivering overgenomen en het primaire besluit gehandhaafd.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit aan genoemde motivering enkele overwegingen toegevoegd.
4. De beoordeling
4.1 Bij het primaire besluit heeft verweerder, samengevat weergegeven, in aanmerking genomen:
- dat de monumentale status van een gebouw op zichzelf geen grond vormt voor het verlenen van ontheffing;
- dat niet gebleken is dat appellante heeft onderzocht of inmiddels op enigerlei wijze aan basisnorm 1709 kan worden voldaan, waarbij kan worden gedacht aan nieuwe lifttypen die met minimale bouwkundige voorzieningen kunnen worden geplaatst, waardoor aantasting van de historische constructie van het pand zou kunnen worden vermeden;
- dat evenmin is gebleken dat appellante de mogelijkheden heeft onderzocht om op een andere wijze te voldoen aan basisnorm 1709, bijvoorbeeld door herbestemming van de betreffende ruimten op de tweede verdieping van het hotel.
4.2 Voormeld advies van de bezwaarcommissie bevat in grote lijnen dezelfde argumenten als het hiervoor weergegeven primaire besluit.
Op grond van de ter beschikking staande gegevens heeft de commissie geoordeeld dat niet is gebleken dat appellante heeft onderzocht of bij de huidige technische ontwikkelingen de aanleg van een lift, gelet op de monumentale status van het gebouw, mogelijk is, en dat de bescheiden die vanwege appellante zijn overgelegd bij het onderhavige verzoek om ontheffing, dezelfde zijn als de bescheiden die ten grondslag waren gelegd aan de in 1999 verleende ontheffing.
De bezwaarcommissie heeft hieraan de conclusie verbonden dat appellante niet, dan wel in onvoldoende mate heeft aangetoond dat redelijkerwijs niet van haar kan worden gevergd dat wordt voldaan aan basisnorm 1709.
De bezwaarcommissie heeft voorts overwogen dat financiële overwegingen op zichzelf geen aanleiding geven voor het verlenen van ontheffing, en dat de enkele omstandigheid dat onder het oude systeem van de Benelux Hotelclassificatie op 25 augustus 1999 ontheffing is verleend, geen aanleiding kan geven de gevraagde ontheffing te verlenen, aangezien de oude ontheffingen zijn vervallen en nieuwe verzoeken om ontheffing met inachtneming van de Verordening worden beoordeeld.
Naar aanleiding van de suggestie van appellante de onderhavige acht kamers in te delen in de categorie 3-sterren en de overige kamers in de categorie 4-sterren, heeft de bezwaarcommissie overwogen dat de Verordening niet voorziet in een dergelijke gedifferentieerde indeling.
4.3 Verweerder heeft in aanvullende zin bij het bestreden besluit overwogen dat de normering van de Nederlandse Hotel Classificatie is ontwikkeld door de hotelsector binnen de klankbordgroep hotels van de brancheorganisatie Koninklijke Horeca Nederland in samenspraak met de ANWB en het bedrijfschap. De huidige classificatie kent een flexibeler systematiek dan het vorige classificatiesysteem. De normering voor de vijf sterrencategorieën is volledig opnieuw beoordeeld en vastgesteld, waarbij met betrekking tot het criterium van bereikbaarheid van kamers sprake is van een verlichting ten opzichte van het vorige classificatiesysteem.
4.4 De grieven van appellante komen er in hoofdzaak op neer:
- dat Hotel Winselerhof steeds een classificatie heeft gehad van vier sterren, dat het als luxe
hotel een dergelijke classificatie verdient en dat de hotelgasten zo'n classificatie ook
verwachten;
- dat het bezit van een dergelijke classificatie noodzakelijk is om het hoofd financieel
boven water te houden;
- dat de bouw van een lift als door verweerder gesuggereerd, financieel niet haalbaar is.
4.5 Naar aanleiding van het voorafgaande oordeelt het College in de eerste plaats dat de eerdere classificatie van het hotel en de eerder verleende ontheffing appellant geen aanspraak geven op een ontheffing als thans aan de orde.
Zoals verweerder heeft uiteengezet, geldt sedert 2003 een nieuwe regime van hotelclassificatie, waarbij de Benelux Hotel Classificatie is vervangen door de Nederlandse Hotelclassificatie, waaromtrent voorschriften zijn gegeven in de Verordening en nadere regels zijn gesteld in het Hotelclassificatiebesluit 2003 en het Besluit Ontheffingsverlening NHC.
4.6 Het College is van oordeel dat hetgeen - zoals hiervoor weergegeven in § 2.4 en § 2.5 - is opgemerkt in de toelichting op artikel 11 van de Verordening en in het Besluit Ontheffingsverlening NHC, geen blijk geeft van een onjuiste opvatting omtrent de beleidsvrijheid bij het verlenen van ontheffing.
Gegeven de in voornoemde paragrafen weergegeven uitgangspunten, onder meer inhoudende dat slechts in bijzondere gevallen ontheffing wordt verleend, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het op de weg van appellante lag aannemelijk te maken dat van haar niet in redelijkheid kan worden gevergd dat zij voorzieningen treft waarmee wordt voldaan aan meergenoemde basisnorm 1709.
Wat dit betreft kon appellante niet volstaan met een verwijzing naar gegevens die harerzijds waren overgelegd in verband met de ontheffing die bij voormeld besluit van 25 augustus 1999 was verleend. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat verweerder, onweersproken van de zijde van appellante, heeft gesteld dat momenteel lifttypen bestaan die met minimale bouwkundige voorzieningen kunnen worden geplaatst, waardoor aantasting van de historische constructie van het pand zou kunnen worden vermeden. Van de zijde van appellante is hiertegen slechts ingebracht dat de bouw van een dergelijke lift financieel niet haalbaar is. Financiële gegevens hieromtrent heeft appellante evenwel niet verstrekt.
4.7 Het College komt, nu appellante geen gegevens heeft aangedragen op grond waarvan kan worden geoordeeld dat de eis van het treffen van voorzieningen ter voldoening aan basisnorm 1709 niet in redelijkheid aan haar kan worden gesteld, tot de slotsom dat verweerders besluit tot weigering van ontheffing de rechterlijke toetsing kan doorstaan. Een (nadere) afweging van belangen, als aangegeven in § 2.5, is derhalve niet aan de orde.
Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
5. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van
mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2006.
w.g. H.C. Cusell w.g. R. Meijer