Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/537 17 mei 2006
10820 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B en C, te X, appellante,
gemachtigde: mr. F.W. van Dijk, advocaat te Wageningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. M. Offerman en L.J. Koers, beiden werkzaam bij verweerders Centrale Organisatie Superheffing.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 29 juli 2005, bij het College binnengekomen op 1 augustus 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 juli 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar tegen twee besluiten waarbij op grond van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 (hierna: de Regeling) de registratie van respectievelijk een permanente overdracht en een tijdelijke overdracht is geweigerd.
Bij brief van 16 augustus 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 5 april 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en één der vennoten, B, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (Pb EG L 270, blz. 123; hierna: Verordening), voorzover thans van belang, luidt:
"Overwegende hetgeen volgt:
(…)
(3) Het hoofddoel van de regeling blijft het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt voor melk en zuivelproducten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten te verminderen zodat een beter marktevenwicht tot stand komt. (…)
(4) De in 1984 vastgestelde methode, waarbij een heffing wordt toegepast op de boven een garantiedrempel geleverde of rechtstreeks verkochte hoeveelheden melk, moet worden gehandhaafd. (…)
(5) De heffing moet op een afschrikwekkend peil worden vastgesteld en door de lidstaten verschuldigd zijn zodra de nationale referentiehoeveelheid overschreden wordt; vervolgens moet ze door de lidstaat omgeslagen worden over de producenten die tot de overschrijding bijgedragen hebben. (…)
(12) Met het oog op de doeltreffendheid van de regeling moet de door de producenten verschuldigde bijdrage in de heffing geïnd worden door de kopers, die in de beste positie verkeren om daartoe het nodige te doen, en moeten hun derhalve de middelen voor deze inning worden geboden. (…)
(16) In de lidstaten die de tijdelijke overdracht van een deel van de individuele referentiehoeveelheid hebben toegestaan, is gebleken dat dit tot een grotere doeltreffendheid van de regeling heeft bijgedragen. (…)
Artikel 5 Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
k) "beschikbare referentiehoeveelheid": de voor de producent beschikbare referentiehoeveelheid per 31 maart van de periode van twaalf maanden waarvoor de heffing wordt berekend, rekening houdend met alle in deze verordening bedoelde overdrachten, omzettingen, verkopen en tijdelijke hertoewijzingen die in dit tijdvak van twaalf maanden hebben plaatsgevonden.
Artikel 16 Tijdelijke overdracht
1. Aan het einde van elk tijdvak van twaalf maanden staan de lidstaten voor het betrokken tijdvak de tijdelijke overdracht toe van een deel van de individuele referentiehoeveelheid die de producent die hierover beschikt, niet voornemens is te gebruiken.
Artikel 17 Overdracht van referentiehoeveelheden met grond
1. Bij verkoop, verhuur, overgang door vererving – ook vóór het overlijden van de erflater – of elke andere overdracht die voor de producent vergelijkbare gevolgen heeft, wordt de referentiehoeveelheid samen met het bedrijf overgedragen aan de producent die het bedrijf overneemt, op de wijze die door de lidstaten wordt bepaald rekening houdend met de voor de melkproductie gebruikte oppervlakte of met andere objectieve criteria en, in voorkomend geval, met de overeenkomst tussen partijen. (…) "
In de Regeling, voorzover thans van belang, is bepaald:
"Artikel 5
1. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 16, eerste lid, van de raadsverordening kan een producent in de betrokken heffingsperiode een deel van zijn individuele referentiehoeveelheid die hij niet voornemens is zelf te gebruiken, tijdelijk overdragen aan een andere producent.
3. De tijdelijke overdracht van een referentiehoeveelheid wordt gemeld aan het productschap voor een door het productschap te bepalen datum en volgens door het productschap te stellen regels.
Artikel 6
1. De overdracht van een individuele referentiehoeveelheid, niet zijnde een geheel bedrijf, geschiedt in samenhang met de overdracht van de voor de melkproductie gebruikte grond als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de raadsverordening, als overeengekomen door betrokken partijen en met inachtneming van de hierna volgende bepalingen.
3. De over te dragen referentiehoeveelheid omvat minimaal 20.000 kg. Dit minimum behoeft niet in acht te worden genomen indien de totale referentiehoeveelheid van de overdrager minder dan 20.000 kg bedraagt en deze hoeveelheid in zijn geheel wordt overgedragen. (…)
Artikel 22
Voor de uitvoering van deze regeling en met name voor de vaststelling en oplegging van de heffingen, bedoeld in artikel 2, wordt geen rekening gehouden met rechtshandelingen waarvan op grond van bepaalde feiten en omstandigheden kan worden aangenomen dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen ten doel hebben gehad, of dat die rechtshandelingen achterwege zouden zijn gebleven indien daarmede niet de vaststelling of oplegging van de heffing voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.
Artikel 26
1. Het productschap is de bevoegde instantie, bedoeld in de raads- en commissieverordening en is belast met de vaststelling, berekening en invordering van verschuldigde heffingen, alsmede met de verstrekking van de melkpremie en de extra betaling.
2. Het productschap regelt overigens, met inachtneming van de raads- en commissieverordening en de verordeningen 1782/2003 en 2237/2003 en, zo nodig, de aanwijzingen van de minister, al hetgeen voor een goede uitvoering van deze regeling is vereist. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Aan het begin van de heffingsperiode 2004/2005 is op naam van appellante een fabrieksquotum geregistreerd van 384 kg, met 16 kg vet. In de voorafgaande periode 2003/2004 heeft zij op advies van een fiscaal adviseur haar gehele quotum verkocht, met uitzondering van het genoemde restant, in de verwachting dat de quotumprijzen zouden dalen, hetgeen evenwel niet is gebeurd.
- Op 10 januari 2005 heeft verweerder van appellante een melding, kenmerk GT 220834, ontvangen tot registratie van een permanente overdracht van 384 kg fabrieksquotum met 0.01.92 ha grond aan Vrebamelkvee BV, met het verzoek om het quotum deels, wat betreft 371 kg, te registreren met ingang van de lopende heffingsperiode, en deels, wat betreft 13 kg, met ingang van de heffingsperiode 2005/2006.
- Op 14 februari 2005 heeft verweerder van appellante een melding, kenmerk QL 378388, ontvangen tot registratie van een tijdelijke overdracht voor de lopende heffingsperiode van 10.000 kg fabrieksquotum van D aan appellante.
- Bij besluit van 18 februari 2005 heeft verweerder de tijdelijke overdracht van 10.000 kg geregistreerd.
- Bij besluit van 28 februari 2005 heeft verweerder de permanente overdracht van 384 kg in haar geheel geregistreerd met ingang van de volgende heffingsperiode 2005/2006, in afwijking van de melding waarin is verzocht om een deel, namelijk 371 kg, met ingang van de lopende heffingsperiode over te dragen.
- Bij besluit van eveneens 28 februari 2005 heeft verweerder geweigerd om de tijdelijke overdracht van 10.000 kg in het lopende heffingsjaar te registreren.
- Tegen de besluiten van 28 februari 2005 heeft appellante tijdig bezwaar gemaakt.
- Op 15 juni 2005 is appellante gehoord omtrent haar bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij uitspraak van 21 september 2005 (AWB 05/538, www.rechtspraak.nl, LJN AV3610), heeft de voorzieningenrechter van het College een verzoek van appellante om het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daaraan heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd.
3.1 Ten aanzien van de permanente overdracht van 384 kg fabrieksquotum heeft verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 20 september 2000 (AWB 99/446, www.rechtspraak.nl, LJN ZG1982), overwogen dat het in de Europese regelgeving neergelegde stelsel van superheffing erop is gebaseerd dat een producent die aan een koper levert, superheffing is verschuldigd voorzover zijn leveringen de referentiehoeveelheid waarover hij beschikt overschrijden. Door elke levering vermindert de op naam van een producent geregistreerde referentiehoeveelheid die hem voor de lopende heffingsperiode ter beschikking staat en die gebruikt zou kunnen worden voor overdrachten. Op grond hiervan is het volgens verweerder gerechtvaardigd dat verzoeken om registratie van overdracht van quotum met grond worden afgewezen, indien op dit quotum reeds is geleverd. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat in de toelichting op het meldingsformulier voor de permanente overdracht van quotum met grond staat vermeld, dat registratie van de overdracht voor de lopende heffingsperiode alleen mogelijk is indien op het betreffende quotum niet is geleverd. Ook is vermeld dat in geval van "doorwerking" per meldingsformulier sprake moet zijn van een overdracht van ten minste 5.000 kg voor de lopende periode, tenzij de quotumhouder kan aantonen dat zijn leveringsgegevens tot een lagere hoeveelheid aanleiding geven. In onderhavig geval heeft verweerder geconstateerd dat appellante in de lopende heffingsperiode reeds 700.000 kg melk aan de fabriek had geleverd, terwijl inwilliging van het verzoek van appellante zou betekenen dat zij in deze periode een quotum zou hebben van 13 kg.
3.2 Ter zitting heeft verweerder uiteengezet wat onder "doorwerking" dient te worden verstaan. In aanvulling op artikel 6, derde lid, van de Regeling heeft verweerder een vaste bestuurspraktijk inzake "verkoop met doorwerking" ontwikkeld. Op grond van deze praktijk, die in de toelichting bij het meldingsformulier staat vermeld, mag een deel van de permanent overgedragen referentiehoeveelheid nog in de lopende heffingsperiode door de vervreemder worden gebruikt, mits dat deel minimaal 5.000 kg bedraagt. Dit "gebruiksquotum" is bedoeld om leveringen door de vervreemder in de lopende periode te dekken. In onderhavig geval zou slechts 13 kg voor appellantes gebruik zijn blijven staan, zodat niet zou zijn voldaan aan de eisen die op grond van de vaste bestuurspraktijk aan de gesplitste overdracht worden gesteld. Overigens heeft verweerder sinds de huidige heffingsperiode een einde aan deze bestuurspraktijk gemaakt.
3.3 Wat betreft de tijdelijke overdracht aan appellante van 10.000 kg heeft verweerder gewezen op artikel 16, eerste lid, van de Verordening juncto artikel 5 van de Regeling, op grond waarvan een producent in een heffingsperiode een deel van zijn referentiehoeveelheid tijdelijk kan overdragen indien hij niet voornemens is die zelf te gebruiken. Daarbij heeft verweerder gewezen op de toelichting op het meldingsformulier voor tijdelijke overdrachten, waarin staat vermeld dat tijdelijk over te dragen quotum niet door de vervreemder zal worden gebruikt. Verweerder is evenwel gebleken dat de vervreemder in onderhavig geval reeds op het overgedragen quotum had geleverd.
3.4 Ter zitting heeft verweerder hieraan nog toegevoegd dat aan het voorgaande niet afdoet dat verweerder aanvankelijk wel is overgegaan tot registratie van de tijdelijke overdracht. Zowel appellante als de vervreemder hebben het meldingsformulier ondertekend en daarmee verklaard aan alle voorwaarden te voldoen. Dit is achteraf onjuist gebleken en derhalve was verweerder bevoegd de registratie alsnog te wijzigen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
4.1 Volgens appellante voldoet de aangemelde permanente overdracht aan alle daarvoor gestelde regels van artikel 6 van de Regeling. Dit is door verweerder ook niet ontkend. De door verweerder gehanteerde afwijzingsgrond om niet 371 kg al in het lopende heffingsjaar op naam van de verkrijger te registreren en 13 kg nog op naam van appellante te laten staan, kan niet worden teruggevonden in de Verordening of de Regeling. Volgens appellante staat het verweerder bij gebreke van een wettelijke grondslag niet vrij om aan de overdracht de voorwaarde te verbinden dat nog niet op het quotum mag zijn geleverd. Appellante heeft er voorts op gewezen dat in onderhavig geval, anders dan in de hierboven aangehaalde uitspraak van het College van 20 september 2000, de heffing juist minder zou bedragen indien de melding op de door appellante gewenste wijze was geregistreerd, dan wel dat het risico ongeveer € 100,-- zou bedragen, zodat in redelijkheid niet kan worden ingezien hoe de belangen van verweerder of de koper in het geding kunnen zijn geweest. Tot slot heeft appellante gesteld dat de door haar beoogde (zeer) gunstige gevolgen van registratie van 13 kg melk met 1 kg vet in de lopende heffingsperiode op haar naam in overeenstemming zijn met de door verweerder zelf gehanteerde afrondingssystematiek bij de berekening van het vetpercentage bij overdracht van quotum en derhalve niet als onrechtmatig kunnen worden aangemerkt.
4.2 Ook de weigering om de tijdelijke overdracht van 10.000 kg aan appellante te registreren,
kan volgens appellante niet worden gebaseerd op de geldende regelgeving. Artikel 16, eerste lid, van de Verordening en artikel 5 van de Regeling dienen naar de overtuiging van appellante te worden geïnterpreteerd in het licht van artikel 5, aanhef en onder k, van de Verordening. Dit brengt met zich dat slechts van belang is de op 31 maart voor een producent beschikbare individuele referentiehoeveelheid en zijn leveringen in de heffingsperiode teneinde de verschuldigde heffing te kunnen bepalen. De interpretatie van verweerder, dat op tijdelijk over te dragen quotum niet mag zijn geleverd, zou alleen zijn gerechtvaardigd indien in de desbetreffende artikelen zou zijn bepaald dat de referentiehoeveelheid nog niet is gebruikt, in plaats van dat de producent voornemens is deze niet te gebruiken. Appellante is, vanwege dit interpretatieverschil, van mening dat het College ter zake een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen zou moeten stellen.
4.3 Daarnaast heeft verweerder volgens appellante onzorgvuldig en in strijd met artikel 4:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gehandeld, door zonder haar te horen terug te komen op het eerdere besluit van 18 februari 2005, waarbij de tijdelijke overdracht is geregistreerd. Appellante betwijfelt voorts of verweerder wel op dat besluit kon terugkomen enkel op grond van het voorbehoud dat in de toelichting is gemaakt en appellante ontkent overigens, mede op grond van hetgeen in overweging 4.1 is aangevoerd, dat sprake is van schijnconstructies.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College zal eerst ingaan op de vraag of verweerder in het bestreden besluit zijn primaire besluit inzake de registratie van de permanente overdracht heeft kunnen handhaven. Het College ziet aanleiding deze vraag ontkennend beantwoorden en overweegt daartoe als volgt.
5.1.1 Het College vindt noch in artikel 17 van de Verordening, noch in artikel 6 van de Regeling grondslag om registratie van een permanente overdracht van quotum gedurende het referentiejaar te weigeren, omdat op dat quotum is geleverd. Weliswaar heeft verweerder zich terecht, onder verwijzing naar de eerder aangehaalde uitspraak van 20 september 2000, op het standpunt gesteld dat de superheffingsregeling meebrengt dat bij toepassing van de bepalingen inzake quotumoverdracht de positie van de koper dient te worden beschermd, maar anders dan in de zaak die tot die uitspraak heeft geleid, zouden in onderhavig geval – zoals ter zitting door verweerder niet is betwist – de financiële risico’s voor de koper niet wezenlijk groter worden door de enkele overdracht van de laatste 384 kg. als door appellante gewenst, nu appellante reeds superheffing verschuldigd was geworden over 700.000 kg melk. Derhalve is de bescherming van de positie van de koper als hiervoor bedoeld, in dit geval niet in het geding geweest en heeft verweerder zich daarop ook niet in redelijkheid kunnen beroepen. Naar het oordeel van het College kan verweerder, bij gebreke van een algemeen verbindend voorschrift dat de door verweerder ter zake gehanteerde praktijk ten algemene zou voorschrijven, zich onder voornoemde omstandigheden niet op de gehanteerde weigeringsgrond beroepen.
5.1.2 Ter zitting heeft verweerder uiteengezet dat de door appellante beoogde gesplitste overdracht in strijd zou zijn geweest met de destijds door verweerder ter uitvoering van artikel 6, derde lid, van de Regeling gevoerde bestuurspraktijk. Het College komt aan bespreking van dit betoog niet toe, nu ter zitting is gebleken dat verweerder de overdracht niet heeft getoetst aan dit artikellid. Evenmin staat thans ter beoordeling van het College of de overdracht van quotum met grond kan worden beschouwd als een rechtshandeling als bedoeld in artikel 22 van de Regeling.
5.2 Ten aanzien van de in het bestreden besluit gehandhaafde weigering om de tijdelijke overdracht in de lopende heffingsperiode te registreren, nadat in een eerder besluit die overdracht wel was geregistreerd, overweegt het College als volgt.
5.2.1 In artikel 16, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat aan het einde van elk tijdvak van twaalf maanden voor dat tijdvak de tijdelijke overdracht is toegestaan van een deel van de individuele referentiehoeveelheid die de producent die daarover beschikt niet voornemens is te gebruiken.
5.2.2 Er bestaat redelijkerwijs geen ruimte voor twijfel dat de individuele referentiehoeveelheid strekt tot het heffingvrij kunnen leveren van melk en zuivelproducten. De conclusie hieruit kan geen andere zijn dan dat een producent slechts voornemens kan zijn in een periode een bepaald deel van zijn individuele referentiehoeveelheid niet te gebruiken in de zin van artikel 16 van de Verordening, indien hij ter grootte van dat aandeel nog niet heeft geleverd in deze periode. Dat een producent, zoals appellante heeft gesteld, ervoor kan kiezen om meer te produceren dan hij op grond van zijn quotum heffingvrij kan leveren en voor het meerdere heffing betaalt, doet aan deze onvermijdelijke conclusie niet af.
5.2.3 Voorzover appellante heeft betoogd dat verweerder de registratie niet mocht weigeren omdat verweerder bij besluit van 18 februari 2005 de overdracht al had geregistreerd, overweegt het College dat volgens vaste jurisprudentie verweerder de bevoegdheid toekomt om een begunstigende beschikking in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen, onder meer indien die beschikking onjuist was en de begunstigde dit wist of behoorde te weten (uitspraak van het College van 5 september 2002, www.rechtspraak.nl, LJN AE7590, AB 2003, 18 en van 13 september 1989, AB 1991, 218). De werking van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel gaat niet zover dat verweerder een begunstigend besluit, niet zou mogen intrekken indien hij tot het oordeel komt dat dat besluit rechtens onjuist is. Of de uitoefening van deze bevoegdheid voldoet aan daaraan te stellen eisen van zorgvuldigheid hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, zoals de verstreken tijd en de eventueel bij de belanghebbende bestaande verwachtingen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder bij het besluit van 28 februari 2005 weliswaar niet expliciet, doch voldoende kenbaar het eerdere besluit van 18 februari 2005 ingetrokken. Nu appellante en de overdrager wisten dat verweerder – naar uit het voorgaande blijkt op goede gronden – een tijdelijke overdracht slechts mogelijk achtte indien de vervreemder van het over te dragen quotum nog geen gebruik heeft gemaakt en zij bij verweerder ook geen nadere inlichtingen over de door hen voorgenomen overdracht hebben ingewonnen, mochten zij er niet zonder meer op vertrouwen dat verweerder niet tot een ander oordeel omtrent de registratie zou geraken. Gelet hierop, en nu verweerder op basis van nadere controles binnen een periode van slechts tien dagen de eerdere registratie ongedaan heeft gemaakt, is het laatste besluit naar het oordeel van het College niet in strijd met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel.
5.2.4 Voorzover appellante ter zitting nog een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel door te wijzen op andere gevallen waarin verweerder niet is teruggekomen op registraties van de overdracht van quotum waarop reeds is geleverd, overweegt het College dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat verweerder gehouden is tijdelijke overdrachten in strijd met de Verordening of de Regeling te registreren. De conclusie moet dan ook zijn dat de desbetreffende argumenten geen doel treffen.
5.3 Uit hetgeen is overwogen onder 5.1 volgt dat het beroep, voorzover dit betrekking heeft op de permanente overdracht, gegrond is. Het bestreden besluit komt in aanmerking voor vernietiging, voorzover hierbij is beslist op het bezwaar tegen het besluit van 28 februari 2005, kenmerk 224079, dat op deze overdracht betrekking heeft. Bij zijn nieuwe besluit op bezwaar dient verweerder tevens te besluiten omtrent de door appellante verzochte vergoeding van kosten voor de behandeling van dat bezwaar.
5.4 Het College acht voorts termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,-- op basis van 2 punten tegen een waarde van € 322,-- per punt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voorzover hierbij is beslist op het bezwaar tegen het besluit van 28 februari 2005, kenmerk
224079;
- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op dit bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten voor de behandeling van het beroep van appellante tot een bedrag van € 644,--
(zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 276,-- (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. H.O. Kerkmeester en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2006.
w.g. C.J. Borman w.g. J.M.W. van de Sande