Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/1061 26 april 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. F.J.M. Raijer, werkzaam bij Area Juristen te Roermond,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. G.C.J. van Rooijen, werkzaam bij verweeders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 7 december 2004, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, waarbij verweerder zijn eerdere besluit met betrekking tot de aanvraag akkerbouwsteun voor het jaar 2000 van appellant in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) heeft herzien en de reeds betaalde subsidie heeft teruggevorderd.
Bij brief van 19 januari 2005 heeft appellant de gronden voor het beroep aangevuld.
Bij brief van 1 februari 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Daarna heeft hij bij brief van 16 februari 2005 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 26 juli 2005 heeft verweerder een op 10 februari 2005 gedateerde brief van GeoRas overgelegd.
Op 26 oktober 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij van de zijde van appellant zijn verschenen zijn gemachtigde, bijgestaan door ir. E. van Valkengoed, werkzaam bij Vexcel (voorheen Synoptics; hierna: Vexcel). Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
Het College heeft ter zitting de behandeling geschorst om verweerder de gelegenheid te bieden nadere informatie te verschaffen.
Bij brief van 27 oktober heeft verweerder nadere gegevens verstrekt. Naar aanleiding van een op 2 november 2005 ter griffie ontvangen faxbericht van appellant heeft verweerder bij brief van 11 november 2005 een nadere uiteenzetting gegeven.
Bij brief van 2 december 2005 heeft appellant hierop zijn reactie gegeven.
Bij brief van 16 januari 2006 heeft verweerder zijn standpunt nader toegelicht. In deze brief heeft verweerder tevens meegedeeld een nadere behandeling ter zitting niet noodzakelijk te vinden.
Bij brief van 14 februari 2006 heeft appellant op deze laatste brief van verweerder gereageerd. Ook appellant heeft daarbij meegedeeld een nadere behandeling ter zitting niet noodzakelijk te achten.
Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
Voor de toepassing van de leden 1 en 2 worden het voederareaal, de braakgelegde oppervlakte en de oppervlakten met verschillende akkerbouwgewassen waarvoor een verschillend steunbedrag geldt, elk alleen en afzonderlijk in aanmerking genomen.
3. (…)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (...).
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft in zijn aanvraag oppervlakten 2001 in het kader van de Regeling onder meer het maïsperceel 2 met een oppervlakte van 2.60 ha voor steun opgegeven.
- Bij een door GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, op 31 oktober 2001 uitgevoerd teledetectieonderzoek is gebleken dat dit perceel 2 niet aan de definitie akkerland voldoet. Tevens heeft GeoRas het perceel gemeten op 2.40 ha.
- Nadat appellant de gelegenheid is geboden op deze bevindingen van GeoRas te reageren, heeft verweerder bij besluit van 18 januari 2002 op de aanvraag beslist. Bij dit besluit is perceel 2 als niet geconstateerd aangemerkt, omdat het niet aan de definitie akkerland voldoet.
- Bij brief van 8 februari 2002 heeft appellant tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij een op 14 mei 2002 verzonden besluit heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard.
- Een tegen dit besluit bij het College ingesteld beroep heeft appellant bij brief van 21 oktober 2002 ingetrokken.
- Aangezien het perceel 2 uit de aanvraag 2001 voor een groot gedeelte samenvalt met het perceel 8 met een opgegeven oppervlakte van 3.91 ha uit de aanvraag 2000 van appellant, heeft verweerder bij besluit van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, zijn reeds genomen beslissing op de aanvraag 2000 herzien en de voor de gewasgroep maïs reeds uitbetaalde steun ad € 5396,13 teruggevorderd.
- Bij brief van 7 juli 2004 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Na een op 11 oktober 2004 gehouden hoorzitting heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Tijdens de hoorzitting is een door appellant overgelegd rapport van het bedrijf Vexcel besproken.
3. Het bestreden besluit en verweerders nadere standpunt
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Verweerder acht zich ingevolge Europeesrechtelijke bepalingen verplicht de ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen. De opgelegde kortingen volgens eveneens uit hetgeen daarin is bepaald.
De betaling is niet verricht als gevolg van een fout, als bedoeld in artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92, van verweerder of van een andere instantie. Op het moment van de beoordeling van de aanvraag 2000 was niet bekend dat perceel 2 uit de aanvraag 2001 niet aan de voorwaarden voldeed. Dit is pas gebleken nadat GeoRas op 31 oktober 2001 voor verweerder door middel van de interpretatie van satellietbeelden een controle heeft uitgevoerd. Bovendien had appellant zich ervan behoren te vergewissen dat het perceel voldeed alvorens het op te geven. Door het ondertekenen van het aanvraagformulier heeft hij verklaard kennis te hebben genomen van de gestelde voorwaarden en verplichtingen. Het opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden voldoet, komt voor het risico van appellant; dit ondanks het feit dat voor het bewuste perceel reeds steun werd uitbetaald.
Om de op basis van satellietbeelden getrokken conclusie, dat perceel 2 uit de aanvraag 2001 en het daarmee samenvallende gedeelte van perceel 8 uit de aanvraag 2000 niet voldoet aan de voorwaarden, te weerleggen, is tegenbewijs op perceelsniveau een vereiste.
De door appellant overgelegde verklaring van voormalig eigenaar C van 2 juli 2002 is ver na de referentieperiode opgemaakt en berust dus op de herinnering van C.
De landbouwtellingegevens van C geven weliswaar aan dat deze in de referentiejaren akkerbouwgewassen heeft geteeld, maar daaruit blijkt niet dat op perceel 2 een akkerbouwgewas heeft gestaan. Daarenboven had C in de referentieperiode een forse oppervlakte als grasland in gebruik.
Het tijdens de hoorzitting overgelegde rapport van Vexcel vermeldt ten onrechte dat voor de analyse of op een perceel een akkerbouwgewas heeft gestaan beelden uit het voorjaar, het najaar en uit het groeiseizoen noodzakelijk zijn. Een voorjaarsbeeld en een najaarsbeeld in combinatie met de specifieke kleurstellingen van gras maakt een betrouwbare analyse op de vraag of er in de referentieperiode sprake was van gras dan wel van een akkerbouwgewas mogelijk.
Met de stelling van Vexcel dat aan de hand van de gebruikte satellietbeelden slechts voor het jaar 1987 geconcludeerd mag worden dat er gras heeft gestaan op het betreffende perceel en dat dit voor de overige jaren niet eenduidig valt vast te stellen heeft appellant niet aangetoond dat er dus wel een akkerbouwgewas heeft gestaan.
Appellants opvatting dat de groene kleur op de satellietbeelden wijst op de aanwezigheid van zomergerst of suikerbieten is onjuist. De groene kleur wijst op gras. Ook Vexcel heeft dit in het overgelegde rapport niet betoogd.
Nergens blijkt dat verweerder op enig moment toezeggingen heeft gedaan of de indruk heeft gewekt dat indien een perceel niet blijkt te voldoen aan de definitie akkerland, er niet zou worden teruggevorderd.
Het beroep van appellant op het ontstaan van vertrouwen omdat verweerder in het verleden de aanvragen van appellant minder fijnmazig heeft gecontroleerd en daardoor de betrokken percelen ten onrechte als akkerland heeft aangemerkt, faalt. Deze omstandigheden staan er niet aan de in de weg, dat later aan meer gedetailleerde gegevens wordt getoetst zoals satellietbeelden, die inmiddels ter beschikking van verweerder zijn gekomen. Evenmin beletten deze omstandigheden om terug te komen van eerdere besluiten. Dat appellant er eerder op had kunnen anticiperen als de controle eerder had plaatsgevonden, miskent diens eigen verantwoordelijkheid.
De terugvordering is niet in strijd met het beginsel van rechtszekerheid. Nu appellant niet zeker was van de premiewaardigheid van de percelen en die toch heeft opgegeven, is hij zelf verantwoordelijk voor de mogelijke gevolgen.
Appellant wordt geen opzet verweten. De toegepaste sancties gelden voor aanvragers die te goeder trouw hebben gehandeld.
Met de constatering dat verweerder fouten heeft gemaakt en dat zelf erkent in andere gevallen, treedt appellante buiten de reikwijdte van het besluit en bovendien blijkt hieruit niet dat jegens appellante onzorgvuldig is gehandeld.
Dat een aanvrager pas in bezwaar de satellietbeelden te zien krijgt, is onjuist. Vanaf het moment dat een aanvrager wordt geconfronteerd met de bevindingen van GeoRas, kan een verzoek worden ingediend om de satellietbeelden in te zien.
Aan de stelling dat het een feit van algemene bekendheid is dat verweerder in meerdere gevallen is afgeweken van de bevindingen van GeoRas, kan, zo de stelling al zou kloppen, geen algemene conclusie worden verbonden. Bij twijfel of onduidelijkheid over de bruikbaarheid van een bepaald satellietbeeld wordt steeds in het voordeel van de aanvrager beslist.
Met het beroep op artikel 4:49 Awb miskent appellant dat de terugvordering is gebaseerd op de rechtstreeks werkende bepalingen van Verordening (EEG) nr. 3887/92.
Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting en het daarna in de procedure ingebrachte rapport “Technical Recommendations for the 2004 campaign of control with remote sensing of arable and forage land area- based subsidies” van de Europese Commissie heeft verweerder het volgende standpunt ingenomen.
In een andere zaak met het zaaknummer 04/376, waarin soortgelijke vragen aan de orde waren, heeft verweerder het rapport Technical Recommendations 2003 overgelegd. Ten onrechte betoogt appellant dat dit rapport in strijd zou zijn met de Recommendations 2004.
Verweerder bestrijdt niet dat aan de hand van drie beelden, waaronder een beeld van juli/augustus, het geteelde gewas nauwkeuriger kan worden bepaald. De controle waar het hier om gaat betreft echter de vraag of in de referentiejaren aan het uit artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 voortvloeiende vereiste is voldaan. Verweerder herhaalt dat twee beelden voor die controle een voldoende betrouwbare basis zijn.
Verweerder heeft hier nog aan toegevoegd dat bij de analyse van meer beelden gebruik is gemaakt dan van de eerste instantie overgelegde beelden. Deze extra beelden zijn ook getoond tijdens de hoorzitting
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Zoals uit de door appellant ingebrachte contra-expertise van Vexcel, een bedrijf gespecialiseerd op het gebied van teledetectie, blijkt, is het niet mogelijk om op basis van twee beelden eenduidig vast te stellen wat het gebruik van een perceel in de referentiejaren is geweest.
Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd dat verweerder weliswaar aanvullende beelden heeft overgelegd, maar dat daarmee nog steeds niet voor alle jaren beelden beschikbaar zijn uit de maanden juli en augustus. Alleen op basis van een voorjaarsbeeld, een beeld uit de juli/augustus en een najaarsbeeld is betrouwbare analyse aan de hand van satellietbeelden mogelijk. Zolang daaraan niet is voldaan dient de bewijslast omtrent de vraag of aan de definitie akkerland is voldaan niet bij de aanvrager van steun te worden gelegd.
In zijn brief van 2 december 2005 merkt appellant op dat in de Technical Recommendations 2003 van 4 december 2002 wordt bevestigd dat voor een getrouwe beoordeling 3 beelden noodzakelijk zijn, waaronder in ieder geval een beeld van juli/augustus. Ten onrechte verwijst verweerder in dit verband naar punt 5.3.1 uit de Recommendations 2004.
Verweerder heeft de afgelopen jaren een beleid gevoerd dat, indien in een bepaald jaar een perceel niet aan de definitie akkerland bleek te voldoen, niet ook voorgaande jaren zouden worden gecontroleerd. Door dit nu toch te doen, heeft verweerder in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel gehandeld.
Zolang door verweerder niet is vastgesteld dat een perceel niet aan de definitie akkerland voldoet en het niet voldoen van een perceel niet aan de aanvrager heeft kenbaar gemaakt, handelt de aanvrager te goeder trouw. Indien in een bepaald jaar subsidie is verleend, mag een aanvrager ervan uit gaan dat de grond voldeed, zeker indien in de toekenningsbeschikking expliciet staat opgenomen dat er een administratieve en fysieke controle heeft plaatsgevonden.
Een aanvrager vult zijn aanvraag niet met opzet verkeerd in. Indien een aanvraag in een voorgaand jaar is goedgekeurd en in de beschikking is vermeld dat een controle heeft plaatsgevonden, is het niet gerechtvaardigd dat verweerder in een later stadium met terugwerkende kracht beschikkingen intrekt en premie terugvordert. Nu verweerder niet eerder heeft geconstateerd dat de percelen niet aan de definitie akkerland voldoen, moet de schuld bij verweerder worden gelegd.
Een aanvrager kan vooraf niet informeren of de satellietbeelden uitwijzen dat een perceel wel of niet voldoet, terwijl de aanvrager achteraf op grond van dezelfde satellietbeelden wel wordt gestraft als het perceel niet aan de definitie akkerland voldoet. Bovendien zijn satellietbeelden niet altijd even duidelijk. Het is dan ook niet redelijk de bewijslast dat een perceel premiewaardig is, in alle gevallen bij de aanvrager neer te leggen. In het bestreden besluit is ten onrechte gesteld dat verweerder niet in staat was appellante eerder te informeren. De historische gegevens waren immers bij GeoRas beschikbaar. De bewuste keuze om aanvragers niet vooraf te informeren, maar achteraf steekproefsgewijs te controleren en hen dan met afwijkingen te confronteren, is onbegrijpelijk en valt verweerder aan te rekenen.
Met ingang van het jaar 2006 wordt subsidie toegekend op basis van de referentiejaren 2000 tot en met 2002. De opgelegde boetes in de periode 2000-2002 zijn hierdoor buitenproportioneel en aldus in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
In het onderhavige geval moet worden aangenomen dat verweerder een fout heeft gemaakt die redelijkerwijs niet door de aanvrager kon worden ontdekt. Artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 staat aan terugvordering in de weg, omdat de subsidie langer dan een jaar na uitbetaling wordt teruggevorderd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast dat appellant zijn beroep tegen de beslissing op zijn bezwaar tegen het besluit van 18 januari 2002 betreffende de aanvraag 2001 heeft ingetrokken. Dat ontneemt appellant niet het recht om, als verweerder aan zijn bevindingen vervolgens de conclusie verbindt dat de toegekende premies over eerdere jaren moeten worden teruggevorderd, alsnog deze bevindingen ter discussie te stellen. In dit opzicht staat ieder besluit op zich. Derhalve komt appellant de vrijheid toe om te bewijzen, dat de percelen uit de aanvraag voor 2000 aan de voorwaarden voor toekenning van akkerbouwsteun voldoen.
5.2 Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.3 Het College is van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de satellietbeelden van het in geding zijnde perceel verkeerd zijn geïnterpreteerd en dat deze uitwijzen dat in de referentiejaren geen sprake is geweest van een ander gebruik anders dan als grasland. Het overweegt daartoe als volgt.
In de onderhavige zaak heeft Vexcel in het overgelegde rapport, dat door ir. Van Valkengoed ter zitting toegelicht is, aangegeven van oordeel te zijn dat de bevindingen van GeoRas omtrent het gebruik van het perceel gedurende de referentiejaren de conclusie, dat het perceel niet voldoet aan de definitie akkerland, niet kunnen dragen. Vexcel wijst erop dat op de percelen gewassen gestaan kunnen hebben, die op de beschikbare satellietbeelden niet kunnen worden waargenomen. Vexcel geeft daarbij toe dat op basis van de beelden wel aangenomen mag worden dat het perceel 2 gedurende het jaar 1987 met gras begroeid was.
Ter ondersteuning van dit betoog heeft appellant zich beroepen op de Technical Recommendations 2003, waarin is voorgeschreven dat voor een verantwoorde analyse van satellietbeelden, naast een voorjaars- en een najaarsbeeld, ook een beeld uit juli/augustus noodzakelijk is. Verweerder heeft dit op goede gronden weerlegd, door er op te wijzen dat deze Recommendations geen betrekking hebbende op de controle op de definitie akkerland, maar op de controle naar aanleiding van de vraag of het door een aanvrager opgegeven gewas inderdaad is geteeld. De controle van de referentieperiode is er niet op gericht om de in de in de jaren 1987 tot en met 1991 geteelde gewassen te bepalen, maar wordt slechts gehouden om vast te stellen of aan het uit artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 voortvloeiende vereiste wordt voldaan.
Voor de controle op het geteelde gewas geven de Recommendations 2004 wel een aanbeveling onder het hoofdstuk 5.3 “Archive imagery”. Daar is onder punt 5.3.1 vermeld dat voor de controle op de definitie akkerland “one spring and one autumn image for each year between 1987 and 1991 should be identified”. Een dergelijke aanbeveling, specifiek gericht op de controle op de definitie akkerland, ontbreekt in de Recommendations 2003. Verweerder heeft niet ten onrechte betoogd dat de Recommendations 2004 niet met de Recommendations 2003 in strijd zijn, maar dat er eerder sprake is van een aanvulling op de Recommendations 2003.
Het College kan het oordeel van Vexcel dat de beschikbare beelden niet uitsluiten dat het perceel in de referentieperiode anders dan als grasland gebruikt kan zijn, overigens slechts onderschrijven. Dat is evenwel niet genoeg om tot de conclusie te komen dat appellant voor de volledige gevraagde premie in aanmerking komen. Met de contra-expertise van Vexcel is immers niet bewezen of aannemelijk gemaakt dat van zodanig gebruik ook daadwerkelijk sprake was.
Verweerder heeft bij het verweerschrift alsnog aanvullende beelden uit de referentieperiode overgelegd. Door appellant is naar aanleiding van deze beelden aangevoerd dat voor een aantal referentiejaren nog steeds beelden uit de periode juli/augustus ontbreken, zodat nog steeds het voor een betrouwbare analyse vereiste derde beeld ontbreekt. Het College meent dat, zoals hiervoor reeds is overwogen, daarmee niet is aangetoond dat er in de referentiejaren dus een ander gewas dan gras op perceel 2 heeft gestaan.
Ook de vanwege GeoRas gegeven toelichting bij de gebruikte beelden geeft het College geen aanleiding te veronderstellen dat er sprake is geweest van aanwijsbaar verkeerde interpretatie door GeoRas van de gebruikte beelden. Met betrekking tot de stelling van appellant dat de groene kleur op de beelden ook kan wijzen op een akkerbouwgewas stelt het College vast dat dit door Vexcel in het rapport niet is onderschreven en dat ir. Van Valkengoed ter zitting evenmin kenbaar heeft gemaakt dat deze stelling juist is.
Met betrekking tot hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd om aan te tonen dat op perceel 2 in de referentiejaren wel degelijk een ander gewas dan gras heeft gestaan overweegt het College als volgt.
De enkele, niet met stukken onderbouwde en achteraf opgestelde, verklaring van voormalig eigenaar C van 2 juli 2002 dat op perceel 2 een akkerbouwgewas heeft gestaan in de referentieperiode, is niet voldoende om aannemelijk te achten dat er inderdaad een akkerbouwgewas heeft gestaan.
De landbouwtellinggegevens van C uit de referentiejaren bevatten voorts geen aanwijzingen dat specifiek op perceel 2 een akkerbouwgewas werd verbouwd.
Het College concludeert dan ook dat op basis van de vaststaande feiten niet geoordeeld kan worden dat perceel 2 in de referentieperiode anders dan als grasland in gebruik is geweest.
5.4 Met betrekking tot de overige, meer algemene, grieven van appellant overweegt het College als volgt.
Het beroep van appellant op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel kan reeds niet slagen omdat appellant geen stuk heeft overgelegd en het College ook overigens niet over een stuk beschikt, waaruit blijkt dat verweerder de toezegging heeft gedaan dat niet tot terugvordering wordt overgegaan, indien op basis van teledetectieonderzoek niet kan worden vastgesteld dat een perceel premiewaardig is.
Nu aan appellant voor het jaar 2000 premie is verstrekt, terwijl achteraf is komen vast te staan dat hij hierop geen aanspraak kon maken, was verweerder ingevolge artikel 14, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 gehouden de premietoekenning ongedaan te maken en het op basis van die toekenning uitbetaalde bedragen terug te vorderen.
Ingevolge artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en ook het door appellant genoemde artikel 49, vierde lid, van verordening (EG) nr. 2419/2001, is de terugbetalingsplicht niet van toepassing, indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Het betoog van appellant dat de toekenning van akkerbouwpremie over het jaar 2000 een fout als hiervoor bedoeld oplevert, wijst het College van de hand. Aan toekenning van akkerbouwpremie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas op de hoogte geraakt van het feit dat de betrokken percelen niet voldeden, nadat GeoRas in oktober 2001 een teledetectiecontrole had uitgevoerd.
Verweerder was voorts verplicht de sanctie van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 toe te passen. Het College verwijst ter zake naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002, C-304/00, Jur. I-10737, inzake W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm). Daaruit blijkt dat, indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een grotere oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun herzien wordt, voor ieder van die jaren de uit Verordening (EEG) nr. 3887/92 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Dit betekent dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd. Naar het Hof heeft geoordeeld, is zulks niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.
Indien een aanvrager een aanvraag indient voor percelen waarvan hij niet aannemelijk kan maken dat deze aan de voorwaarden voldoen, komt dat voor zijn rekening en risico. Dat appellant zijn aanvraag niet met opzet verkeerd heeft ingevuld, maakt dit niet anders.
5.5 Gelet op al het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 april 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas