Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/947 22 maart 2006
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
gemachtigde: mr. W. Frankema, werkzaam bij AVM juristen te Leeuwarden,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. D. Özdemir, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 18 november 2004, bij het College binnengekomen op 19 november 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen twee besluiten van verweerder op grond van de Regeling dierlijke EG-premies.
Op 21 december 2004 heeft verweerder het College de op de zaak betrekking hebbende stukken doen toekomen. Op 7 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 maart 2006, waarbij partijen – appellanten bij monde van hun gemachtigde en A en verweerder bij monde van zijn gemachtigde – hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees luidde, voorzover en ten hier van belang:
“Artikel 6
1. Aan producenten die zoogkoeien houden op hun bedrijf, kan op hun verzoek een premie voor het aanhouden van zoogkoeien worden verleend (zoogkoeienpremie). Het betreft een premie per jaar en per producent, toegekend binnen individuele maxima.
2. De zoogkoeienpremie wordt toegekend aan alle producenten:
(…)
op voorwaarde dat zij gedurende ten minste zes opeenvolgende maanden vanaf de dag van indiening van de aanvraag een aantal zoogkoeien houden dat ten minste gelijk is aan 60% en een aantal vaarzen dat ten hoogste gelijk is aan 40% van het aantal waarvoor de premie is aangevraagd.
Voor 2002 en 2003 moet het aantal vaarzen dat moet worden gehouden ten minste 15% uitmaken van het totale aantal dieren waarvoor de premie wordt aangevraagd.
(…)”
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s) "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken regeling is voldaan;
(…)
Artikel 37 - Vervanging
1. Op het bedrijf aanwezige runderen worden alleen als geconstateerd aangemerkt indien zij in de steunaanvraag zijn geïdentificeerd. Een zoogkoe of een vaars waarvoor een premie op grond van artikel 6, lid 2, of artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1254/1999 wordt aangevraagd, of een melkkoe waarvoor steun op grond van artikel 13, lid 4, van die verordening wordt aangevraagd, mag in de aanhoudperiode binnen de in de genoemde artikelen vastgestelde grenzen worden vervangen zonder dat het recht op betaling van de aangevraagde steun verbeurd wordt.
2. De in lid 1 bedoelde vervangingen moeten plaatsvinden binnen 20 dagen na de datum waarop het feit waardoor het dier moet worden vervangen zich voordoet, en worden uiterlijk drie dagen na de dag van de vervanging in het register aangetekend. De bevoegde instantie waarbij de steunaanvraag is ingediend, wordt hiervan binnen tien werkdagen na de vervanging in kennis gesteld.
Artikel 38 - Kortingen en uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor
steun wordt aangevraagd
1. Wanneer met betrekking tot een steunaanvraag in het kader van de steunregelingen voor rundvee een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren in de zin van artikel 36, lid 3, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken gekort met het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage, wanneer ten aanzien van niet meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld.
2. Wanneer ten aanzien van meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken, gekort:
a) (…)
b) met tweemaal het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage, indien dit groter is dan 10 %, maar niet groter dan 20 %.
(…)
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
(…)
Artikel 44 - Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen (…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld
(…)”
Artikel 23 van Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commissie van 28 oktober 1999 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees met betrekking tot de premieregelingen luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
“ Gebruik van de premierechten
1. Een producent mag de rechten waarover hij beschikt gebruiken door deze zelf te doen gelden en/of door tijdelijke overdracht aan een andere producent.
2. Wanneer een producent in de loop van een jaar niet ten minste het overeenkomstig lid 4 vastgestelde minimumpercentage van zijn rechten gebruikt, wordt het niet gebruikte deel aan de nationale reserve overgedragen, behalve:
- (…)
- in uitzonderlijke, naar behoren gemotiveerde gevallen.
(…)
4. Het minimumpercentage voor het gebruik van de premierechten wordt vastgesteld op 70 %.
De lidstaten kunnen dit percentage evenwel verhogen tot 90 %.
(…)”
De Regeling luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 6.1
Voor een premie komen slechts zoogkoeienproducenten in aanmerking die:
(…)
c. gedurende tenminste zes maanden, te rekenen vanaf de dag volgend op die van ontvangst door LASER van de aanvraag, op het bedrijf een aantal zoogkoeien houden dat tenminste gelijk is aan 60% en een aantal vaarzen houden dat tenminste gelijk is aan 15% van het aantal zoogkoeien waarvoor de premie is aangevraagd.
(…)
Artikel 6.2a
(…)
2. Indien gedurende de aanhoudperiode de in de aanvraag vermelde zoogkoeien en vaarzen worden vervangen, wordt de vervanging:
a. binnen drie dagen na de dag van de vervanging aangetekend op een daartoe door LASER vastgesteld formulier; en
b. binnen tien werkdagen na de dag van vervanging gemeld aan LASER middels een daartoe door LASER vastgesteld formulier.
Artikel 6.3
Het minimumpercentage voor het gebruik van premierechten voor zoogkoeien, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van verordening 2342/1999, bedraagt 90.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak, voorzover hier van belang, de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 29 augustus 2002 heeft verweerder een door appellanten ondertekende aanvraag op grond van de Regeling ontvangen voor het aanhouden van 23 zoogkoeien. In rubriek E van het aanvraagformulier staat onder meer het volgende vermeld:
“ Ondergetekende verklaart kennis te hebben genomen van en in te stemmen met de voorwaarden en verplichtingen zoals vermeld in de Regeling dierlijke EG-premies en de genoemde voorwaarden/verplichtingen die staan uitgewerkt in hoofdstuk 7 van de brochure ‘Premie voor het aanhouden van zoogkoeien, verkoopseizoen 2002’. Ook verklaart ondergetekende bekend te zijn met de communautaire regelgeving.”
- Bij brief van 7 oktober 2002 heeft verweerder appellanten de ontvangst van deze aanvraag bevestigd en appellanten medegedeeld dat er voor het seizoen 2002 23 premierechten op hun naam geregistreerd staan.
- Bij besluit van 17 juni 2003 heeft verweerder appellanten voor 2002 € 429,52 aan slachtpremie toegekend.
- Bij besluit van 22 juni 2003 heeft verweerder appellanten voor 2002 € 1692,24 aan extensiveringsbijdrage toegekend.
- Bij besluit van 1 juli 2003 heeft verweerder appellanten voor 2002 € 4624,22 aan zoogkoeienpremie toegekend voor 22 zoogkoeien.
- Bij besluit van 18 december 2003 heeft verweerder zijn besluiten van 22 juni 2003 en 1 juli 2003 herzien en aan appellanten € 5.035,85 aan zoogkoeienpremie toegekend voor 23 zoogkoeien en € 1.840,-- aan extensiveringsbijdrage.
- Bij besluit van 4 juni 2004 heeft verweerder zijn besluiten van 17 juni 2003 en 18 december 2003 herzien en van appellanten € 3.330,29 teruggevorderd. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat ten aanzien van vier van de aangevraagde zoogkoeien is gebleken dat niet aan de aanhoudverplichting is voldaan. Het percentage runderen waarbij een onregelmatigheid is geconstateerd bedraagt daarmee 17,39% van alle geconstateerde runderen, hetwelk resulteert in een korting van 34,78% op alle verleende rundveepremies voor het jaar 2002.
- Bij afzonderlijk besluit van 4 juni 2004 heeft verweerder voorts op grond van onderbenutting in 2002 het aantal op naam van appellant geregistreerde premierechten verminderd van 23 naar 19.
- Bij brief van 26 juni 2004 hebben appellanten tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
- Op 9 september 2004 zijn appellanten over hun bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende aangevoerd.
Tijdens een administratieve controle is vastgesteld dat vier van de aangevraagde runderen gedurende de aanhoudperiode van zes maanden van het bedrijf van appellanten zijn afgevoerd. Appellanten hebben dit erkend en gesteld dat zij de deze runderen feitelijk hebben vervangen, maar deze vervangingen niet hebben gemeld bij LASER wegens onduidelijkheid in de regelgeving.
Door het aanvraagformulier te ondertekenen hebben appellanten verklaard kennis te hebben genomen van en in te stemmen met de voorwaarden en verplichtingen zoals vermeld in de Regeling en de communautaire verordeningen. In artikel 6.2a van de Regeling staat de procedure met betrekking tot vervanging omschreven. Met betrekking tot de brochure wordt opgemerkt dat de informatie betreffende verminderingen en/of vervangingen is vermeld in hoofdstuk 4 van de brochure.
Nu de vermindering noch vervanging van de runderen is gemeld, en niet gebleken is dat er sprake is van buitengewone omstandigheden die een afwijkend oordeel rechtvaardigen, wordt vastgesteld dat appellanten voor de vier genoemde runderen niet hebben voldaan aan de voorwaarden van de Regeling, zodat zij derhalve niet voor premie in aanmerking komen. Bovendien dient er naar aanleiding van de geconstateerde onregelmatigheden ten aanzien van deze vier runderen een sanctie te worden toegepast.
Appellanten hebben voor het premiejaar 2002 voor 23 runderen zoogkoeienpremie aangevraagd. Nu voor vier runderen niet aan de voorwaarden is voldaan, gelden 19 runderen als geconstateerd. In het seizoen 2002 is verder voor vier volwassen runderen slachtpremie aangevraagd. Het kortingspercentage runderpremies wordt berekend over het totaal aantal geconstateerde dieren, te weten (19+4 =) 23. In het onderhavige geval bedraagt het afwijkingspercentage aangevraagde dieren (4/23*100 =) 17,39% en komt de op te leggen korting op (2 x 17,39 =) 34,78%. Dit percentage is toegepast op alle aanvragen om rundveepremies voor het jaar 2002. Dientengevolge wordt van appellanten een bedrag van in totaal
€ 3.330,29 teruggevorderd. Aangezien sprake is van een onverschuldigde betaling en het besluit tot terugvordering binnen twaalf maanden na betaling is medegedeeld, is verweerder bevoegd en verplicht tot deze terugvordering.
Niet gesteld kan worden dat deze sancties in strijd met het evenredigheidsbeginsel zijn opgelegd. De uitkering van premies op grond van de Regeling is gebaseerd op communautaire regelgeving. Hierin wordt niet toegestaan dat Nederland (of enige andere lidstaat) afwijkt van het sanctiestelsel zoals dat is vastgelegd in de communautaire verordeningen. Verweerder is derhalve gebonden aan het sanctiestelsel, zoals vastgelegd in die verordeningen. In de bepalingen van die verordeningen is rekening gehouden met proportionaliteit en de evenredigheid. Het regime voorziet in een gedifferentieerd sanctiestelsel, dat mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 juli 1997 in zaak C-354/95 (National Farmers Union) niet in strijd geacht kan worden met het evenredigheidsbeginsel.
Appellanten hebben niet ten minste 90% van hun premierechten benut. Derhalve dienen de vier niet benutte premierechten overgedragen te worden aan de nationale reserve. Gesteld noch gebleken is van feiten of omstandigheden die tot de conclusie kunnen leiden dat één van de uitzonderingsgevallen van artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999 van toepassing is.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter onderbouwing van het beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Tussen partijen is niet in geschil dat vier van de aangevraagde runderen binnen de aanhoudperiode van het bedrijf zijn afgevoerd. Appellanten hebben deze dieren op het bedrijf echter feitelijk vervangen door vier andere premiewaardige runderen. Appellanten hebben hiermee feitelijk aan hun aanhoudverplichtingen voldaan.
Dat appellanten verweerder met betrekking tot deze vervangingen geen verplaatsingskaartjes hebben toegezonden, kan de premiewaardigheid van de betrokken runderen niet raken, nu appellanten daartoe jegens verweerder niet gehouden waren. Bij de onderhavige steunaanvraag hebben appellanten er door middel van het plaatsen van hun handtekening voor getekend de betrokken zoogkoeien aan te houden op grond van de voorwaarden en verplichtingen zoals vermeld in hoofdstuk 7 van de brochure “Premie voor het aanhouden van zoogkoeien, verkoopseizoen 2002”. De verplichting tot het melden van verplaatsingen door middel van het door verweerder voorgeschreven formulier staat in dit hoofdstuk niet vermeld. Voorzover deze verplichting wel staat omschreven in hoofdstuk 4 van de brochure, kan dit verweerder niet baten, aangezien hiervoor niet is getekend en aan de brochure, behoudens hoofdstuk 7, geen rechten kunnen worden ontleend.
Bovendien hebben appellanten de betrokken vier runderen, na de afvoer naar het slachthuis, voor slachtpremie in aanmerking gebracht en deze premie vervolgens verkregen, zodat verweerder reeds toen al volledig op de hoogte was van het feit dat er op het bedrijf van appellanten een mutatie in het zoogkoeienbestand had plaatsgevonden. Blijkbaar heeft dit voor verweerder geen aanleiding gevormd om sancties op te leggen met betrekking tot de zoogkoeienpremie. Hieruit kan worden afgeleid dat appellanten niets fout hebben gedaan en dat zij niet hoefden te begrijpen dat verweerder pas na geruime tijd nog terug zou komen op zijn eerder besluit tot premietoekenning. Indien verweerder sancties wil opleggen, had hij dit bij een eerdere gelegenheid moeten doen.
Gelet op het vorenstaande moet worden geconstateerd dat appellanten verweerder immer de juiste gegevens hebben verschaft, dan wel dat hen ter zake van de geconstateerde onregelmatigheden geen schuld treft, zodat op grond van artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van het opleggen van een korting dient te worden afgezien.
Voorts is verweerder op grond van artikel 49 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 slechts bevoegd tot terugvordering indien de fout betrekking heeft op de feitelijke elementen. Nu appellanten de dieren feitelijk hebben vervangen en materieel aan hun aanhoudverplichting hebben voldaan, kan het niet melden van deze vervangingen aan verweerder hooguit worden aangemerkt als een formele fout.
Bovendien heeft verweerder bij besluiten van 1 juli 2003 en 18 december 2003 de premieaanvraag zoogkoeien gehonoreerd. Het beginsel van formele rechtskracht staat er in aan de weg dat deze besluiten achteraf worden gewijzigd. Ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur laten dit niet toe.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is niet in geschil dat vier van de aangevraagde runderen binnen de aanhoudperiode van het bedrijf van appellanten zijn afgevoerd en appellanten deze dieren niet door middel van een melding als bedoeld in artikel 37, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 in samenhang met artikel 6.2a, tweede lid, van de Regeling heeft vervangen.
5.2 De stelling van appellanten dat zij niettemin aan hun aanhoudverplichtingen hebben voldaan, omdat zij de vier runderen wel feitelijk hebben vervangen, kan niet slagen. Op het bedrijf aanwezige runderen worden ingevolge artikel 37, eerste lid, eerste volzin, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 alleen als geconstateerd aangemerkt indien zij in de steunaanvraag zijn geïdentificeerd. Indien een zoogkoe waarvoor premie wordt aangevraagd niet (langer) premiewaardig is, mag deze koe ingevolge de tweede volzin van het eerste lid in samenhang met het tweede lid in de aanhoudperiode worden vervangen zonder dat het recht op betaling van de aangevraagde steun wordt verbeurd, mits de bevoegde instantie hiervan binnen tien werkdagen na de vervanging in kennis wordt gesteld. Nu dit ten aanzien van de vier bedoelde runderen niet is geschied, heeft verweerder terecht geconcludeerd dat niet aan de aanhoudverplichting is voldaan.
5.3 De opvatting van appellanten dat zij jegens verweerder niet gehouden waren de vervangingen te melden door middel van de zogenoemde vervangingskaartjes, kan niet worden onderschreven. De vraag of appellanten voor het behoud van het recht op betaling van steun vervangingen aan verweerder behoorden te melden, wordt immers bevestigend beantwoord in de dwingendrechtelijke bepalingen van artikel 37 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 en artikel 6.2a, tweede lid, van de Regeling. Reeds hierom kan het betoog inzake hoofdstuk 7 van de brochure appellanten niet baten. Overigens heeft verweerder terecht overwogen dat appellanten door ondertekening van het aanvraagformulier evenzeer hebben verklaard kennis te hebben genomen van de Regeling en de communautaire regelgeving.
5.4 Gelet op het vorenstaande heeft verweerder voor de vier onderhavige dieren terecht geen zoogkoeienpremie toegekend. Dientengevolge was verweerder op grond van artikel 38, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 eveneens gehouden een korting op te leggen over de totale rundveepremies voor het premiejaar 2002.
5.5 Van het ontbreken van schuld als bedoeld in artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is in het onderhavige geval geen sprake. Appellanten hadden immers kunnen en behoren te weten dat zij de niet premiewaardige dieren op de voorgeschreven wijze hadden moeten vervangen om het recht op betaling van steun te behouden.
5.6 Voor het achterwege laten van de terugvordering op grond van artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 was evenmin plaats. Weliswaar heeft verweerder een fout gemaakt door over te gaan tot premietoekenning terwijl hij op grond van de I&R-gegevens kon weten dat voor de vier dieren niet aan de aanhoudverplichting wa voldaan, maar dit kan hem reeds niet baten, nu deze fout redelijkerwijs door appellanten kon worden ontdekt.
Het betoog van appellanten dat verweerder niet bevoegd is tot terugvordering omdat het niet melden van de betreffende vervangingen een door hen gemaakte formele fout betreft, kan hen niet baten, omdat artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 enkel ziet op een door de bevoegde instantie gemaakte fout.
De conclusie is dat verweerder op grond van artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht was de onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen. Het nationaalrechtelijke beginsel van de formele rechtskracht en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die volgens appellanten verweerder ertoe hadden moeten brengen van terugvordering af te zien, kunnen niet afdoen aan deze communautairrechtelijke verplichting.
5.7 Nu verweerder terecht heeft vastgesteld dat ten aanzien van de 23 aangevraagde zoogkoeien sprake is van 19 geconstateerde dieren en appellanten aldus in 2002 slechts 19 van zijn 23 premierechten heeft gebruikt, zijn de niet gebruikte premierechten terecht op grond van artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999 aan de nationale reserve overgedragen. Van uitzonderlijke omstandigheden die in de weg staan aan de toewijzing van de niet gebruikte premierechten aan de nationale reserve is het College niet gebleken.
5.8 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2006.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. R.P.H. Rozenbrand