Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/593 1 maart 2006
29050 Wet op de kansspelen
Bestuursdwang/last onder dwangsom
Uitspraak in de zaak van:
Las Vegas Automaten B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. A. van Rossem, advocaat te Rotterdam,
tegen
de burgemeester van B, verweerder,
gemachtigde: mr. G.M. van Belzen, werkzaam bij de gemeente B.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 16 augustus 2005, bij het College binnengekomen op diezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 juli 2005, verzonden 12 juli 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op appellantes bezwaar tegen zijn besluit van 7 april 2005, waarbij appellante, wegens overtreding van het in artikel 2.3.3.2a van de Algemene plaatselijke verordening B (hierna: APV) neergelegde verbod om zonder vergunning een speelautomatenhal te exploiteren, een last onder dwangsom is opgelegd.
Appellante heeft bij brief van 15 september 2005 de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 10 oktober 2005, verzonden 11 oktober 2005. heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 6 januari 2006 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2006, waar de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht. Namens appellante was tevens aanwezig A, directeur van appellante.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet op de kansspelen (hierna: Wet) is onder meer bepaald:
“ Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
(…)
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
(…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
(…)
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.”
Bij besluit van 6 februari 1992 heeft de raad van de gemeente B de toen geldende Verordening speelautomatenhallen B gewijzigd. Artikel 2 van Pro deze verordening kwam ingevolge deze wijziging als volgt te luiden:
“ 1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of exploiteren.
2. De burgemeester kan voor maximaal één speelautomatenhal een vergunning verlenen.”
Artikel II van het raadsbesluit van 6 februari 1992 luidde:
“ Een vergunning voor een speelautomatenhal, die verleend is voor de inwerkingtreding van deze verordening, blijft van kracht, zolang de vergunninghouder de speelautomatenhal exploiteert (…).”
Op 21 september 2000 heeft de raad van de gemeente B, onder intrekking van de hierboven aangehaalde regels, de APV gewijzigd. Deze luidt sindsdien:
“ Artikel 2.3.3.2a Speelautomatenhallen
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren. De burgemeester kan voor maximaal één speelautomatenhal een vergunning verlenen.
2. Een vergunning voor een speelautomatenhal, die verleend is vóór 5 maart 1992, blijft van kracht, zolang de vergunninghouder de speelautomatenhal exploiteert (…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 30 september 1988 is aan Exploitatiemaatschappij Las Vegas B.V. (hierna: ELV) een vergunning verleend tot het exploiteren van een speelautomatenhal in het pand C te B. Als beheerder van de speelautomatenhal vermeldt de vergunning D.
- Op 29 mei 1992 zijn de statuten van ELV gewijzigd en is deze besloten vennootschap voortgezet als Las Vegas Beheer B.V. (hierna: LVB).
- Op 29 mei 1992 is door LVB een besloten vennootschap opgericht onder de naam Las Vegas Automaten B.V. (hierna: LVA dan wel appellante).
- Bij besluit van 4 januari 1994 heeft verweerder de vergunning van 30 september 1988 in verband met een vergroting en wijziging van de speelautomatenhal gewijzigd.
- Bij besluit van 24 juli 2001 heeft verweerder de vergunning ingetrokken en aan ELV een nieuwe vergunning verleend op grond van de APV.
- Op 23 september 2004 heeft LVB de aandelen in het kapitaal van LVA verkocht aan Merkur Games Holding B.V. (hierna: Merkur). Levering is geschied bij notariële akte van 30 september 2004.
- Bij brief van 27 september 2004 hebben D en zijn echtgenote aan verweerder gemeld dat Las Vegas B.V. per 1 oktober 2004 is overgedaan aan Merkur.
- Bij brief van 8 oktober 2004 heeft verweerder bij Merkur nadere informatie over de genoemde overgang ingewonnen.
- Merkur heeft op 18 oktober 2004 de gevraagde informatie verstrekt.
- Bij brief van 22 november 2004 heeft verweerder aan Merkur meegedeeld dat de overdracht van de speelautomatenhal door de heer en mevrouw D, die hij aanduidt als ‘de ondernemers van Las Vegas Automaten B.V.’, in strijd is met de overgangsregeling uit de APV en dat hij voornemens is de vergunning in te trekken.
- Bij brief van 6 december 2004 heeft appellante haar zienswijze hieromtrent naar voren gebracht.
- Bij brief van 3 februari 2005 heeft verweerder appellante meegedeeld dat hij voornemens is om bestuursrechtelijk op te treden tegen het door haar zonder vergunning exploiteren van de speelautomatenhal. Verweerder stelt zich daarbij op het, gewijzigde, standpunt dat LVB als houdster van de vergunning beschouwd moet worden en dat de verkoop van (de aandelen van) LVA aan Merkur er niet toe kan leiden dat LVA of Merkur de speelautomatenhal zou mogen exploiteren.
- Op 21 februari 2005 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de heren A en E, als vertegenwoordigers van Merkur, en verweerder.
- Bij brief van 15 maart 2005 heeft appellante haar zienswijze omtrent verweerders voornemen van 3 februari 2005 naar voren gebracht.
- Vervolgens heeft verweerder bij bovenvermeld besluit van 7 april 2005 aan LVA een last onder dwangsom tot staking van de exploitatie van de speelautomatenhal opgelegd. LVA verbeurt ingevolge dat besluit een dwangsom van € 1.000,-- voor iedere dag dat na 31 mei 2005 de exploitatie van de speelautomatenhal voortduurt. Geen dwangsom wordt meer verbeurd boven het bedrag van € 100.000,--.
- Appellante heeft bij brief van 28 april 2005 tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Appellantes verzoek om schorsing van dit besluit is door de voorzieningenrechter van het College bij uitspraak van 13 mei 2005, AWB 05/320, afgewezen.
- Appellante heeft op 15 juni 2005 haar bezwaar in een hoorzitting van de Commissie van advies voor de bezwaar- en beroepschriften van de gemeente B (hierna: commissie) toegelicht. De commissie heeft nog diezelfde dag advies uitgebracht.
- Appellante heeft bij brieven van 16 juni 2005 en 6 juli 2005 de gronden van het bezwaar nader aangevuld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder overweegt allereerst dat Merkur als koopster van de aandelen LVA zich niet kan beroepen op onbekendheid met het in de APV neergelegde overgangs- casu quo uitsterfregime voor automatenhallen. Merkur had bij de verkoper moeten informeren naar de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen. Desgewenst had zij ook bij de gemeente informatie in kunnen winnen.
Verweerder volgt voor het overige in hoofdzaken het advies van de commissie. Deze heeft overwogen dat LVA niet beschikt over een vergunning ingevolge de APV. Die vergunning is immers aan ELV, later omgezet in LVB, verleend. Nu LVB de aandelen van LVA heeft verkocht aan Merkur, is een andere onderneming ontstaan. Daarmee doet zich de situatie voor dat nu een andere ondernemer onder de oude, ongewijzigde handelsnaam handelt.
Nu LVA zonder vergunning exploiteert, is verweerder bevoegd daartegen op te treden. Niet gebleken is van omstandigheden die hem van zodanig optreden zouden moeten weerhouden. Integendeel, het beleid is nog steeds gericht op uitvoering van het destijds ingezette uitsterfsysteem voor speelautomatenhallen. De financiële belangen van appellante en het belang van de werkgelegenheid van haar werknemers kunnen aan de door het beleid nagestreefde belangen niet afdoen. Het argument dat verweerder in strijd zou handelen met eerder door hem opgewekt vertrouwen dat de exploitatie zou mogen worden voortgezet, wordt afgewezen. Verweerder heeft steeds conform het beleid gehandeld.
Het door appellante aangevochten beleid kan ten slotte niet beschouwd worden als een ontoelaatbare aantasting van eigendom. De eigendom gaat immers niet verloren, maar wordt slechts beperkt.
Gelet op het voorgaande wordt ook het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten afgewezen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert aan dat zij, noch Merkur, op de hoogte was van het bestaande uitsterfbeleid. Zij heeft hiervan pas door verweerders brief van 22 november 2004 kennis genomen. Appellante ontkent ter zake een onderzoeksplicht te hebben en als LVB ter zake al een mededelingsplicht had, kan verweerder zich daar niet op beroepen. Bovendien dacht Merkur dat LVA over alle vergunningen beschikte. Nu geen sprake is van een persoonsgebonden vergunning, kan een overdracht van aandelen van LVA de geldigheid van die vergunning niet aantasten. Appellante heeft verweerder nu verzocht de exploitatie alsnog te legaliseren door de vergunning van ELV op naam van LVA, die sedert mei 1992 de feitelijke exploitante is, over te schrijven. Verweerder heeft geen grond dat verzoek af te wijzen, omdat de APV-bepaling niet van een persoonsgebonden vergunningsysteem uitgaat. In dit licht is voor een dwangsomoplegging nu geen plaats.
Artikel 2.3.3.2a APV beperkt het uitsterfsysteem bovendien tot speelautomatenhallen waarvoor voor 5 maart 1992 een vergunning verleend is. Voor de speelautomatenhal aan de Kreukelmarkt 11 is nog op 24 juli 2001 een vergunning verleend. Het door deze bepaling gediende belang van bestrijding van de gokverslaving is bovendien naar het oordeel van appellante niet zonder meer van zwaarder gewicht dan haar belang bij voortzetting van de exploitatie. Niet onderbouwd is immers dat sluiting van de hal tot beperking van de gokproblematiek zou leiden. Aangenomen mag worden dat deze problematiek door het bestaande overheidsbeleid reeds voldoende wordt ingedamd. Verweerder beschikt nauwelijks over informatie over de gokproblematiek in B. Sluiting van de hal is dan ook niet gerechtvaardigd.
Appellante is van oordeel dat verweerder had kunnen en moeten weten dat de speelautomatenhal sedert 29 mei 1992 door LVA geëxploiteerd werd. Daarover is nooit geheimzinnig gedaan en het blijkt duidelijk uit verscheidene stukken die bij de gemeente bekend waren. Verweerder kan dan ook nu niet volhouden dat hij van exploitatie door LVB uitging.
Appellante is ten slotte van mening dat verweerder een zo weinig voor de hand liggende interpretatie aan artikel 2.3.3.2a APV geeft, dat niet volgehouden kan worden dat de met het besluit bewerkstelligde inbreuk op appellantes eigendomsrecht bij wet voorzien is in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het EVRM.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellante stelt zich op het standpunt dat zij degene is die de speelautomatenhal in het verleden exploiteerde en dat zij deze exploitatie, na haar overname door Merkur, ongewijzigd wil voortzetten.
De laatstverleende vergunning tot het exploiteren van deze hal, daterend van 24 juli 2001, is echter verleend aan ELV, dat al sedert 29 mei 1992 werd voortgezet als LVB, evenals de (enige) eerdere vergunning van 30 september 1988, zoals gewijzigd op 4 januari 1994. Appellante beschikt niet over een op enig moment aan haar verleende vergunning tot exploitatie van een speelautomatenhal in de gemeente B.
Appellante overtreedt dus artikel 2.3.3.2a, eerste lid, APV. Dit brengt met zich dat verweerder in beginsel op grond van artikel 125 van Pro de Gemeentewet en artikel 5:32, eerste lid, Awb het recht toekomt aan appellante een last onder dwangsom op te leggen, strekkend tot voorkoming van verdere overtreding.
5.2 Appellante voert aan dat van handhaving in vorenbedoelde zin moet worden afgezien, omdat de overtreding kan worden gelegaliseerd, te weten door overschrijving aan haar van de aan ELV verleende vergunning. Verweerder geeft echter te kennen aan zodanige overschrijving niet te willen meewerken.
Het College stelt vast dat het in deze procedure niet gaat om de vraag of een dergelijke weigering tot overschrijving de rechterlijke toetsing zou kunnen doorstaan - er is geen beslissing op een daartoe strekkende aanvraag voorhanden - doch dat uitsluitend aan de orde is of het zo waarschijnlijk is dat een dergelijke overschrijving zal plaatsvinden, dat verweerder in het licht daarvan in redelijkheid niet tot handhavingsmaatregelen zou kunnen overgaan. Naar het oordeel van het College is daarvan gelet op het navolgende geen sprake.
ELV, voortgezet als LVB, is een beheersmaatschappij. De uitvoerende activiteiten van LVB waren ondergebracht in LVA. LVB heeft LVA verkocht; daarmee zijn de uitvoerende activiteiten van LVB tot een einde gekomen. In de zin van artikel 2.3.3.2a APV is de situatie bereikt dat de vergunninghouder LVB de automatenhal niet meer exploiteert. De aan LVB verleende vergunning is dan ook ingevolge het bepaalde in genoemd artikel niet langer van kracht. Een dergelijke vergunning, die niet meer van kracht is, kan niet met vrucht aan een andere ondernemer worden overgedragen. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de huidige situatie niet gelegaliseerd kan worden.
Dat aan LVB op 24 juni 2001, in verband met het inwerking treden van artikel 2.3.3.2a APV een nieuwe vergunning verleend is, maakt niet dat het in dit artikel neergelegde uitsterfregime op haar niet meer van toepassing is. LVB kreeg deze vergunning uitsluitend omdat haar reeds voor 1992 een vergunning verleend was, en er is geen enkele indicatie dat met de verlening om administratieve redenen van de nieuwe vergunning beoogd zou zijn om, in strijd met het in artikel 2.3.3.2a APV bepaalde, aan LVB een niet langer aan het uitsterfregime onderworpen vergunning te verlenen.
5.3 Appellante stelt dat verweerder door sedert 1992 niet op te treden, terwijl hem bekend moest zijn dat de speelautomatenhal in feite werd geëxploiteerd door appellante, nu niet meer tegen exploitatie door appellante zou kunnen optreden.
Het College kan appellante in deze gedachtegang niet volgen. Dat verweerder zou hebben toegelaten - wat daar verder ook van zij - dat exploitatie voor de vergunninghouder plaatsvond door een van de vergunninghouder te onderscheiden rechtspersoon, waarbij zich de bijzondere situatie voordeed dat deze rechtspersoon direct met de vergunninghouder gelieerd was, verplicht hem niet om van optreden af te zien op het moment dat die banden met de vergunninghouder worden doorgesneden. Een zodanige situatie valt volledig onder het toepassingsbereik van het uitsterfregime.
5.4 Appellante stelt dat het belang dat met handhaving van artikel 2.3.3.2a APV gemoeid is, niet kan opwegen tegen haar belang bij voortzetting van de exploitatie. Zij voert daartoe aan dat verweerder niet heeft onderzocht en kan bewijzen dat sluiting van de automatenhal de gokverslavingsproblematiek in B ten goede zou kunnen beïnvloeden.
Het College volstaat dienaangaande met de opmerking, dat de raad van de gemeente B, als materiële wetgever op grond van het bepaalde in artikel 30 c, eerste lid, onder c, van de Wet geoordeeld heeft dat aan een bepaling als artikel 2.3.3.2a APV in die gemeente behoefte bestaat. Verweerder is in beginsel gehouden deze bepaling te handhaven en niet om de opportuniteit daarvan per geval te beoordelen. Indien zich de situatie zou voordoen, waarin in verband met bijzondere omstandigheden van handhaving van de bepaling in redelijkheid zou moeten worden afgezien, ligt het op de weg van appellante om de omstandigheden aan te wijzen die daartoe in het specifieke individuele geval de grondslag zouden kunnen vormen. Appellante heeft dit niet gedaan.
5.5 Van strijd met artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het EVRM is naar het oordeel van het College geen sprake. De bepaling van artikel 2.3.3.2a APV, op grond waarvan de vergunning aan LVB verleend is, geeft helder aan dat bij beëindiging van de exploitatie de vergunning zijn kracht zal verliezen. Als dat al anders zou zijn, zou uitsluitend LVB als vergunninghouder daarop een beroep kunnen doen. LVA heeft nimmer een vergunning gehad en kan dus nu het verval van die vergunning niet als een inbreuk op haar eigendomsrecht aanmerken. Het feit dat zij over een speelautomatenhal beschikt zonder dat er een vergunning is om deze te exploiteren, is uitsluitend het gevolg van de niet aan verweerder te wijten omstandigheid dat zij door verkoop los is komen te staan van de vergunninghouder LVB, waarmee zij voorheen direct gelieerd was. Vanaf 1992 wist LVB dat de vergunning bij beëindiging van de exploitatie haar kracht zou verliezen.
5.6 Het beroep is derhalve ongegrond. Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.C. Cusell en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R. Meijer