Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 05/570 8 februari 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 7 augustus 2005, bij het College binnengekomen op 9 augustus 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 juli 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit van 17 januari 2005, waarbij appellants aanvraag om akkerbouwsubsidie voor het jaar 2004 op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen is afgewezen.
Op 8 september 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 februari 2006, waar appellant en verweerders gemachtigde hun standpunten nader hebben toegelicht. Verweerders gemachtigde heeft zich doen bijstaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
(...)
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag, waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)
Artikel 44 - Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 12 mei 2004 heeft verweerder van appellant een formulier Gecombineerde opgave 2004 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag oppervlakten ontvangen. Appellant heeft hierbij onder meer op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen subsidie aangevraagd voor 8.40 ha snijmaïs en 4.55 ha overige granen.
- Bij brief van 24 november 2004 is aan appellant medegedeeld dat bij controle is gebleken dat het opgegeven maïsperceel 14 ter grootte van 4.10 ha niet voldoet aan de definitie van akkerland. Daarbij is appellant in de gelegenheid gesteld aan te tonen dat het betreffende perceel in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 volledig als akkerland in gebruik is geweest.
- Op 6 december 2004 heeft verweerder van appellant een reactie op zijn brief van 14 november 2003 ontvangen. Appellant heeft hierin betoogd dat hij perceel 14 vanaf 1997 met een gebruiksverklaring gedeeltelijk in gebruik genomen heeft. Hij heeft toen bij Laser nagevraagd of het perceel, dat op 10 kilometer van zijn bedrijf ligt, aan de gestelde eisen voldoet. Laser heeft daarop geantwoord dat niet te kunnen vaststellen en niet over topografische foto's te beschikken. De eigenaar, die perceel 14 van 1987 tot en met 1991 in gebruik had is inmiddels overleden, zodat andere informatie niet beschikbaar is.
Appellant heeft voorts aangegeven dat er in 1994 een ruilverkaveling geweest is in de gemeente X. Appellant weet echter niet precies wat er toen gebeurd is.. Verweerder moet dat wel kunnen achterhalen.
Appellant heeft aangevoerd absoluut niet opzettelijk een onjuiste aanvraag gedaan te hebben. Hij heeft vertrouwd op de eerder verstrekte subsidies. Appellant heeft ten slotte geprotesteerd tegen het gebruik van satellietbeelden die hem niet bekend waren.
- Bij besluit van 17 januari 2005 heeft verweerder de aanvraag om akkerbouwsteun afgewezen, omdat het verschil tussen de aangevraagde (12.95 ha) en de totale geconstateerde (8.85 ha) oppervlakte waarop de steunaanvraag betrekking had, meer dan 30% van de geconstateerde oppervlakte bedraagt, zodat ingevolge artikel 32, tweede lid, eerste alinea van verordening (EG) nr. 2419/2001 het steunbedrag geheel moet worden geweigerd
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 23 februari 2005 bezwaar gemaakt.
- Op 27 juni 2005 is appellant over zijn bezwaar telefonisch gehoord
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Door middel van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat perceel 14 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 geheel met gras beteeld is geweest. Een legenda is bij de satellietbeelden niet gebruikt, omdat de kleuren per seizoen en grondsoort kunnen variëren. Aan de hand van een reeks satellietfoto's kan wel een consistent patroon ontdekt worden
De stelling dat enkele foto's buiten het groeiseizoen genomen zijn wordt afgewezen. In de regel zijn de foto's genomen op een tijdstip dat de maïs nog op het land aanwezig geweest had moeten zijn. Zelfs als dat niet zo zou zijn zou een kleurverschil zichtbaar moeten zijn geweest met percelen waarop het hele seizoen gras gestaan heeft.
Om de satellietbeelden te weerleggen, is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Appellant dient derhalve aan te tonen dat perceel 14 in een van de jaren 1987 tot en met 1991 is gebruikt voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas en daarmee voldoet aan de definitie van akkerland. Appellant heeft zulk bewijs niet geleverd.
Verweerder verwerpt het beroep op het vertrouwens- en zorgvuldigheidsbeginsel. De satellietbeelden werden pas in november 2004 bij verweerder bekend en verweerder had appellant dus niet voorafgaand aan de aanvraag kunnen informeren over de daaruit te trekken conclusie dat perceel 14 niet voldeed.
Dat voor appellant vanwege het tijdsverloop niet meer te bewijzen valt dat het perceel wel voldoet, is geen reden om het besluit te herzien. Appellant had zich er tevoren van moeten vergewissen dat alle door hem opgegeven percelen voldeden. Daartoe mocht een gedegen onderzoek van hem verwacht worden. De enkele verklaring van de verpachter is daartoe niet voldoende.
Verweerder merkt tenslotte op dat de opgelegde sanctie rechtstreeks uit artikel 32, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voortvloeit. Verweerder mag daarvan niet afwijken. Voor aanvragers die opzettelijk een onjuiste opgave doen, is in artikel 33 van Pro de verordening een zwaardere sanctie voorzien. Daarvan is hier echter geen sprake.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Appellant heeft bij verweerder geïnformeerd naar de premiewaardigheid van het perceel en hij heeft de verpachter/ vorige eigenaar ernaar gevraagd. Omdat er een ruilverkaveling was geweest die tot vele wijzigingen had geleid, was meer informatie niet te achterhalen. Bovendien hoeft men zijn boekhouding niet zo lang te bewaren, dus er was geen relevante informatie beschikbaar.
Gelet op het feit dat ook verweerder pas in 2004 kon vaststellen dat perceel 14 niet voldoet zou het naar appellants mening redelijk zijn alleen voor dit perceel voor het jaar 2004 geen steun- uit te betalen. Hem valt tenslotte niets te verwijten, nu hij niet kon weten dat het perceel niet voldeed.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Voorzover appellant meent dat satellietbeelden niet ten grondslag mogen worden gelegd aan de besluitvorming door verweerder, volgt het College appellant daarin niet.
Zoals het College onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN: AU4088) heeft overwogen, vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de op de beelden zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 In het onderhavige geval heeft appellant geen informatie naar voren gebracht die aannemelijk maakt dat perceel 14 van de aanvraag voor 2004 premiewaardig is.
Appellant heeft slechts aangegeven, dat hij op basis van de beschikbare bronnen niet kon vaststellen of het perceel premiewaardig was. Naar het oordeel van het College dient een aanvrager in dergelijke omstandigheden van indiening van een aanvraag af te zien. Doet hij dat niet dan neemt hij het risico dat - zoals in dit geval gebeurd is - achteraf gegevens beschikbaar komen, waaruit blijkt dat het perceel niet voor premie in aanmerking gebracht kan worden. In dat geval zijn de in de verordening voorziene sancties, die slechts in een beperkt aantal gevallen uitzondering toelaten, zonder meer van toepassing.
Er is geen sprake van overmacht en appellant kan ook niet aantonen dat hem geen schuld treft, nu hij een perceel in aanmerking heeft gebracht, terwijl hij besefte niet te kunnen vaststellen of dit perceel wel in aanmerking kwam.
Gelet daarop was verweerder verplicht het bepaalde in artikel 32, tweede lid, van verordening (EG) nr. 2419/2001 ten deze toe te passen en dus niet enkel te volstaan met de weigering van premie voor perceel 14.
5.3 Gelet op al het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2006
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz