Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
Nrs. AWB 04/546, 04/547, 04/548 en 04/549 8 februari 2006
4029 Heffing
Saneringsfonds verzamelcentra varkens
Uitspraak in de zaken van:
A B.V., te B, appellante,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. W.J.L. Verheul, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 23 juni 2004 heeft het College van appellante een viertal beroepschriften ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen evenzovele besluiten van verweerder van 13 mei 2004.
Bij die besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen heffingen, haar opgelegd op grond van de Heffingsverordening saneringsfonds verzamelcentra varkens 2002, de Heffingsverordening saneringsfonds verzamelcentra varkens 2003 en de Heffingsverordening saneringsfonds verzamelcentra varkens 2004 (hierna: de Heffingsverordeningen).
Appellante heeft bij brieven van 15 juli 2004 de gronden van het beroep toegezonden.
Verweerder heeft op 13 september 2004 verweerschriften ingediend.
Bij brief van 24 januari 2006 heeft mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg, het College bericht dat hij zich heeft teruggetrokken als gemachtigde van appellante en de oproep voor de zitting van het College heeft doorgezonden aan appellante.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2006. Voor appellante is niemand verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 71 van de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) luidt als volgt:
“ De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.”
Ingevolge artikel 2 van de Heffingsverordeningen is de ondernemer, die een verzamelcentrum exploiteert aan verweerder een heffing ten behoeve van het Saneringsfonds verzamelcentra varkens verschuldigd over het aantal op het verzamelcentrum aangevoerde biggen, varkens en/of zeugen.
De Toelichting bij de Heffingverordeningen luidt, voorzover hier van belang:
“De Rijksoverheid heeft in 1998 besloten, in verband met de risico’s in Nederland voor besmettelijke varkensziektes (bv. varkenspest), de varkensstromen in Nederland te reguleren en te controleren. Een onderdeel daarvan is het terugbrengen van het aantal contactplaatsen waar dieren bijeenkomen (…). Streven van de overheid was om het aantal exportverzamelplaatsen terug te brengen naar een zo klein mogelijk aantal. De overheid was bereid de saneringsoperatie te financieren voor tweederde deel, terwijl een derde door het betrokken bedrijfsleven diende te worden opgebracht.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij facturen van 24 juli 2003, 30 oktober 2003, 12 december 2003 en 24 december 2003 zijn aan appellante op grond van de Heffingsverordeningen 2002 en 2003 voor de op haar verzamelcentrum in de periode van juni 2002 tot en met november 2003 aangevoerde dieren ambtshalve vastgestelde heffingen opgelegd.
- Appellante heeft tegen deze besluiten steeds tijdig bezwaar gemaakt.
- Op 18 december 2003 is appelante gehoord naar aanleiding van haar bezwaren.
- Bij brief van 13 januari 2004 heeft appellante verweerder, desgevraagd, alsnog informatie verschaft met betrekking tot de in 2002 en 2003 feitelijk aangevoerde dieren op haar bedrijf.
- Bij besluiten van 5 maart 2004 heeft verweerder de aan appellante opgelegde voornoemde ambtshalve opgelegde heffingen ingetrokken en aan appellante op grond van de Heffingsverordeningen voor de op haar verzamelcentrum in de periode juni 2002 tot en met februari 2004 aangevoerde dieren een heffing opgelegd van € 79.661,61.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Nu verweerder bij factuur van 5 maart 2004 aan appellante een heffing heeft opgelegd over de in de maanden juni 2002 tot en met februari 2004 aangevoerde dieren, en daarmee een nieuw besluit heeft genomen dat niet geheel aan de bezwaren tegemoet komt, worden de bezwaren geacht gericht te zijn tegen de factuur van 5 maart 2004.
De Heffingsverordeningen kennen geen bepaling op grond waarvan de verschuldigdheid en/of hoogte van de heffing afhankelijk is gesteld van de mate waarin de Verordening slachting en weging slachtvarkens wordt gehandhaafd. De door appellante gestelde omstandigheid dat verweerder op de naleving van die verordening willens en wetens geen controle zou hebben uitgeoefend, kan daarom - wat daar verder ook van zij - geen reden zijn om te concluderen tot het niet-verschuldigd zijn van de heffingen. Verweerder wijst in dit verband op de uitspraak van 21 februari 2003 van het College (AWB 02/153), waarin is geoordeeld dat, wat er zij van de oorzaken waardoor het aanbod van te wegen varkens is teruggelopen, die terugloop niet maakt dat de oplegging van de heffing, waarvan de hoogte is gerelateerd aan het aantal aangeboden dieren, onevenredig is in relatie tot het met de Heffingsverordeningen te dienen doel.
De stelling dat de Heffingsverordeningen in strijd zijn met artikel 71 in samenhang met artikel 93 en artikel 126 Wbo is onjuist. Het is evident dat, gezien de noodzakelijke sanering in de sector en de maatregelen die de minister en verweerder in nauwe samenwerking hebben genomen en waarvoor de onderhavige verordeningen een onmisbare component vormen, de aan het productschap toevertrouwde belangen als bedoeld in de Wbo zijn behartigd. Tevens is niet gehandeld in strijd met andere hogere regels van geschreven of ongeschreven recht door ervoor te kiezen een deel van de kosten, gemoeid met de sanering van de markt voor varkensverzamelcentra, middels een heffing in rekening te brengen bij de blijvende en nieuw komende ondernemers die een varkensverzamelcentrum exploiteren. Als uitgangspunt mag worden aangenomen dat deze ondernemers in zekere mate profijt zullen hebben van de sanering. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat de heffingsverordeningen wel degelijk het in artikel 71 van de Wbo genoemde belang dienen. De stelling van appellante dat haar private belang niet is gediend met het jegens haar toepassen van de Heffingsverordeningen, is geen reden om aan te nemen dat het algemeen belang, waarvan de behartiging aan verweerder is opgedragen, daarmee niet is gediend. De stelling dat de Heffingsverordeningen alleen voor de stoppende bedrijven en niet voor de zogenaamde blijvers zouden werken en de omstandigheid dat appellante als 'nieuweling' op de markt opereert, legt geen gewicht in de schaal. Het al dan niet behalen van het beoogde doel van de Heffingsverordeningen, te weten de sanering van de varkensverzamelcentra, kan geen reden zijn om te concluderen tot onverbindendheid van deze verordeningen dan wel het buiten toepassing laten daarvan jegens appellante. Voorts wordt in de Heffingsverordeningen (en in de subsidieregeling) geen onderscheid gemaakt tussen ondernemingen die in 2002 al actief waren en ondernemingen als appellante die in 2002 tot de markt voor varkensverzamelcentra zijn toegetreden. Derhalve bestaat evenmin grond voor het oordeel dat appellante als ‘nieuwkomer’ niet onder de werking van de Heffingsverordeningen valt. Bovendien is appellante in 2002 willens en wetens in een markt gestapt die zij kende althans geacht wordt te kennen. Of een nieuwkomer op die markt individueel profijt zou hebben van de doorgevoerde sanering, is niet van belang voor het toepassen van de Heffingsverordeningen. Overigens kan de stelling dat appellante als ‘nieuwkomer’ geen profijt heeft van de sanering ook worden betwijfeld. Een nieuwkomer die tot een gesaneerde markt toetreedt, heeft reeds door het enkele feit van die sanering profijt.
De stelling dat de aan appellante opgelegde heffingen zelf in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, is onvoldoende geconcretiseerd en onderbouwd. Appellante heeft zich slechts in specifieke zin beroepen op strijd met het evenredigheidsbeginsel. Ingevolge de Heffingsverordeningen zijn de heffingsbedragen per big, varken en zeug voor alle verzamelcentra gelijk, zodat niet valt in te zien dat het opleggen van deze heffingsbedragen jegens appellante in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Voorts is geen sprake van de situatie dat de opgelegde heffingen zijn gebaseerd op tarieven die in geen verhouding tot de kosten staan.
In bezwaar zijn ten slotte geen gronden aangevoerd gericht tegen het in de factuur van 5 maart 2004 opgenomen aantal dieren en het op basis daarvan berekende en opgelegde heffingsbedrag.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroepen, samengevat, het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
De Heffingsverordeningen zijn onverbindend wegens strijd met artikel 71 in samenhang met de artikelen 93 en 126 Wbo. In strijd met artikel 71 Wbo strekken deze verordeningen niet tot bevordering van een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening van ondernemingen als die van appellante en de daarbij betrokken personen, aangezien zij niet de belangen van de ‘blijvers’ en ‘nieuwkomers’ bevordert.
Bovendien heeft de praktijk, met medeweten van verweerder, anders uitgepakt dan met de sanering was bedoeld. Voor de ‘blijvers’ en ‘nieuwkomers’ is de handel sterk afgenomen, als gevolg van de aanwezigheid, in toenemende mate, van illegale weegplaatsen.
Gelet op deze laatgenoemde omstandigheid had verweerder, zo de Heffingsverordeningen al verbindend zouden zijn, in ieder geval tot het oordeel moeten komen dat deze verordeningen jegens appellante buiten toepassing moeten worden gelaten. Dat appellante niet onder de werkingssfeer van de Heffingsverordeningen valt, volgt verder uit het feit dat zij eerst medio 2002 met haar bedrijfsactiviteiten is aangevangen. De kring van bedrijven die zal moeten betalen voor het laatste deel van de heffing voor de gesaneerde bedrijven, beperkt zich tot die bedrijven die reeds bij het instellen van de Heffingsverordeningen bestonden. In zoverre heeft verweerder ten onrechte verwezen naar de uitspraak van het College van 21 februari 2003, althans is in het onderhavige geval sprake van een geheel andere casuspositie, omdat die uitspraak betrekking had op de opgelegde heffingen aan een ‘blijver’, terwijl appellante moet worden beschouwd als een ‘nieuwkomer’ die in het geheel niet profiteert van de saneringsregeling.
Verweerder heeft ten onrechte overwogen dat appellante haar beroep op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur onvoldoende heeft geconcretiseerd en onderbouwd. Appellante heeft aangevoerd dat het jegens haar opleggen en innen van heffingen in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Daarmee heeft appellante niet gesteld, noch beoogd te stellen dat verweerder niet in meer algemene zin zou moeten toetsen of de opgelegde heffingen strijdig zijn met de beginselen van behoorlijk bestuur. Nu verweerder dit heeft nagelaten, heeft verweerder in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld.
5. De beoordeling van het geschil
Niet gesteld is dat verweerder de grondslagen, waarnaar de in geding zijnde heffingen van 5 maart 2004 zijn berekend, onjuist heeft vastgesteld, dan wel dat deze berekening anderszins onjuist zou zijn.
Gelijk het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 21 februari 2003 (AWB 02/153; www.rechtspraak.nl, LJN-nummer: AF6055) valt, anders dan appellante heeft gesteld, niet in te zien dat het bestuur van verweerder, geconfronteerd met de situatie dat de financiering van noodzakelijke hygiënische voorzieningen voor een groot aantal weegplaatsen niet haalbaar was, zodat in saneringsmaatregelen voorzien moest worden, niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten een deel van de kosten van de daarvoor getroffen subsidieregeling ten laste te brengen van de bedrijfsgenoten in de sector. Verweerder heeft in het bestreden besluit terecht overwogen dat als uitgangspunt mocht worden aangenomen dat zowel ‘blijvers’ als ‘nieuwkomers’ in deze sector in zekere mate profijt zouden hebben van de sanering. Mitsdien heeft verweerder bij vaststelling van de Heffingsverordeningen evenzeer in redelijkheid geen onderscheid hoeven maken tussen ondernemingen die in 2002 al actief waren en ondernemingen als appellante die in 2002 tot de markt voor varkensverzamelcentra zijn toegetreden.
De omstandigheid dat het met die subsidieregeling beoogde doel, voldoende aanbod van weegopdrachten voor de bedrijven die gekozen hebben voor het plegen van investeringen, niet zou zijn bereikt, maakt niet dat de Heffingsverordeningen strijd opleveren met de genoemde bepalingen van de Wbo. Niet het gerealiseerde effect, maar het doel van de verordeningen is voor de beoordeling daarvan in het licht van die bepalingen doorslaggevend.
Gelet op het vorenstaande faalt de grief van appellante dat de Heffingsverordeningen als onverbindend dienen te worden beschouwd en bestaat evenmin aanleiding voor appellantes stelling dat zij niet onder de werkingsfeer van de Heffingsverordeningen valt.
Appellante heeft voorts betoogd dat, als gevolg van het feit dat door toedoen van verweerder de Verordening slachting en weging slachtvarkens 1987 niet is nageleefd, de Heffingsverordeningen in ieder geval jegens haar buiten toepassing moeten worden gelaten en geen heffing overeenkomstig de Heffingsverordeningen meer behoort te worden opgelegd. Het College deelt die opvatting niet. Wat er zij van de oorzaken waardoor het aanbod van te wegen varkens is teruggelopen, die terugloop maakt niet dat oplegging van de heffing, waarvan de hoogte is gerelateerd aan het aantal aangeboden dieren, onevenredig is in relatie tot het met de Heffingsverordeningen te dienen doel. Dat van de zijde van verweerder de garantie is gegeven of anderszins de toezegging is gedaan dat bij achterblijvende resultaten voor de weegplaatsen die investeringen hebben gedaan, oplegging van de heffing achterwege zou blijven, is niet gebleken. Ook deze grief van appellante faalt derhalve.
Er is ten slotte geen grond voor het oordeel dat verweerder in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld door niet in algemene zin in te gaan op appellantes beroep op strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Appellante heeft nagelaten dit beroep in de bezwaarfase, en overigens ook in de beroepsfase, te concretiseren en onderbouwen. Verweerder kan dan ook volstaan met de bespreking van het wel gespecificeerde beroep op strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2006.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. R.P.H. Rozenbrand