Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/555 16 december 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Veehouderij A B.V., B en C, alle te D, appellanten,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Cooke, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij fax van 29 juni 2004, op dezelfde datum bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 mei 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen verweerders besluit van 21 januari 2004, waarbij de aanvraag van appellanten om akkerbouwsubsidie voor het jaar 2003 op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen gedeeltelijk is afgewezen.
Bij brief van 16 juli 2004 hebben appellanten de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 15 september 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 5 maart 2005 hebben appellanten nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2005, waar B, bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigde van verweerder hun standpunten hebben toegelicht. Voorts zijn verschenen aan de zijde van appellanten ing. F. Wouters, werkzaam bij Geoserve B.V., en aan de zijde van verweerder drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
(…)
Artikel 44 - Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 12 mei 2003 heeft verweerder van appellanten een formulier Gecombineerde opgave 2003 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag oppervlakten ontvangen. Appellanten hebben hierbij onder meer op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen subsidie aangevraagd voor een perceel met volgnummer 4.
- Bij brief van 14 november 2003 is aan appellanten medegedeeld dat bij controle is gebleken dat het opgegeven perceel 4 niet voldoet aan de definitie van akkerland. Daarbij is appellanten verzocht aan te tonen dat het betreffende perceel in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik is geweest.
- Op 11 en 12 december 2003 heeft verweerder van appellanten een reactie op zijn brief van 14 november 2003 ontvangen.
- Bij besluit van 21 januari 2004 heeft verweerder de aanvraag om akkerbouwsteun gedeeltelijk gehonoreerd. Daarbij is de aanvraag voor de gewasgroep overige gewassen in productieregio 1 afgewezen, omdat het verschil tussen de aangevraagde (13.11 ha) en de geconstateerde (10.25 ha) oppervlakte voor deze gewasgroep 2.86 ha bedraagt, zijnde 27,90% van de geconstateerde oppervlakte, en bij een verschil groter dan 20% het recht op een subsidie binnen de betrokken gewasgroep geheel vervalt.
- Tegen dit besluit hebben appellanten op 2 maart 2004 bezwaar gemaakt.
- Op 14 april 2004 zijn appellanten over hun bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar voor wat betreft een onderdeel dat in beroep niet in geschil is, gedeeltelijk herroepen. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Door middel van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat perceel 4 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 met gras beteeld is geweest. Om de satellietbeelden te weerleggen, is bewijs op perceelsniveau een vereiste. Appellanten dienen derhalve aan te tonen dat perceel 4 in één van de jaren 1987 tot en met 1991 is gebruikt voor de teelt van een akkerbouw- of tuinbouwgewas en daarmee voldoet aan de definitie van akkerland.
Appellanten zijn hierin niet geslaagd. De overgelegde loonwerkrekeningen vormen geen voldoende bewijs, omdat deze niet op perceelsniveau zijn toegespitst, terwijl evenmin is aangegeven tijdens welk referentiejaar het perceel 4 als akkerland is gebruikt, noch welk akkerbouwgewas op het betreffende perceel is verbouwd tijdens de referentieperiode.
Aangezien het verschil tussen de door appellanten aangevraagde oppervlakte en de door verweerder geconstateerde oppervlakte groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, is toekenning van een steunbedrag op grond van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 geweigerd.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter onderbouwing van hun beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Geen enkele instantie is in staat om het werk dat GeoRas doet te controleren. GeoRas hanteert een eigen, voor andere instanties niet kenbaar en derhalve oncontroleerbaar toetsingskader en uitleg van satellietbeelden. Deze oncontroleerbaarheid leidt appellanten tot de conclusie dat deze gegevens geen grondslag mogen vormen voor een besluit.
Appellanten achten het, onder verwijzing naar een rapport van het bureau Geoserve, onwaarschijnlijk dat GeoRas voor de periode 1987-1991 een betrouwbare analyse heeft kunnen maken zonder een enkel beeld tijdens het groeiseizoen, terwijl de EU bijvoorbeeld in het jaar 2000 aanraadt dat er ten minste drie satellietbeelden nodig zijn in het groeiseizoen.
Appellanten vragen zich af of op de satellietbeelden het verschil is waar te nemen tussen een perceel gras en een perceel maïs waar gras onder staat. In de jaren 1987 tot en met 1991 heeft vader E geëxperimenteerd met het doorzaaien van gras onder de maïs en met het doorzaaien van maïs in licht beschadigde grasmatten. Een en ander had als bedoeling om ervoor te zorgen dat er een grasmat gereed lag na het oogsten.
Van appellanten kan niet worden verwacht dat zij tot op perceelsniveau aantonen dat er in de referentiejaren een bepaald product is geteeld. Met name gelet op het lange tijdverloop moet voldoende zijn dat zij aannemelijk maken dat akker- of tuinbouwproducten zijn gehouden. Daarin kunnen appellanten wel slagen.
Ten slotte voeren appellanten aan dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt, doordat hij de gekozen beleidslijn niet consequent hanteert in gevallen die gelijk zijn aan de situatie bij appellanten. In die gevallen is overwogen dat geen bewijs op perceelsniveau is geleverd, maar dat niettemin niet onaannemelijk is dat op een in geschil zijnd perceel een bepaald product is verbouwd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Voor zover appellanten menen dat satellietbeelden niet ten grondslag mogen worden gelegd aan de besluitvorming door verweerder, volgt het College appellanten daarin niet.
Zoals het College onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN: AU4088) heeft overwogen, vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 Naar aanleiding van het betoog van appellanten dat het volgens het bureau Geoserve onwaarschijnlijk is dat GeoRas een betrouwbare analyse heeft kunnen maken zonder dat het beschikte over een enkel beeld tijdens het groeiseizoen, overweegt het College dat de in dat verband aangehaalde aanbeveling om ten minste drie satellietbeelden in het groeiseizoen te gebruiken niet geldt voor een beoordeling als hier aan de orde is, te weten of percelen in de periode 1987 tot en met 1991 als blijvend grasland werden gebruikt. Zoals de vertegenwoordiger van GeoRas ter zitting heeft verklaard, geven de door hem gebruikte beelden voor die beoordeling voldoende informatie. Drie satellietbeelden in het groeiseizoen zijn nodig voor een andere beoordeling die in dit geval niet speelt, namelijk ter bepaling welk akkerbouwgewas precies is geteeld.
5.3 Naar aanleiding van het betoog dat vader E heeft geëxperimenteerd met het doorzaaien van gras onder maïs, overweegt het College allereerst dat dit betoog niet door tastbare bewijzen wordt ondersteund. Voorts hebben appellanten niet aangetoond of anderszins aannemelijk gemaakt op welk perceel dit heeft plaatsgevonden. Evenmin hebben zij aannemelijk gemaakt op welk perceel overigens akker- of tuinbouwproducten zijn geteeld. In zijn algemeenheid is het onvoldoende wanneer slechts aannemelijk wordt dat op het bedrijf akker- of tuinbouwproducten zijn geteeld. Op zijn minst zal een relatie gelegd moeten worden met percelen die voor steun zijn opgegeven. Die relatie hebben appellanten in dit geval niet gelegd.
5.4 Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. Verweerder heeft in enkele andere gevallen overwogen dat niet onaannemelijk is dat op een in geschil zijnd perceel een bepaald product is verbouwd. Dit brengt evenwel niet mee dat verweerder die conclusie ook in het geval van appellanten had moeten trekken. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd, is onvoldoende voor de conclusie dat aannemelijk is dat perceel 4 anders dan als grasland in gebruik is geweest.
5.5 Het College concludeert dat op basis van de vaststaande feiten niet geoordeeld kan worden dat perceel 4 in de jaren 1987 tot en met 1991 anders dan als grasland in gebruik is geweest.
5.6 Gelet op al het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. E.J.M. Heijs en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 december 2005.
w.g. J.A. Hagen w.g. M.B.L. van der Weele