Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
AWB 05/862 20 december 2005
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, te X, verzoeker,
gemachtigde: mr. A.C. Bragt en mr. H.A. Verbakel-van Bommel, beiden werkzaam bij ABAB Juristen te ’s-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwalitet, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij de Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Bij besluit van 22 november 2005 heeft verweerder verzoeker meegedeeld dat de bedrijfsoverdracht aan verzoeker, zoals vermeld in de door verweerder op 13 september 2005 ontvangen kennisgeving, is geregistreerd. Hierbij heeft verweerder een overzicht gegeven van onder meer de door verzoeker na voormelde overdracht in onderscheidenlijk het concentratiegebied Oost en het concentratiegebied Zuid te benutten varkensrechten.
Verzoeker heeft bij brief van 25 november 2005 bezwaar gemaakt tegen het besluit van
22 november 2005 en op die zelfde datum aan de voorzieningenrechter van (de sector bestuursrecht van) de rechtbank te ´s-Hertogenbosch verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is ter behandeling doorgezonden naar het College, waar het op
1 december 2005 is ontvangen.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 14 december 2005, alwaar verzoeker en verweerder bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet herstructurering varkenshouderij luidt voor zover hier van belang als volgt.
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit een of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot uitoefening van de landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden, en in ieder geval dat geheel van productie-eenheden dat als één bedrijf is opgegeven op grond van de krachtens artikel 7 van Pro de Meststoffenwet gestelde regels inzake de registratie van de productie van dierlijke meststoffen, dan wel het na deze opgave ontstane geheel van productie-eenheden als gevolg van splitsing of samenvoeging overeenkomstig de bij of krachtens hoofdstuk III, hoofdstuk V van de Meststoffenwet, of de Wet verplaatsing mestproductie gestelde regels.
(…)
h. varkensrecht: gemiddeld aantal varkens dat gedurende een jaar op grond van het bij of krachtens deze wet bepaalde ten hoogste mag worden gehouden (…)
Artikel 3
Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt geen rekening gehouden met handelingen waarvan, op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of op grond van andere bepaalde feiten of omstandigheden, moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.
Artikel 15
1. Het is verboden op een bedrijf gemiddeld gedurende het jaar een groter aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, te houden dan het op het bedrijf rustende varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, verminderd met het grondgebonden deel van het varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht.
(…)
Artikel 16
Een varkensrecht kan, onder welke titel dan ook, met inachtneming van
artikel 17 geheel Pro of gedeeltelijk overgaan naar een ander bedrijf overeenkomstig de artikelen 18 en 19.
Artikel 17
1. Een varkensrecht, of een gedeelte daarvan, afkomstig van een bedrijf gelegen in een concentratiegebied kan overgaan naar een in hetzelfde gebied gelegen bedrijf of naar een buiten de concentratiegebieden gelegen bedrijf.
2. (…)
3. Een bedrijf is gelegen binnen een concentratiegebied, onderscheidenlijk buiten de concentratiegebieden, indien de huisvesting waarin de varkens worden of zullen worden gehouden hoofdzakelijk is gelegen binnen het desbetreffende concentratiegebied, onderscheidenlijk buiten de concentratiegebieden. (…)
Artikel 18
1. Degene naar wiens bedrijf het varkensrecht, of een gedeelte daarvan, moet overgaan en degene van wiens bedrijf het varkensrecht, of een gedeelte daarvan, afkomstig is, geven van de overgang gezamenlijk kennis (…) met gebruikmaking van een daartoe door Onze Minister vastgesteld formulier, dat overeenkomstig de op het formulier aangegeven wijze volledig en naar waarheid is ingevuld en door beide partijen is ondertekend.
2. Er kan eerst aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige varkensrecht, of een gedeelte daarvan, vanaf het tijdstip van registratie van de kennisgeving (…)
3. (…)
Artikel 19
1. De registratie, bedoeld in artikel 18, vindt niet plaats indien:
a. (…)
b. niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 17;
c. het formulier, bedoeld in artikel 18, eerste lid, niet volledig en naar waarheid is ingevuld en ondertekend.
(…)"
In artikel 20 WHV Pro, eerste lid, is bepaald dat in geval van overdracht van een bedrijf, de verkrijger pas aanspraak op de varkensrechten van dat bedrijf kan maken vanaf het tijdstip van registratie van de kennisgeving van overgang van het varkensrecht. Ingevolge
artikel 20, derde lid, Whv zijn de artikelen 18, eerste lid, en 19, eerste lid, onderdeel c, Whv op de kennisgeving en registratie als bedoeld in het eerste lid van overeenkomstige toepassing.
De Wet verplaatsing mestproductie luidt voor zover hier van belang als volgt:
" Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
mestproductierecht: hoeveelheid dierlijke meststoffen uitgedrukt in onderscheidenlijk kilogrammen fosfaat varkens- en kippenmest (…)
verplaatsing: het, met benutting van een overeenkomstig deze wet geregistreerd niet-gebonden mestproductierecht en in afwijking in zoverre van artikel 55, eerste, tweede, vijfde en zesde lid, van de Meststoffenwet, gaan produceren van dierlijke meststoffen op een andere locatie of een ander bedrijf;
(…)
dierlijke meststoffen: dierlijke meststoffen als bedoeld in artikel 1 van Pro de Meststoffenwet;
(…)
Artikel 4
Het is verboden te verplaatsen van een locatie of bedrijf, geheel of gedeeltelijk gelegen buiten de in bij deze wet behorende bijlage aangegeven gebieden, naar een locatie of bedrijf geheel of gedeeltelijk gelegen binnen deze gebieden. Het is op overeenkomstige wijze verboden om tussen de aangewezen gebieden onderling te verplaatsen."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoeker exploiteert een varkenshouderij te X, gemeente Y. Y is blijkens bijlage B bij artikel 1 Whv Pro gelegen in het concentratiegebied Zuid.
- Bij op 28 augustus 2005 ondertekende en op 6 oktober 2005 door de grondkamer Oost goedgekeurde pachtovereenkomst heeft verzoeker van B te C met ingang van 28 augustus 2005 voor de duur van zes jaren een varkensstal op de locatie (ADRES) gepacht. C is blijkens bijlage B bij artikel 1 Whv Pro gelegen in het concentratiegebied Oost. De jaarlijkse pachtprijs bedraagt € 7.500,-. In artikel 15, eerste lid, van de pachtovereenkomst is bepaald dat met het gepachte 1.358 varkenseenheden samenhangen, die op verzoekers relatienummer zullen worden geregistreerd, alsmede dat die varkensrechten bij beëindiging van de pachtovereenkomst aan verzoeker toekomen en hij daarvoor geen vergoeding verschuldigd is.
- Verzoeker en B hebben bij een op 13 september 2005 door verweerder ontvangen formulier de overdracht van het bedrijf van B aan verzoeker gemeld.
- Bij besluit van 22 november 2005 heeft verweerder verzoeker de registratie van voormelde overdracht meegedeeld en daarbij een overzicht gegeven van onder meer de aantallen varkens- en fokzeugenrechten (uitgedrukt in varkenseenheden), die verzoeker uitsluitend in concentratiegebied Oost of concentratiegebied Zuid mag benutten.
- Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 25 november 2005 bezwaar gemaakt en bij brief van gelijke datum een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening gedaan.
- Op 8 december 2005 heeft verweerder een reactie op dat verzoekschrift aan (de voorzieningenrechter van) het College doen toekomen.
3. Het standpunt van verzoeker
Verweerder heeft bij de kennisgeving van de overdracht van - onder meer - varkensrechten ten onrechte aan verzoeker de beperking opgelegd dat hij die overgedragen rechten slechts zou mogen benutten in het concentratiegebied Oost. Voor deze beperking valt geen wettelijke grondslag aan te wijzen. In dit geval is immers sprake van één bedrijf.
Verzoeker wijst er in dit verband op dat sedert 1 januari 2005 alle destijds bestaande mestnummers zijn afgeschaft en omgezet in één relatienummer per persoon; uitgangspunt is derhalve dat iedereen slechts één landbouwbedrijf kan exploiteren. Het bedrijf, zoals dat bij verweerder onder het relatienummer is geregistreerd, doet eind 2005 één aangifte in het kader van de Minas.
Gelet op het uitbreidingsverbod van artikel 15 Whv Pro, in verbinding met de definities van de begrippen 'bedrijf' en 'varkensrecht' in artikel 1 Whv Pro, worden varkensrechten per bedrijf en niet per locatie (van een bedrijf) geregistreerd. Door de bedrijfsoverdracht is het bedrijf te C toegevoegd aan het voordien reeds aan verzoeker toebehorende bedrijf in X en vormen deze samen één geheel, ofwel één bedrijf. Slechts indien uitsluitend varkensrechten worden overgedragen, hetgeen hier niet aan de orde is, is de ruimtelijke beperking van artikel 17, eerste lid, Whv van toepassing. De juistheid van dit standpunt wordt naar de opvatting van verzoeker bevestigd in artikel 58e, zesde lid, van de met ingang van
1 januari 2006 in werking te treden wijziging van de Meststoffenwet, aangezien het op grond daarvan - onder meer - zal worden verboden binnen een bedrijf de varkenshouderij te verplaatsen van een locatie gelegen in het ene concentratiegebied naar een locatie in het andere concentratiegebied. De Whv kent niet een daarmee vergelijkbare bepaling.
Verweerders verwijzing naar (artikel 4 van Pro) de Wet verplaatsing mestproductie is onjuist, omdat deze wet gelet op de definitie van het begrip verplaatsing in artikel 1 niet Pro van toepassing is bij verplaatsing van varkensrechten. Ook verweerders verwijzing naar een aantal vindplaatsen in kamerstukken, waaruit zou blijken dat de overheid het onwenselijk vindt dat verplaatsing van mestproductie van concentratiegebieden naar niet-concentratiegebieden en tussen concentratiegebieden onderling plaatsvindt, kan niet dienen ter - nadere - motivering van het besluit van 22 november 2005. Het is in strijd met de rechtszekerheid om algemene beleidsuitspraken, zonder dat deze hebben geleid tot een voor de justitiabele kenbare bepaling in de toepasselijke regelgeving, aan besluitvorming ten grondslag te leggen.
Door aan verzoeker met betrekking tot de benutbaarheid van diens varkensrechten ten onrechte een ruimtelijke beperking op te leggen, maakt verweerder het onmogelijk dat verzoeker binnen zijn bedrijf schuift met zijn varkensrechten. Verzoeker heeft een spoedeisend belang bij een oordeel van de voorzieningenrechter van het College omdat hij door verweerders onjuiste stellingname voor de benutbaarheid van varkensrechten in 2005 op de locatie X gedwongen wordt dergelijke rechten te verwerven of te leasen, hetgeen slechts tot uiterlijk 31 december van dit jaar mogelijk is.
Op grond van het vorenstaande heeft verzoeker de voorzieningenrechter verzocht bij wege van voorlopige voorziening de aan het besluit van 22 november 2005 verbonden beperking inzake de benutbaarheid van de overgedragen varkensrechten voor een nader te bepalen termijn te schorsen.
4. Het standpunt van verweerder
Verzoeker heeft zijn stelling dat de locatie te X en de verworven locatie te C daadwerkelijk samen één bedrijf vormen niet - overtuigend - aangetoond. De enkele registratie van beide locaties onder één relatienummer is daarvoor onvoldoende. Naar de opvatting van verweerder vormen beide locaties, die aanvankelijk in het kader van de Meststoffenwet ook zo zijn opgegeven, twee afzonderlijke bedrijven. Indien verzoeker van mening is dat het wel om één bedrijf gaat, had hij, indien dit al mogelijk moet worden geacht, een verzoek tot samenvoeging van die twee afzonderlijke bedrijven moeten indienen. Aangezien sprake is van twee bedrijven, gelegen in de twee te onderscheiden concentratiegebieden, staat artikel 17, eerste lid, Whv aan de verplaatsing van varkensrechten in de weg.
Verweerder wijst voorts op artikel 4 van Pro de Wet verplaatsing mestproductie (hierna ook: Wvm), waaruit volgt dat een verplaatsing van mestproductie van een bedrijf of locatie gelegen in het ene concentratiegebied naar een bedrijf of locatie in het andere concentratiegebied verboden is. Hierbij is niet van belang of de locaties behoren tot één bedrijf. Ook uit de wetsgeschiedenis van de Whv, met name paragraaf 5 van de Memorie van Toelichting (MvT, Kamerstukken II, 25 746, nr. 3), blijkt dat de wetgever een verplaatsing van mestproductie van het ene concentratiegebied naar het andere niet wenselijk vindt. In § 5.1 van de MvT is uitdrukkelijk opgemerkt dat het niet is toegestaan tussen die gebieden onderling te verplaatsen.
De met ingang van 1 januari 2006 in werking tredende wijziging van de Meststoffenwet brengt hierin dan ook geen verandering; in de bij dat wetsvoorstel behorende MvT (Kamerstukken II, 30 004, nr. 3) is onder meer opgemerkt dat thans, afgezien van de aan de concentratiegebieden gekoppelde beperkingen, geen beperkingen gelden voor verplaatsing van varkensrechten binnen een bedrijf (§ 2), alsmede dat het al sinds de invoering van de Wvm in de wetgeving - onder meer - volledig is uitgesloten dat productierechten tussen concentratiegebieden worden verplaatst (§ 4, onder c).
Verweerder concludeert tot afwijzing van het verzoek.
5. De beoordeling van het geschil
De voorzieningenrechter stelt voorop dat verzoeker er mede gelet op het uitbreidingsverbod van artikel 15 Whv Pro belang bij heeft op zo kort mogelijke termijn duidelijkheid te krijgen over het al dan niet in concentratiegebied Zuid benutbaar zijn van de varkensrechten, die tegelijk met de pachtovereenkomst van 28 augustus 2005 aan hem zijn overgedragen.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder zich op goede gronden op het standpunt stelt dat de varkensrechten, die voor de registratie van de overdracht van het bedrijf te C waren geregistreerd ten name van B, door verzoeker uitsluitend kunnen worden benut in het concentratiegebied Oost.
In dit verband stelt de voorzieningenrechter voorop dat, anders dan verzoeker (veronder)stelt, de enkele omstandigheid dat de door hem gepachte locatie in C en de reeds voordien bij hem in gebruik zijnde locatie(s) samen onder één relatienummer bij verweerder(s Dienst Regelingen) zijn geregistreerd, niet impliceert dat sprake zou zijn van één bedrijf in de zin van artikel 1 Whv Pro.
Ook overigens acht de voorzieningenrechter gelet op de in dit geding vaststaande feiten en omstandigheden niet aannemelijk dat de op het registratienummer van verzoeker geregistreerde bedrijfslocaties gezamenlijk als één bedrijf moeten worden aangemerkt.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder c, Whv, dient de vraag of sprake is van een geheel van productie-eenheden dat samen één bedrijf vormt, onder meer te worden beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden. Ter zitting is namens verzoeker erkend dat de gepachte stal in C op circa 100 kilometer van de varkenshouderij te X is gelegen en voorts is namens hem gesteld dat hij alle op zijn naam geregistreerde varkensrechten in 2005 wil benutten voor het houden van varkens in X. Daargelaten wat in dat geval de zin is van de pacht van een varkensstal in C, duiden deze feiten en omstandigheden naar voorlopig oordeel niet op een situatie, die de conclusie rechtvaardigen dat de locaties te X en C samen één bedrijf vormen. De voorzieningenrechter komt dan ook met verweerder tot de - voorlopige - conclusie dat in het onderhavige geval sprake is van overdracht van varkensrechten tussen twee te onderscheiden bedrijven en dat artikel 17, eerste lid, Whv er aan in de weg staat dat de met de pacht van de stal in C overgegane varkensrechten uit het concentratiegebied Oost overgaan naar concentratiegebied Zuid.
Zelfs indien over het vorenstaande anders zou moeten worden geoordeeld en de onderscheiden, op het relatienummer van verzoeker geregistreerde, locaties niettemin als één bedrijf zouden moeten worden aangemerkt, komt het verzoek naar aanvankelijk oordeel niet voor toewijzing in aanmerking.
Ter zitting heeft verzoekers gemachtigde gesteld dat het niet in de rede ligt dat verzoeker zijn varkens daadwerkelijk mede op de locatie te C gaat houden. Deze omstandigheid, bezien in samenhang met de inhoud van artikel 15 van Pro de pachtovereenkomst met B, brengt naar het oordeel van de voorzieningenrechter mee dat getwijfeld kan worden aan het realiteitsgehalte van de met betrekking tot de varkensstal op die locatie overeengekomen pacht.
Het heeft er veeleer de schijn van dat die overeenkomst uitsluitend is aangegaan met het doel de overdracht van de voorheen ten name van B geregistreerde varkensrechten mogelijk te maken, zonder dat daarvoor uit artikel 17, eerste lid, Whv geografische beperkingen zouden voortvloeien voor de benutbaarheid van die rechten. Derhalve valt niet op voorhand uit te sluiten is dat die overeenkomst een handeling is, waarvan moet worden aangenomen dat deze achterwege zou zijn gebleven indien daarmee niet de toepassing van artikel 17, eerste lid, Whv onmogelijk zou worden gemaakt, zodat met die overeenkomst op grond van artikel 3 Whv Pro voor de toepassing van deze wet geen rekening moet worden gehouden.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat geen aanleiding bestaat voor het treffen van een voorlopige voorziening. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig.
6. De beslissing
De voorzienigenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 december 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining