Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/1050 14 december 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.J.M. Kouwets, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 2 december 2004, bij het College binnengekomen op
6 december 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen twee besluiten van 17 mei 2004, waarbij eerdere besluiten tot toekenning aan appellant van akkerbouwsteun over de jaren 2000 en 2001 zijn herzien en de uitbetaalde subsidies zijn teruggevorderd.
Bij brief van 27 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 20 oktober 2005 heeft appellant een nader stuk ingediend.
Op 2 november 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht. De gemachtigde van verweerder werd bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
" Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
" Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
'' Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
Voor de toepassing van de leden 1 en 2 worden het voederareaal, de braakgelegde oppervlakte en de oppervlakten met verschillende akkerbouwgewassen waarvoor een verschillend steunbedrag geldt, elk alleen en afzonderlijk in aanmerking genomen.
3. (…)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (...).
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)".
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 12 april 2000 en 20 april 2001 aanvragen om akkerbouwsteun ingediend.
- Deze aanvragen zijn door verweerder bij besluiten van 29 november 2000 en 15 november 2001 goedgekeurd, waarbij aan appellant respectievelijk € 3125,93 en € 2498,35 is betaald.
- Naar aanleiding van een teledetectiecontole in november 2003 inzake een aanvraag om akkerbouwsteun van de Maatschap B en C te Y (hierna: de maatschap) over 2003 heeft GeoRas, het bureau dat verweerder inzake teledetectiecontrole adviseert, aan verweerder gerapporteerd dat het door de maatschap opgegeven perceel 3 (met een door GeoRas gemeten oppervlakte van 3.06 ha) niet voldoet aan de definitie akkerland.
- Verweerder heeft op grond van deze bevindingen de aanvraag van de maatschap afgewezen en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar is beroep (AWB 04/1050) bij het College ingesteld. Bij uitspraak van heden is (ook) op dat beroep beslist.
- Aangezien perceel 3 uit de aanvraag van de maatschap over 2003 in de jaren 2000 en 2001 ook door appellant in zijn aanvragen over 2000 en 2001 was opgegeven – in de aanvragen over 2000 en 2001 betrof het perceel 6 – heeft verweerder bij besluiten van 17 mei 2004 de eerdere besluiten van 29 november 2000 en 15 november 2001 herzien. Omdat het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte binnen de betrokken gewasgroep groter was dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, heeft verweerder voor 2000 en 2001 op grond van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 de gevraagde steun alsnog geheel geweigerd en de reeds uitbetaalde bedragen op grond van artikel 14 van die verordening teruggevorderd.
- Tegen deze besluiten heeft appellant bij brieven van 6 juli 2004 bezwaar gemaakt. Hierbij heeft appellant aangevoerd dat de vorige eigenaar van het perceel in de desbetreffende periode zeker maïs heeft verbouwd en de loonwerker eveneens heeft aangegeven dat op het perceel altijd maïs is verbouwd. Dit zou ook blijken uit de meitellingen en uit de satellietfoto’s waarover appellant beschikt.
- Op 15 oktober 2004 is appellant gehoord over zijn bezwaar. Tijdens de hoorzitting heeft appellant verklaringen van de vorige eigenaar en van de loonwerker alsmede meitellingsgegevens overgelegd. Uit de meitellingsgegevens blijkt dat D in de jaren 1987 tot en met 1991 respectievelijk 160, 300, 300, 265 en 265 are voor akkerbouw in gebruik heeft gehad. In 1989, 1990 en 1991 ging het blijkens de overgelegde gegevens om snijmaïs. In de verklaring van 6 maart 2004 van de maatschap en D, schrijft de maatschap dat D haar te kennen heeft gegeven dat hij in de periode van 1987 tot en met 1991 met enige regelmaat op zijn grond groenbemester heeft gezaaid. In de verklaring van 16 maart 2004 van Loonbedrijf E wordt aangegeven dat het loonbedrijf tussen 1987 en 1992 loonwerkzaamheden ten behoeve van de maïsteelt op het betreffende perceel heeft verricht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Door middel van satellietbeelden en de interpretatie van GeoRas is gebleken dat perceel 6 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 niet met een akkerbouwgewas was beteeld. Dit heeft tot verplichte terugvorderingen op grond van artikel 14 van Verordening (EG) nr. 3887/92 geleid.
De meitellingsgegevens leiden niet tot een ander oordeel, omdat deze niet op perceelsniveau zijn. De verklaringen van de vorige eigenaar en de loonwerker kunnen evenmin als bewijsmateriaal worden geaccepteerd, omdat deze achteraf zijn opgemaakt en niet worden ondersteund door ander bewijsmateriaal waaruit blijkt dat het perceel voldoet.
Het opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden van de Regeling voldoet, komt geheel voor rekening en risico van appellant.
De omstandigheid dat aanvragen in voorafgaande jaren minder fijnmazig zijn gecontroleerd, staat er niet aan in de weg dat bij een latere aanvraag wordt getoetst aan gedetailleerde controlegegevens, zoals satellietopnamen, die inmiddels ter beschikking zijn gekomen. Verweerder is er pas in november 2003 door een raportage van het bedrijf Georas mee bekend geraakt dat het perceel 6 niet aan de definitie akkerland voldeed.
Toekomstige regelgeving in het kader van de herstructurering van het systeem van landbouwsubsidies is hier niet aan de orde zijn.
Ter zitting heeft verweerder een brief van 14 december 2004 overgelegd, waarin GeoRas een reactie heeft gegeven op het contra-expertiserapport van NEO dat in opdracht van de maatschap was opgesteld. Ook zijn extra satellietbeelden van het betreffend perceel van 5 juli 1987 en 18 oktober 1987 en van 2 april 1988 en 14 juni 1988 overgelegd. De brief alsmede de beelden waren bij de gemachtigde van appellant bekend.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, samengevat, het volgende aangevoerd.
Het betreffende perceel voldoet wel aan de definitie akkerland. Er is in de referentiejaren maïs op geteeld. Na de maïsoogst, is er groenbemester gezaaid.
Appellant heeft geen vertrouwen in de satellietbeelden. De beelden, waarvan GeoRas stelt dat er gras op is te zien, laten diverse kleuren zien. Er is ook geen legenda. Bovendien bieden de satellietbeelden over de jaren 1987 en 1988 volgens NEO geen definitief uitsluitsel omtrent het al dan niet voorkomen van een akkerbouwgewas en is de stelligheid van GeoRas tamelijk strijdig met de genuanceerdheid die men van een expert mag verwachten. Nu niet met 100% zekerheid is te stellen dat er in de referentieperiode op perceel 3 geen akkerbouwgewas heeft gestaan en bij enige twijfel het voordeel dient te worden gegeven, had verweerder het perceel moeten goedkeuren.
De verklaringen van de voormalige eigenaar en de loonwerker bieden in samenhang met de meitellingsgegevens en het contra-expertiserapport van NEO voldoende waarborgen ten aanzien van de premiewaardigheid van het perceel. Bovendien zijn er voor maïspercelen geen bewijzen op perceelsniveau te overleggen.
Appellant vindt het niet terecht dat verweerder een aanvraag na controle goedkeurt en premie toekent en daar vervolgens na drie á vier jaar van terugkomt.
Appellant heeft zich er ter zitting op beroepen dat hem geen schuld treft als bedoeld in artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Voorzover appellant meent dat satellietbeelden te onnauwkeurig zijn om als basis te dienen voor besluitvorming door verweerder, volgt het College appellant hierin niet.
Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 Appellant heeft de premiewaardigheid van het betreffende perceel (perceel 6 uit de aanvragen over 2000 en 2001) niet aannemelijk gemaakt.
Van een verkeerde interpretatie van de satellietbeelden van het perceel is niet gebleken. De conclusie van NEO in het rapport van 15 oktober 2004, dat de satellietbeelden voor de jaren 1987 en 1988 geen definitief uitsluitsel bieden omtrent het al dan niet voorkomen van een akkerbouwgewas op het perceel omdat van die jaren een beeld uit het groeiseizoen ontbreekt, kan appellant reeds niet baten, nu verweerder bij brief van 14 december 2004 alsnog beelden uit het groeiseizoen heeft overgelegd. Het College ziet geen reden om te twijfelen aan het oordeel van Honig dat ook op deze beelden uit het groeiseizoen gras is te zien.
Voorts kan op grond van de door appellant overgelegde stukken evenmin worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
D heeft in de verklaring van 6 maart 2004 weliswaar verklaard dat hij in de periode van 1987 tot en met 1991 op het perceel met enige regelmaat groenbemester heeft gezaaid, maar niet duidelijk is in welke jaren dit dan zou zijn geweest, terwijl hij deze verklaring evenmin met een stuk heeft kunnen onderbouwen. De verklaring gaat bovendien in tegen de conclusies van GeoRas en van NEO. NEO deelt voor de jaren 1989, 1990 en 1991 de conclusie van GeoRas dat sprake is van grasland en concludeert voor de jaren 1987 en 1988 dat geen sprake is van een groenbemester op het perceel.
Ook Loonbedrijf E heeft in zijn verklaring van 16 maart 2004 niet aangegeven in welk van de referentiejaren loonwerkzaamheden ten behoeve van de maïsteelt zijn verricht en heeft de verklaring evenmin met een stuk kunnen onderbouwen. Bovendien is door Honig aan de hand van de satellietbeelden toegelicht dat op het perceel in tegenstelling tot enkele omliggende percelen geen maïs heeft gestaan.
De meitellingsgegevens van D uit de referentieperiode kunnen appellant ten slotte evenmin baten, omdat hieruit niet blijkt welk gewas op welk perceel heeft gestaan.
Verweerder heeft dan ook terecht aangenomen dat het betreffende perceel niet premiewaardig is.
5.3 Nu aan appellant voor de jaren 2000 en 2001 premie is verstrekt, terwijl achteraf is komen vast te staan dat hij hierop geen aanspraak kon maken, was verweerder ingevolge artikel 14, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 gehouden de premietoekenning ongedaan te maken en tot terugvordering over te gaan.
Omdat het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte - voor 2000 60% en voor 2001 100% bestond ingevolge artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 geen recht op premie, zodat de toegekende premies volledig moesten worden terugbetaald.
Het gaat hier om een verplichting die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor gereguleerd wordt.
5.4 Ingevolge artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 is de terugbetalingsplicht niet van toepassing, indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kan worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Voorzover appellant meent dat het, na controle, toekennen van premie over de jaren 2000 en 2001 een fout als hierboven bedoeld zou opleveren, wijst het College dit betoog van de hand. Aan toekenning van akkerbouwsubsidie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 18 eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas op de hoogte geraakt van het feit dat het betrokken perceel niet voldeed, nadat GeoRas in november 2003 een teledetectiecontrole had uitgevoerd.
5.5 In artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001, dat ook van toerpassing is op jaren vóór 2002, is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Appellant heeft dergelijke bescheiden echter niet overgelegd.
5.6 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 december 2005.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.H. Vazquez Muñoz