Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/768 24 november 2005
17040 Warenwet
Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen
Uitspraak in het hoger beroep van:
A, te B, appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 19 augustus 2004 in het geding tussen
appellante
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Gemachtigde van de minister: drs. J.M. Cornax, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 10 september 2004, bij het College binnengekomen op 15 september 2004, beroep ingesteld tegen de hiervoor genoemde uitspraak van de rechtbank te Rotterdam, kenmerk BC 04/459-ZWI.
Bij brief van 18 oktober 2004 heeft de minister een reactie op het beroepschrift ingediend.
Op 13 oktober 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante en de gemachtigde van de minister hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van de minister was tevens aanwezig mr. L.A. van Herpen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Warenwet bepaalt, voor zover hier van belang:
"Artikel 32a
1. Ter zake van de in de bijlage omschreven overtredingen kan Onze Minister een boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend.
2. De hoogte van de boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste € 4500,- bedraagt.
3. Onze Minister kan de boete lager stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
(…)
Artikel 32b
1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt een bijlage vastgesteld, die bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op te leggen boete bepaalt.
(…)"
Het op de Warenwet gebaseerde Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen bepaalt als volgt:
"Artikel 2
1. Het is verboden eet- en drinkwaren te bereiden, te behandelen, te verpakken, te bewaren of te vervoeren, anders dan met inachtneming van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften.
(….)"
De op artikel 3 van Pro voormeld Warenbesluit gebaseerde Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen bepaalt:
"Artikel 6
1. Bedrijfsruimten zijn schoon, goed onderhouden en voldoende verlicht door dag- of kunstlicht.
(…)"
Aan overtreding van genoemde voorschriften van de Warenwet, het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen en de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen zijn in de bijlage bij het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten geldboetes verbonden. Voor overtreding van artikel 2, eerste lid , Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen juncto artikel 6, eerste lid, Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen is de boete voor ondernemingen met minder dan 50 werknemers vastgesteld op € 900.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert vanaf 1 april 2002 een Chinees-Indisch restaurant te B.
- Op 12 juni 2003 heeft een inspecteur van de Keuringsdienst van Waren appellantes restaurant gecontroleerd. Hij heeft vervolgens een boeterapport, gedateerd 21 augustus 2003, opgemaakt van het feit dat de bedrijfsruimten niet schoon waren.
- Bij brief van 23 september 2003 heeft de minister appellante op de hoogte gebracht van zijn voornemen haar een boete op te leggen van € 900 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen juncto artikel 6, eerste lid Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen.
- Bij brief van 24 september 2003 heeft appellante de minister haar zienswijze doen toekomen. Zij heeft gevraagd om omzetting van de boete in een waarschuwing, aangezien zij ten tijde van de controle een beginnend ondernemer was. Op de achterzijde van deze brief heeft zij gewezen een bijzondere persoonlijke omstandigheid, alsmede op het feit dat het bedrijf niet meer bestond.
- Bij besluit van 21 november 2003 heeft de minister appellante een boete opgelegd van € 900.
- Bij brief van 23 november 2003 heeft appellante daartegen bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 29 januari 2004 heeft de minister dit bezwaar ongegrond verklaard. Appellante is met toepassing van artikel 7:3 onder Pro b, Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet op haar bezwaren gehoord aangezien de minister haar bezwaren kennelijk ongegrond achtte.
- Bij brief van 17 februari 2004, door de rechtbank ontvangen op 18 februari 2004, is appellante in beroep gekomen tegen de beslissing op bezwaar.
- Vervolgens heeft de rechtbank uitspraak gedaan.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. Ter zake van de beoordeling van het beroep en de daarbij in aanmerking genomen feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de inhoud van de bestreden uitspraak, die in afschrift aan deze uitspraak gehecht en als hier ingelast wordt beschouwd.
4. Het standpunt van appellante in hoger beroep
Appellante heeft in haar beroepschrift en ter zitting, samengevat weergegeven, gesteld dat de inhoud van het controlerapport niet geheel juist is. Er was geen sprake van vuile aanslag op het houtwerk, maar van verouderd en vergeeld schilderwerk. De inspectie vond plaats op een tijdstip waarop de zaak nog niet officieel open was. Voor het overige had appellante de vloer wel degelijk schoongemaakt, maar vanwege de kapotte voegen tussen de tegels lukte het niet om het goed genoeg schoon te krijgen.
De minister had niet meteen moeten overgaan tot het opleggen van een boete, maar had, gezien het feit dat appellante nooit eerder een boete heeft gekregen en de klanten steeds zeer tevreden zijn geweest, moeten volstaan met een waarschuwing. Bovendien is de overtreding, vanwege de omstandigheden in appellantes privé-leven, niet volledig aan haar te wijten.
Met betrekking tot de hoogte van de boete heeft appellante naar voren gebracht dat de minister geen rekening heeft gehouden met de beperkte draagkracht van appellante. Appellante heeft geen inkomen en wel schulden. Verder is appellante van mening dat de minister rekening had moeten houden met de bijzondere persoonlijke omstandigheden waarin appellante ten tijde van de overtreding verkeerde.
5. Het standpunt van de minister
De minister staat op het standpunt dat op grond van het boeterapport vaststaat dat de overtreding is begaan. Als een boeterapport wordt opgemaakt is er altijd sprake van een ernstige overtreding, en volgt ook altijd een boete.
Matiging van de boete gebeurt slechts in bijzondere omstandigheden. De omstandigheden die appellante heeft aangevoerd in haar beroepschrift en ook eerder in de procedure zijn niet voldoende voor een geslaagd beroep op overmacht. Wat betreft de verwijtbaarheid stelt de minister dat mag worden uitgegaan van een objectief vermoeden van schuld. De bijzondere, persoonlijke omstandigheid waarop appellante doelt is niet verder verduidelijkt. Ter zitting heeft de minister gesteld dat de omstandigheden die appellante ter zitting naar voren heeft gebracht niet eerder zo openhartig in de procedure naar voren zijn gebracht.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Het College stelt vast dat de feiten die appellante worden verweten zijn vastgelegd in een op ambtseed opgesteld boeterapport. Hetgeen appellante naar voren heeft gebracht met betrekking tot de gepleegde feiten, geeft het College geen aanleiding voor de conclusie dat in het boeterapport vermelde bevindingen onjuist zijn. Het staat derhalve vast dat de gestelde overtreding is gepleegd. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister bevoegd was ter zake een boete op te leggen. Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat, gelet op de in de bedrijfsruimte van appellant aangetroffen situatie, een zodanig gevaar voor de volksgezondheid bestond dat de minister in het voorliggende geval in redelijkheid heeft kunnen besluiten gebruik te maken van de hem gegeven bevoegdheid.
6.2 Hetgeen appellante heeft gesteld met betrekking tot de verwijtbaarheid, doet niet af aan het feit dat appellante destijds eigenaresse en bedrijfsvoerder was van het restaurant, en mitsdien verantwoordelijk voor het in acht nemen van de voorschriften ingevolge de warenwetgeving. Het College is met de rechtbank van oordeel dat niet kan worden gezegd dat appellante van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt.
6.3 De minister heeft appellante beboet wegens overtreding van de hiervoor in § 2.2. vermelde overtreding van krachtens de Warenwet gegeven voorschriften, op grond waarvan de boete door de minister wordt bepaald aan de hand van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten en de daarbij behorende bijlage. Ingevolge artikel 32a, derde lid, van de Warenwet kan de minister de boete lager stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
6.4 Het College overweegt dat de onderhavige bestuurlijke boete is aan te merken als punitieve sanctie. Artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De Warenwet schrijft voor dat het bedrag van de boete wordt bepaald als voorzien in de bijlage als bedoeld in artikel 32b van de wet. Deze bijlage bevat een systeem van gefixeerde boetebedragen naar gelang de zwaarte van de overtreding. De wetgever heeft hier reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het College acht, in aanmerking genomen dat het hier gaat om overtreding in het kader van een bedrijfsuitoefening, van voorschriften welke zijn gesteld in het belang van de volksgezondheid, de in de bijlage vastgestelde boete van € 900 voor het soort gedragingen als hier aan de orde, niet onevenredig hoog.
6.5 Gelet op dit door de wetgever gekozen stelsel van uniforme - niet al te hoge - boetebedragen, waarbij in beginsel wordt geabstraheerd van de omstandigheden waaronder de overtreding wordt begaan, moet - uit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent straftoemetingsbeleid - sprake zijn van zeer bijzondere en zwaarwegende omstandigheden, wil gebruikmaking van de matigingsmogelijkheid geboden zijn. Het ligt dan ook op de weg van de minister om voorafgaand aan het opleggen van de boete te onderzoeken of bedoelde omstandigheden zich voordoen.
6.6 De grief van appellante dat ten onrechte geen rekening is gehouden met omstandigheden die een matiging van de boete indiceren treft doel. In haar bezwaarschrift heeft appellante verzocht om vermindering, dan wel kwijtschelding van de boete. Dit verzoek is niet nader toegelicht. Echter, appellante heeft reeds in reactie op het boetevoornemen als haar zienswijze naar voren gebracht dat verweerder bij het bepalen van de hoogte van de boete rekening diende te houden met bijzondere, concreet aangeduide persoonlijke omstandigheden, en met het feit dat het bedrijf beëindigd was. Deze mededeling was een aanknopingspunt voor nader onderzoek naar de draagkracht van appellante.
6.7 Voordat op een bezwaarschrift beslist wordt, worden belanghebbenden ingevolge artikel 7, eerste lid, Awb gehoord. Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, Awb kan van het horen worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Gelet op het belang dat de wetgever blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht hecht aan het horen van een belanghebbende, dient de uitzonderingsbepaling van artikel 7:3 Awb Pro restrictief te worden geïnterpreteerd.
Het College stelt het volgende vast. In het primaire besluit is in het geheel niet ingegaan op de hiervoor vermelde zienswijze van appellante. Mitsdien is dit besluit gebrekkig gemotiveerd. De opvatting van verweerder dat redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de conclusie dat de bezwaren ongegrond zijn, is niet juist, zoals blijkt uit de zienswijze die door appellante is ingebracht, alsmede uit het bezwaar dat appellante heeft gemaakt tegen de hoogte van de boete. Onder deze omstandigheden kon de minister bij de voorbereiding van de beslissing op bezwaar niet het standpunt innemen dat de bezwaren kennelijk ongegrond waren en appellante niet behoefde te worden gehoord. Immers, het bezwaar was uitdrukkelijk ook gericht tegen de hoogte van de boete, en hetgeen appellante als haar zienswijze naar voren had gebracht, was een aanwijzing dat het dossier nadere bestudering behoefde, aangezien het een indicatie bevatte over de in artikel 32a, derde lid, Warenwet bedoelde bijzondere omstandigheden, in het bijzonder ten aanzien van haar financiële situatie. Verweerder heeft dan ook niet kunnen afzien van het horen en heeft, door dat wel te doen, de in artikel 7:2 Awb Pro neergelegde hoorplicht geschonden.
6.8 Als gevolg van het feit dat het horen achterwege is gebleven, heeft de minister niet nader kennis genomen van de door appellante aangevoerde, en ter zitting van het College nader toegelichte, bijzondere omstandigheden. Mitsdien is het besluit voor zover daarin is geoordeeld dat geen sprake was van zeer uitzonderlijke omstandigheden die aanleiding zouden moeten zijn tot matiging van de boete niet op zorgvuldige wijze voorbereid. Dientengevolge moet worden geoordeeld dat de beslissing op bezwaar is genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 Awb Pro.
6.9 Het voorgaande brengt met zich dat het beroep gegrond is en het oordeel van de rechtbank voor zover betrekking hebbend op de hoogte van de boete niet in stand kan blijven. Het College zal de uitspraak van de rechtbank in zoverre vernietigen, en doende wat de rechtbank had behoren te doen, het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
6.10 In verband met het voorafgaande zal het College overeenkomstig artikel 27, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie bepalen dat het door appellante voor de indiening van het hoger beroepschrift verschuldigde griffierecht van € 205 aan haar zal worden vergoed. De Staat zal worden aangewezen als partij die dit bedrag aan appellante dient te vergoeden. De Staat zal ook het griffierecht in eerste aanleg ad € 116 aan appellante dienen te vergoeden.
6.11 Voor een proceskostenveroordeling op voet van artikel 8:75 Awb Pro ziet het College geen aanleiding.
7. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- vernietigt de beslissing op bezwaar van 29 januari 2004;
- draagt de minister op opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de Staat de door appellante voor de indiening van het beroepschrift en het hoger beroepschrift verschuldigde
griffierecht ten bedrage van € 321 (zegge: driehonderd en eenentwintig euro) aan haar vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 november 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining