Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/500 30 november 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij NLTO Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Cooke, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 10 juni 2004, bij het College binnengekomen op diezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 mei 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op appellants bezwaar tegen verweerders besluit van 15 januari 2004, waarbij appellants aanvraag om akkerbouwsubsidie op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen over het jaar 2003 is afgewezen en hij voor een bedrag ad € 1.804,19 nogmaals van steun is uitgesloten.
Bij brief van 13 augustus 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 16 november 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar de standpunten van partijen zijn uiteengezet door hun gemachtigden. Appellante was ook zelf ter zitting aanwezig. Verweerders gemachtigde werd bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, was ten tijde van de onderhavige subsidieaanvraag onder meer bepaald:
"Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
Wanneer het verschil groter is dan 50 %, wordt het bedrijfshoofd bovendien tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde steunbedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen in het kader van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld.
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 48
Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
(...)"
Bij Verordening (EG) nr. 118/2004 van de Commissie van 23 januari 2004 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2419/2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, is onder meer bepaald:
“ Artikel 1
Verordening (EG) nr. 2419/2001 wordt als volgt gewijzigd:
(…)
6. In artikel 32, lid 2, wordt de tweede alinea vervangen door:"Bedraagt het verschil meer dan 50 %, dan wordt het bedrijfshoofd nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte als bedoeld in artikel 31, lid 2. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van welke dan ook van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. Kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen.".
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 8 mei 2003 een Gecombineerde opgave 2003 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag oppervlakten ingediend. Hij heeft daarbij opgegeven dat zijn bedrijf 36.93 ha omvat. Daarvan is voor 5.65 ha wintertarwe en voor 9.56 ha snijmaïs akkerbouwsteun aangevraagd.
- Op basis van een teledetectiecontrole die plaatsvond in november 2003 heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, gerapporteerd dat de percelen 13, 14, 15 en 16 (samen 5.26 ha, beteeld met snijmaïs) en 19 (5.65 ha, beteeld met wintertarwe) in de jaren 1987 tot en met 1991 grasland waren.
- Met die mededeling geconfronteerd heeft appellant bij brief van 25 november 2003 verweerder medegedeeld het bedrijf in 1993 gekocht te hebben. Toen is hem door de vorige eigenaar gezegd dat de betrokken percelen tussen 1987 en 1991 gebruikt zijn voor akkerbouw. De vorige eigenaar teelde jaarlijks ongeveer 8 ha snijmaïs en verhuurde ook nog percelen voor de aardappelteelt. Appellant heeft de percelen te goeder trouw opgegeven. Hij heeft bij de vorige eigenaar gevraagd om nadere bewijsstukken, maar verwacht daar niet veel van omdat deze al tien jaar geen boer meer is.
- Bij besluit van 15 januari 2004 heeft verweerder de gevraagde akkerbouwsteun geheel geweigerd en, omdat het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte groter is dan 50% (namelijk 253,72%) van de geconstateerde oppervlakte, appellant op grond van artikel 32, tweede lid, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 tot een bedrag van € 1804,19 nogmaals van steun uitgesloten. Dit bedrag wordt in mindering gebracht op betalingen waarop appellant in het kader van de in artikel 1, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen in de drie volgende kalenderjaren aanspraak zou krijgen.
- Appellant heeft bij brief van 20 februari 2004 tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij zijn bezwaar heeft hij de in de brief van 25 november 2003 neergelegde verklaringen herhaald. Voorts heeft hij een kaartblad overgelegd uit de Grote provincieatlas van Drenthe (topografische dienst Emmen t/m het jaar 1988) waarop de percelen 14, 15 deels en 19 als akkerland zijn aangegeven. Hij heeft er daarnaast op gewezen dat hij over voldoende andere gronden beschikte, die voor subsidie in aanmerking gebracht konden worden, zodat er voor hem geen noodzaak bestond om opzettelijk onjuiste percelen in aanmerking te brengen.
- Appellant heeft het bezwaar nader toegelicht op een hoorzitting op 18 maart 2004, Daar heeft drs. M. Honig de satellietbeelden waarop zijn oordeel gebaseerd was, getoond en toegelicht.
- Op 31 maart 2004 heeft verweerder appellant aanvullend nog een kopie van een satellietbeeld van 13 september 1986 toegezonden.
- Op 1 april 2004 heeft appellant verweerder medegedeeld dat perceel 19 gedurende een drietal jaren binnen de referentieperiode is aangewend als kunstweide, zodat zijns inziens niet van blijvend grasland gesproken kan worden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Hij heeft daartoe allereerst overwogen, dat appellant met betrekking tot de percelen 13 en 16 geen informatie verschaft heeft op grond waarvan zou kunnen worden geoordeeld dat deze aan de definitie akkerland voldoen. Vervolgens heeft hij aangegeven, dat in de tweede druk van de Grote Provincie Atlas van Drenthe (topografische dienst Emmen t/m het jaar 1992) de percelen 15 en 19 geheel als weide (lichtgroen) zijn afgedrukt. Dit kaartblad is gebaseerd op een verkenning in 1987. Appellants conclusie uit de eerste druk, dat het om akkerland zou gaan, heeft dus geen betrekking op de referentieperiode.
Om de verklaring van appellants rechtsvoorganger dat het perceel 19, toen hij het verkreeg, akkerland was te kunnen toetsen, is een satellietbeeld van 13 september 1986 aan het dossier toegevoegd. Ook toen was het perceel blijkens dit beeld geheel met gras bedekt.
Appellant heeft de interpretatie van dit beeld ter discussie gesteld, doch verweerder gaat uit van de gegevens zoals deze door GeoRas zijn vastgesteld. Nu die op zichzelf geen vragen oproepen en appellant niets heeft aangevoerd, dat met betrekking tot de juistheid van de gegevens twijfel wekt, volgt verweerder dus het oordeel van GeoRas. Voor het betoog dat in 1987 kavelwerkzaamheden zijn verricht en Italiaans raaigras is ingezaaid, is geen bewijs aangevoerd. Ook als het juist zou blijken, zou het niet tot een andere conclusie leiden, omdat daaruit niet blijkt dat het perceel niet permanent als grasland in gebruik is geweest.
Ter zitting is uiteengezet dat, nu niet kan worden aangetoond dat op het perceel in de referentieperiode naast gras een akkerbouwgewas geteeld is, het perceel aan de kwalificatie als blijvend grasland voldoet.
Verweerder heeft ten slotte aangegeven dat uit de Europese regelgeving eenduidig voortvloeit welke conclusies hij aan zijn bevindingen moet verbinden. Hem komt daarbij geen beoordelingsvrijheid toe. Dit geldt ook voor de zwaarte van de opgelegde sanctie.
4. Het standpunt van appellant
Appellant voert allereerst aan dat hij verweerders overwegingen met betrekking tot het gebruik van perceel 19 als kunstweide, niet overtuigend vindt. Het perceel heeft in opeenvolgende perioden binnen de referentieperiode zwart gelegen en kan op 31 december 1991 niet als blijvend grasland worden aangemerkt. Appellant wijst er in dit verband op dat verweerder bijvoorbeeld bij de invulling van het Overzicht gewaspercelen het gebruik van verschillende gewascodes voorschrijft voor tijdelijk en blijvend grasland en is van oordeel dat een kunstweide in verband met het daarvan beoogde gebruik dan zeker niet als blijvend grasland behoort te worden aangemerkt.
Het oordeel dat het niet om blijvend grasland gaat, wordt ondersteund door het kaartmateriaal uit de provincieatlas.
Dat geldt ook voor de percelen 14 en 15. LASER heeft aanvragers die vragen hadden over de premiewaardigheid van hun percelen veelvuldig naar de topografische dienst verwezen en het gaat dan niet aan de van die dienst afkomstige informatie terzijde te schuiven.
Appellant beklaagt zich ook over de aan hem opgelegde uitsluiting.
Hij meent voorts dat verweerder zijn belangen in de afweging had moeten betrekken. Nu dat niet gebeurd is, is in strijd gehandeld met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het besluit is naar zijn mening ook onvoldoende gemotiveerd.
Ter zitting is aangegeven dat appellant de interpretatie van het satellietbeeld van 13 september 1986 onjuist acht. Naar zijn mening is op het zuidelijk deel van perceel 19 blauw, dus kale grond (waarschijnlijk na de teelt van aardappelen) waar te nemen, terwijl het noordelijk gedeelte bruin gekleurd is, hetgeen op de aanwezigheid van maïs duidt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is verweerder verplicht ieder jaar vijf procent van de aanvragen om akkerbouwsteun aan een gedegen onderzoek te onderwerpen. Van dat onderzoek, dat mede met behulp van teledetectie kan plaatsvinden, kan ook deel uitmaken een onderzoek naar het gebruik van de opgegeven percelen op 31 december 1991, in verband met het bepaalde in artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999.
5.2 De interpretatie van satellietbeelden vergt een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.3 Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het beeld van 13 september 1986 verkeerd is geïnterpreteerd. Honig heeft ter zitting verklaard dat de kleuren op het zuidelijk deel van perceel 19 op kort gras wijzen. Als de grond kaal was geweest, zou een duidelijk andere kleur blauw te zien zijn geweest. Het College ziet geen reden om aan dit oordeel te twijfelen. Het noordelijke deel van het perceel is op het beeld van 13 september 1986 voornamelijk oranje gekleurd, hetgeen eveneens op de aanwezigheid van grasland duidt.
5.4. Het College stelt vervolgens vast dat verweerder met het presenteren van de tweede druk van de Grote Provincie Atlas van Drenthe, waarvan de inhoud voor de betrokken locatie gebaseerd is op een verkenning in 1987, appellants beroep op hetgeen uit de eerste druk van die atlas over het gebruik van de betrokken percelen zou blijken, genoegzaam heeft weerlegd. Het feit dat verweerder aanvragers in het verleden juist naar de topografische dienst verwezen heeft, maakt dit niet anders.
5.5 Voor zover appellant beoogt te stellen dat hij. gelet op bovengenoemde verwijzing, niettemin op de informatie van de eerste druk van de atlas mocht vertrouwen, zodat hem in de zin van artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 geen schuld treft als hij percelen, die in de atlas als akkerland gecategoriseerd worden, voor premie in aanmerking heeft gebracht, hetgeen de mogelijkheid om sancties op te leggen zou uitsluiten, kan het College hem daarin niet volgen. Nu appellant het bedrijf in 1993 heeft overgenomen, had hij zich op dat moment van de meest recent beschikbare informatie dienen te voorzien en onder ogen moeten zien dat de in 1988 uitgegeven eerste druk van de atlas gebaseerd was op verkenningen, die in sommige gevallen uit 1982 stammen, zodat zij over het gebruik in de referentieperiode geen informatie kunnen geven.
5.6 Het College is met verweerder van mening, dat Verordening (EG) 2419/2001 hem geen vrijheid laat om te beslissen welke gevolgen verbonden moeten worden aan de bevinding dat een bepaald perceel ten onrechte voor steun in aanmerking gebracht is. De daaraan te verbinden rechtsgevolgen worden door de Verordening eenduidig bepaald. Dat geldt ook voor de uitsluiting ingevolge artikel 32, tweede lid, tweede alinea. Daarbij past wel de kanttekening dat verweerder de wijziging die bij Verordening (EG) nr. 118/2004 in deze bepaling is aangebracht had moeten toepassen als die een voor appellant gunstiger uitkomst had opgeleverd. Dit was in de onderhavige zaak echter niet het geval.
5.7 Voor wat betreft het gebruik van perceel 19 als kunstweide is het College niet overtuigd door verweerders stelling, dat - nu van het verbouwen van een akkerbouwgewas op dit perceel niet gebleken is en er gras op het perceel waargenomen is - zonder meer van de aanwezigheid van blijvend grasland per 31 december 1991 kan worden uitgegaan.
Criterium blijft ten deze de definitie als neergelegd in de bijlage bij Verordening (EG) nr. 2316/1999, het blijvend gebruik van de grond als grasland. Dit gebruik sluit niet uit, dat het gras gescheurd mag worden, mits dan wel direct nieuw grasland wordt ingezaaid.
Naar het oordeel van het College gaat het hier in elk geval niet om een vraag die door GeoRas op basis van teledetectie beslecht kan worden. Als grasland wordt waargenomen en betrokkene stelt dat het een gebruik als kunstweide betreft, is het aan verweerder om op basis van juridische en/of landbouwkundige overwegingen de vraag te beantwoorden of, als een periode als kunstweide gevolgd wordt door gebruik als grasland, zodat op 31 december 1991 vastgesteld kan worden dat in de vijf daaraan voorafgaande jaren geen ander gewas ter plaatse geteeld is, van blijvend grasland in bovenbedoelde zin gesproken kan worden.
Het bestreden besluit geeft er geen blijk van dat die vraag onder ogen gezien en na weging van de relevante gezichtspunten beantwoord is. Gelet daarop is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.
5.8 Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met het in artikel 7:12 van de Awb neergelegde vereiste dat een beslissing op bezwaar berust op een deugdelijke motivering, die bij het besluit vermeld wordt, voor vernietiging in aanmerking.
5.9 Het College acht termen aanwezig verweerder te veroordelen appellant de proceskosten te vergoeden tot een bedrag van € 644,--. Voorts zal het griffierecht aan appellant vergoed dienen te worden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen tien weken opnieuw op het bezwaar besluit met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak
wordt overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdviereenveertig
euro) onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon, die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,-- (zegge:
honderdzesendertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.M. Wolters en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 november 2005.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R.P.H. Rozenbrand