Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/373 8 november 2005
11200 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Het Hof van Eden, te Utrecht, appellante,
gemachtigde: mr. D.A. van Niel, advocaat te Utrecht,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 29 april 2004, bij het College binnengekomen op 6 mei 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 maart 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder appellantes bezwaren tegen de brief van de Directeur voedings- en veterinaire aangelegenheden van zijn ministerie van 9 april 2003 waarin appellante is medegedeeld dat haar aanmelding voor het gewetensbezwaardenprotocol Identificatie en Registratie (I&R) rund (hierna ook wel: het protocol) niet wordt gehonoreerd, niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 7 juli 2004 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 22 juli 2004 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij brief van 1 november 2004 heeft verweerder het College desgevraagd nog een aantal stukken doen toekomen.
Op 27 september 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij verweerder bij monde van zijn gemachtigde en ir. J. Hobo, werkzaam bij de Afdeling Dierregistraties van verweerders Dienst Regelingen, zijn standpunt nader uiteen heeft gezet. Verzoekers raadsman, die bij aangetekend schrijven op de hoogte is gesteld van de behandeling ter zitting, heeft het College bij brief van 26 september 2005 bericht niet ter zitting aanwezig te zullen zijn. Zijdens appellante is ook verder niemand verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Richtlijn 92/102/EEG van de Raad van 27 november 1992 met betrekking tot de identificatie en de registratie van dieren (Pb L 355, blz. 32-36) legt de lidstaten - onder meer - op een oormerkverplichting voor runderen in te voeren. Bij dezelfde richtlijn is de invoering van oormerkverplichtingen inzake geiten, schapen en varkens aan de lidstaten opgelegd. De oormerkverplichting is per 3 oktober 1992 in Nederland ingevoerd voor kalveren en per 1 april 1993 voor runderen.
De communautaire voorschriften met betrekking tot de registratie en identificatie van runderen zijn in 1997 door invoering van Verordening (EG) nr. 820/97, Pb L 117, blz. 1-8, aangescherpt. Aan de toepasselijke communautaire regelgeving wordt hier te lande uitvoering gegeven door de Regeling identificatie en registratie van dieren. Ingevolge artikel 8 juncto artikel 13 van deze regeling dienen runderen, schapen en geiten ter identificatie te worden geoormerkt.
De communautaire, noch de nationaalrechtelijke voorschriften voorzien in de mogelijkheid tot afwijking van de oormerkverplichting. Handhaving van de toepasselijke regelingen geschiedt zowel op strafrechtelijk (via de Wet op de economische delicten) als op bestuursrechtelijk niveau (via de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren).
Een beperkte groep veehouders neemt ten aanzien van de handhaving van de voor hen in 1992 ontstane communautaire verplichtingen een uitzonderingspositie in. In dit verband wordt door beide partijen gerefereerd aan het bestaan van een zogenoemd "gewetensbezwaardenprotocol", dat, volgens opgave van verweerder, op 7 september 2000 voor het eerst is geformaliseerd. De begeleidende (standaard)brief, die verweerder bij deze versie van het protocol heeft overgelegd, bevat de volgende passage.
"U bent bij de Gezondheidsdienst voor Dieren (GD) bekend als gewetensbezwaarde tegen de oormerkverplichting zoals vastgesteld in de verordening identificatie en registratie runderen. In verband hiermede informeer ik u over de ondernomen activiteiten in het afgelopen jaar met betrekking tot uw positie als gewetensbezwaarde onder de aangescherpte Brusselse regelgeving. Ten slotte stel ik u in kennis van de gedragslijn die het ministerie de komende tijd ten opzichte van u zal aanhouden."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft zich bij brief van 8 maart 2003 aangemeld onder UBN-2397560 en UBN-2458492 als gewetensbezwaarde identificatie en registratie van runderen, wat betreft het inbrengen van oormerken. Zij heeft daaraan toegevoegd dat haar melding tevens geldt voor de yaks, de kleine herkauwers (geiten en schapen), de varkens en het pluimvee.
- De Directeur voedings- en veterinaire aangelegenheden van verweerders ministerie heeft appellante op 9 april 2003 als volgt bericht.
"Uw aanmelding kan ik niet honoreren. Het gewetensbezwaardenprotocol I&R rund is bedoeld voor houders van runderen die zich in een eerder stadium hebben aangemeld. Dit is een gesloten lijst. De oormerkverplichting geldt al sinds 1992. Houders van runderen die zich niet eerder hebben aangemeld, worden geacht in het verleden wel oormerken te hebben gebruikt. Houders die nu voor het eerst runderen willen gaan houden moeten beslissen of ze aan alle verplichtingen mee willen/kunnen werken. Zo niet dan moeten zij beslissen geen runderen te houden.
Yaks vallen onder de noemer runderen en voor kleine herkauwers en varkens bestaat er geen gewetensbezwaardenprotocol I&R waarvoor men zich kan aanmelden. Voor pluimvee bestaan er geen oormerken en is een gewetensbezwaardenstatus niet van toepassing."
- Appellante heeft tegen dit schrijven bij brief van 19 mei 2003 een bezwaarschrift ingediend, welk bezwaarschrift zij op 28 november 2003 heeft toegelicht op een hoorzitting. Ter hoorzitting heeft appellante - onder meer - verklaard dat zij eind 1997/begin 1998 als veehouder is geregistreerd.
- Appellante is door verweerder bij brief van 18 december 2003 gevraagd te reageren op zijn zienswijze dat het gestelde in zijn brief van 9 april 2003 een feitelijke mededeling is en geen beslissing in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
- Appellante heeft hierop bij brief van 30 december 2003 gereageerd.
- Daarop heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - onder meer - het volgende overwogen.
Het protocol is niet gericht op het verlenen van een juridische uitzonderingsstatus. Het formaliseert slechts een apart handhavingtraject ten aanzien van een zeer specifieke, gelimiteerde groep veehouders, die reeds ten tijde van de invoering van de oormerkverplichting bij verweerder bekend waren en die wegens gewetensbezwaren niet bereid waren hun rundvee te oormerken. In overleg met de Tweede Kamer is destijds geen aparte regeling voor deze groep vastgesteld, maar is besloten tot een handhavingsbeleid gericht op uitsterving. Indien de betreffende veehouders zich houden aan de hen extra opgelegde verplichtingen als vervat in het protocol, dan leidt het niet-oormerken van het rundvee door deze veehouders niet tot verbalisering. In 1999 ging het nog om 80 bedrijven, welk aantal inmiddels is geslonken tot 30. Zodra de laatste veehouders van de groep stoppen met het houden van runderen, wordt het protocol ingetrokken.
Appellante bhoort niet tot de eerdergenoemde specifieke, gelimiteerde groep en valt derhalve buiten het protocol. Appellante heeft ter hoorzitting verklaard ten tijde van het invoeren van de oormerkverplichting nog geen runderen te hebben gehouden. Voor varkens, schapen en geiten wordt de I&R regelgeving onverkort gehandhaafd, aldus verweerder.
Hoewel de regelgeving overtreding van de verplichting tot oormerken uitdrukkelijk verbiedt, wil appellante niet (meer) oormerken. Het verzoek van 8 maart 2003 is dan ook een verzoek om te gedogen. De mededeling in de brief van 9 april 2003 dat appellante niet kan deelnemen aan het gewetensbezwaardenprotocol is een niet op rechtsgevolg gerichte mededeling dat het niet naleven van de oormerkverplichting niet kan worden gedoogd. Er is dus geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit, zodat het bezwaar niet-ontvankelijk is.
Verweerder heeft voorts ter zitting naar voren gebracht dat het contract van appellante met de gemeente Utrecht over haar grond onlangs is ontbonden en dat haar (rund)vee zich niet meer op de betreffende grond bevindt. Over het jaar 2004 zijn door verweerder geen formulieren ontvangen en in 2003 is appellante slechts geregistreerd als houdster van
5 geiten en 5 schapen. De koeien van appellante zijn uitgeschaard zodat die niet langer onder haar verantwoordelijkheid vallen. In verband hiermee vraagt verweerder zich af of appellante nog wel een procesbelang heeft. Verweerder refereert zich overigens op dit punt aan het oordeel van het College.
Verweerder heeft voorts toegelicht dat het gedoogbeleid dat ten aanzien van de in 1992/1993 bekende groep gewetensbezwaarde veehouders wordt gevoerd, in 2000 voor het eerst is geformaliseerd in een protocol. Aan dat protocol is nooit algemene bekendheid gegeven, het is slechts toegestuurd aan degenen die reeds in 1992/1993 bij verweerder op de lijst van gewetensbezwaarden voorkwamen. Thans zijn nog ongeveer 30 gewetensbezwaarden over op een totaal van ruwweg 50.000 rundveehouders en 50.000 houders van schapen en geiten. Ten aanzien van al die andere veehouders is nooit een gedoogbeleid gevoerd. Het gaat dus wel degelijk om een beslissing niet te gedogen en niet om de toepassing van een regeling.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Zij heeft geen verzoek om te gedogen ingediend, maar om toepassing van de regeling - het protocol - gevraagd. De beslissing van 9 april 2003 is gegeven naar aanleiding van een op grond van dat protocol voorgeschreven aanmelding bij I&R. De door verweerder genoemde beperkende omstandigheden worden in het protocol niet genoemd. De uitvoering door verweerder van het protocol naar aanleiding van appellantes aanmelding, is zonder meer een op rechtsgevolg gerichte publiekrechtelijke rechtshandeling, nu deze is gegeven naar aanleiding van een concreet verzoek voor een concreet geval.
Verweerder stelt ten onrechte dat sprake is van een gesloten regeling. Dat is niet in de regeling zelf terug te vinden en kan evenmin worden afgeleid uit hetgeen van de regeling bekend is. Tijdens de behandeling ter zitting van een bij het College aanhangig gemaakt verzoek om een voorlopige voorziening is dit standpunt reeds ter sprake gebracht.
Appellante beroept zich op het gelijkheidsbeginsel. Van een aantal gewetensbezwaarden is bekend dat zij niet alleen runderen, maar ook schapen houden, terwijl ook derden om toepassing van het protocol hebben gevraagd. Alle dieren genoemd in de Regeling voor identificatie en registratie van dieren hebben wel gewetensbezwaarde houders.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College vindt in hetgeen door verweerder omtrent de ontbinding van het pachtcontract tussen appellante en de gemeente Utrecht en de uitscharing van haar rundvee bij andere veehouders naar voren is gebracht, onvoldoende grond voor het oordeel dat het procesbelang appellante is komen te ontvallen. Bij gebrek aan een voldoende onderbouwing van verweerders stellingen gaat het College er derhalve vanuit dat appellante nog steeds procesbelang heeft.
5.2 Aan de orde is allereerst de vraag of het gewetensbezwaardenprotocol is te beschouwen als algemeen geldend schriftelijk vastgelegd beleid, waaraan appellante door haar melding in verband met haar wens haar runderen wegens gewetensbezwaren niet (meer) te oormerken, rechten zou kunnen ontlenen. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
5.3 Verweerder heeft op 1 november 2004 desgevraagd nadere informatie aan het College gezonden omtrent de status van het protocol. Volgens verweerders opgave dateert de eerste versie van dit protocol van 7 september 2000 en is daaraan nooit algemene bekendheid gegeven. Het is, naar verweerders opvatting, slechts bedoeld als een handhavingtraject voor een beperkte, bij hem reeds bij de invoering van de oormerkverplichting bekende groep veehouders, die steeds verder in aantal zal afnemen tot de laatste veehouder van de groep de veehouderij zal hebben gestaakt. Deze stellingname van verweerder is door appellante niet, althans onvoldoende gemotiveerd weersproken. Gelet hierop, alsmede op de in rubriek 2.1 geciteerde passage uit de begeleidende brief bij het protocol waaruit onder meer blijkt dat het protocol ter kennis is gebracht aan de reeds bij verweerder gerregistreerde beperkte groep gewetensbezwaarden, acht het College voldoende aannemelijk dat het protocol niet is een in algemene en kenbare regels vervat gedoogbeleid.
5.4 Hieruit volgt dat de brief van 9 april 2003 niet meer inhoudt dan de verklaring van verweerder dat het protocol slechts op een beperkte lijst van, in het verleden geïnventariseerde individuele veehouders toepasselijk is, op welke lijst appellante niet voorkomt, zodat met inachtneming van het gewetensbezwaardenprotocol geen appellante regarderende beslissingen kunnen worden genomen. Dit geldt eens te meer voor de door appellante gehouden schapen en geiten - waarop het inleidend verzoek van 8 maart 2003 eveneens betrekking had - nu het protcol niet ziet op het (niet) oormerken van deze dieren. Verweerder heeft derhalve, nu appellante voorts niets heeft aangedragen op grond waarvan haar verzoek anders zou moeten worden begrepen, appellantes aanmelding van 8 maart 2003 niet ten onrechte geduid als een verzoek om te gedogen dat appellante in strijd zal handelen met voor haar uit de communautaire regelgeving voortvloeiende oormerk-verplichtingen. In het verlengde daarvan houdt de brief van 9 april 2003 dan ook niet meer in dan de verklaring dat het bedoelde handelen verboden is en niet zal worden gedoogd.
5.5 Enig rechtsgevolg is aan die verklaring van verweerder niet verbonden. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de brief van 9 april 2003 niet kan worden geduid als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, zodat daartegen geen bezwaar kan worden gemaakt.
5.6 De slotsom moet zijn dat verweerder appellantes bezwaarschrift terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is derhalve ongegrond.
5.7 Voor een proceskosten veroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 november 2005.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Bruining