Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/239 en 04/323 8 november 2005
5196 Regeling verbod handel met bepaalde stoffen
behandelde dieren en producten
Uitspraak in de zaak van:
1. A, te B,
2. C, te D,
3. E, te F, voor zichzelf en voor de maatschap G, te F
4. H, te F, voor zichzelf en voor de maatschap G, te F,
5. I, te J, gemeente D,
appellanten,
gemachtigde: aanvankelijk mr. G.W.A. Bernards, advocaat te Veldhoven, nadien
mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brieven van 22 maart en 19 april 2004, bij het College binnengekomen op 23 maart en 20 april 2004, beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van onderscheidenlijk 12 februari en 10 maart 2004.
Bij die besluiten heeft verweerder zijn besluiten van 3 juli 2002 en 25 oktober 2002, onderscheidenlijk inhoudende de ondertoezichtplaatsing (OTP) van het bedrijf met UBN * aan de K-weg te L en de opheffing daarvan, gehandhaafd.
Bij brieven 17 mei 2004 hebben appellanten de gronden van hun beroepen aangevuld.
Verweerder heeft op 2 en 6 juli 2004 het College op de zaken betrekking hebbende stukken doen toekomen en bij brieven van 29 juni en 7 juli 2004 verweerschriften ingediend.
Op 20 juni 2005 hebben appellanten het College nog een aantal stukken doen toekomen.
Het College heeft de zaken ter behandeling gevoegd met samenhangende zaken en op 30 juni 2005 ter zitting onderzocht, waarbij appellanten bij monde van hun gemachtigde De Rooij en verweerder bij monde van zijn gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen H.J. Keukens, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit.
2. De grondslag van het geschil
2.1.1 De toepasselijke communautaire regelgeving.
In de considerans bij Richtlijn 96/22/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 29 april 1996 betreffende het verbod op het gebruik, in de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten en tot intrekking van de Richtlijnen 81/602/EEG, 88/146/EEG en 88/299/EEG (Pb. 1996, L 125; hierna: richtlijn 96/22/EG) wordt - onder meer - het volgende overwogen:
"3) Overwegende dat bepaalde stoffen met thyreostatische, respectievelijk oestrogene, androgene of gestagene werking voor de consument schadelijk kunnen zijn wegens de residuen ervan in het vlees of in andere levensmiddelen van dierlijke oorsprong; dat deze stoffen tevens afbreuk kunnen doen aan de kwaliteit van levensmiddelen van dierlijke oorsprong;
(….)
8) Overwegende voorts dat alle consumenten zich onder dezelfde voorwaarden van vlees en van uit vlees bereide levensmiddelen moeten kunnen voorzien, waarbij de hun geboden produkten tegelijkertijd optimaal aan hun wensen en verwachtingen voldoen; dat dit, gelet op de bij de consumenten bestaande gevoeligheden, de afzetmogelijkheden voor deze produkten alleen maar ten goede kan komen;"
Richtlijn 96/22/EG bevat, voor zover hier van belang, de volgende bepalingen:
" Artikel 1
(…)
2. Voorts wordt verstaan onder:
a) "landbouwhuisdieren": als huisdier gehouden runderen, varkens (…)
d) "illegale behandeling": het gebruik van niet-toegestane stoffen of produkten (…)
Artikel 3
De Lid-Staten zien erop toe dat het volgende wordt verboden:
a) het op enigerlei wijze toedienen van stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking en van ß-agonisten aan landbouwhuisdieren en aan aquacultuurdieren;
b) het houden - behalve onder officiële controle - van de onder a) bedoelde dieren op een bedrijf, het in de handel brengen of slachten voor consumptie van landbouwhuisdieren (…) die sporen vertonen van de onder a) genoemde stoffen of waarin de aanwezigheid van dergelijke stoffen is vastgesteld, behalve wanneer kan worden aangetoond dat de betrokken dieren overeenkomstig artikel 4 of artikel 5 zijn behandeld;
(…)
d) het in de handel brengen van vlees van onder b) bedoelde dieren;
e) het verwerken van onder d) bedoeld vlees.
Artikel 8
(…)
3. de opsporing
a) van de aanwezigheid van de in punt 1 bedoelde stoffen in dieren en in het drinkwater voor dieren, alsmede op alle plaatsen waar dieren worden opgefokt of gehouden;
b) van de aanwezigheid van residuen van bovengenoemde stoffen in levende dieren, in de excreta en lichaamsvochten daarvan, alsmede in weefsel en dierlijke produkten,
wordt uitgevoerd overeenkomstig de bepalingen van de bijlagen III en IV bij Richtlijn 96/23/EG;
4. wanneer bij de in punt 2 en 3 bedoelde controles blijkt dat:
a) er stoffen of produkten aanwezig zijn waarvan het gebruik of het houden verboden is of er residuen aanwezig zijn van stoffen die in het kader van een illegale behandeling zijn toegediend, beslag wordt gelegd op deze stoffen of produkten, terwijl de eventueel behandelde dieren of het vlees daarvan onder officiële controle moeten worden geplaatst totdat de nodige sancties zijn getroffen; "
Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in producten daarvan en tot intrekking van de Richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de Beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG (Pb. 1996, L 125; hierna: richtlijn 96/23/EG) bevat, voor zover hier van belang, de volgende bepalingen:
" Artikel 13
De bevoegde autoriteit
a) verzoekt, in geval van vermoedelijke illegale behandeling, de eigenaar, de houder van de dieren of de dierenarts die voor het bedrijf verantwoordelijk is, om bewijsstukken waarmee de aard van de behandeling gerechtvaardigd kan worden;
b) verricht, wanneer de illegale behandeling door dit onderzoek wordt bevestigd of wanneer niet-toegestane stoffen of produkten worden gebruikt, dan wel wanneer een gegronde verdenking betreffende het gebruik van dergelijke stoffen of produkten bestaat, de onderstaande controles of laat deze verrichten:
- steekproefcontroles bij de dieren in het bedrijf van herkomst, met name om het gebruik van die stoffen of produkten, en met name eventuele sporen van implantaten op te sporen; die controles kunnen een officiële monsterneming omvatten,
- controles waarbij op de landbouwbedrijven waar de dieren worden opgefokt, gehouden of gemest met inbegrip van de bedrijven die administratief met genoemde bedrijven verbonden zijn, dan wel op de bedrijven van oorsprong of herkomst van de dieren, wordt gezocht naar stoffen waarvan het gebruik verboden is dan wel naar niet-toegestane stoffen of produkten. Daartoe moeten officiële monsters genomen worden van het drinkwater en van de voeders van de dieren,
- steekproefcontroles van de diervoeders op het bedrijf van oorsprong, alsmede van het drinkwater van de dieren (…)
- alle controles die nodig zijn om de oorsprong van de niet-toegestane produkten of stoffen, dan wel van de behandelde dieren op te sporen;
c) onderneemt, bij overschrijding van de in de communautaire regelgeving vastgestelde maxima, of in afwachting van deze regelgeving, bij overschrijding van de in de nationale wetgeving vastgestelde maxima, alle stappen en verricht alle onderzoeken die zij in het licht van de bevindingen dienstig acht.
Artikel 15
(…)
2. (…)
Voor alle stoffen geldt dat, indien de uitkomst wordt aangevochten op basis van een analyse op tegenspraak, deze resultaten bevestigd moeten worden door het nationale referentielaboratorium dat overeenkomstig artikel 14, lid 1, voor de betrokken stof of het betrokken residu is aangewezen; wanneer deze laatste bevestiging positief is, komen de kosten ten laste van de eiser.
3. Wanneer bij onderzoek van een officieel monster sprake is van een illegale behandeling, gelden de artikelen 16 tot en met 19, alsmede de in hoofdstuk V bedoelde maatregelen.
(…)
Artikel 16
De Lid-Staten zien erop toe dat bij een positieve uitkomst die volgens artikel 15 is verkregen,
1. de bevoegde autoriteit onverwijld in het bezit wordt gesteld van:
a) alle gegevens die nodig zijn om het dier en het bedrijf van oorsprong of herkomst te identificeren;
b) de noodzakelijke nadere gegevens over het onderzoek en de uitkomsten daarvan. Indien uit de resultaten van de in een Lid-Staat verrichte controles blijkt dat in één of meer Lid-Staten of in één of meer derde landen een onderzoek moet worden ingesteld of maatregelen moeten worden getroffen, stelt de betrokken Lid-Staat de overige Lid-Staten en de Commissie daarvan in kennis. De Commissie coördineert de passende maatregelen die door de Lid-Staten waar onderzoek of maatregelen nodig blijken, worden getroffen;
2. de bevoegde autoriteit de volgende onderzoeken verricht:
a) op het bedrijf van herkomst c.q. van oorsprong een onderzoek om de redenen voor de aanwezigheid van residuen vast te stellen;
b) in geval van niet-toegestane stoffen of produkten of van illegaal gebruikte toegestane stoffen, illegale behandeling in het stadium van de vervaardiging, de hantering, de opslag, het vervoer, de toediening, de distributie of de verkoop, een onderzoek naar de bron(nen) van de betrokken stoffen of produkten;
c) alle overige door haar noodzakelijk geachte aanvullende onderzoeken;
3. de dieren waarvan de monsters afkomstig zijn duidelijk geïdentificeerd moeten worden. Deze dieren mogen, zolang de resultaten van de onderzoeken niet beschikbaar zijn, het bedrijf in geen geval verlaten.
Artikel 17
In geval van aanwezigheid van niet-toegestane stoffen of produkten of illegale behandeling moet de bevoegde autoriteit zich ervan vergewissen dat de veehouderij(en) die bij de in artikel 13, onder b), bedoelde onderzoeken in het geding is (zijn) onverwijld onder officieel toezicht wordt (worden) geplaatst. De bevoegde autoriteit dient zich er tevens van te vergewissen dat alle betrokken dieren worden voorzien van een officieel merk- of identificatieteken en dat bij het nemen van officiële monsters in eerste instantie met statistisch representatieve aantallen op internationaal erkende wetenschappelijke basis wordt gewerkt.
Artikel 23
1. Tijdens de periode waarin de dieren zoals voorgeschreven in artikel 17 worden vastgehouden, mogen die dieren van het in het geding zijnd bedrijf slechts onder officieel toezicht het bedrijf van oorsprong verlaten of aan een andere persoon worden overgedragen. Afhankelijk van het soort geïdentificeerde stof(fen) neemt de bevoegde autoriteit de nodige conservatoire maatregelen.
2. Aansluitend op de monsterneming overeenkomstig artikel 17 worden de positief bevonden dieren, wanneer bevestigd wordt dat er sprake is van illegale behandeling, onmiddellijk ter plaatse gedood of, vergezeld van een officieel veterinair certificaat, rechtstreeks naar het aangewezen slachthuis of een destructiebedrijf gebracht om er te worden gedood. De gedode dieren worden vervolgens afgevoerd naar een bedrijf voor de verwerking van hoog-risicomateriaal als bedoeld in Richtlijn 90/667/EEG (…).
Bovendien moeten, op kosten van het bedrijf, van alle partijen dieren die tot het gecontroleerde bedrijf behoren en mogelijk verdacht zijn, een monster genomen worden.
3. Indien echter de helft of meer dan de helft van de monsters die genomen zijn van een representatief percentage, overeenkomstig artikel 17, positief is, heeft de veehouder de keuze tussen een controle op alle dieren van het bedrijf die mogelijk verdacht zijn en het laten doden van de betrokken dieren.
(…)"
2.1.2 De toepasselijke nationale regelgeving.
In de Landbouwwet, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 13
1. Onze Minister kan bij in de Staatscourant bekend te maken regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom terzake van een of meer der in het tweede lid van dit artikel genoemde gedragingen. Een zodanige regeling wordt slechts vastgesteld:
a. ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw en de visserij en in verband daarmede ten behoeve van de afnemers van produkten;
b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Europese Economische Gemeenschap, voorzover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van die Gemeenschap.
2. De in het eerste lid bedoelde gedragingen zijn:
a. het telen, kweken, fokken, vangen en broeden van produkten;
b. het bereiden, vervaardigen, oogsten, voorhanden en in voorraad hebben, bewaren, opslaan, be- en verwerken, ge- en verbruiken, vervoederen, slachten, vervoeren, aanvoeren, veilen, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen en vervreemden van produkten.
(…)
Artikel 19
1. Ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 vermelde doeleinden kan Onze Minister bij in de Staatscourant bekend te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van de in het tweede lid, onder b, van dat artikel genoemde gedragingen.
2. De in het eerste lid bedoelde regelen, die strekken ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13, onder a, vermelde doeleinden, worden slechts vastgesteld, indien zulks naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is in verband met een aan artikel 13, 14, 15 of 17 gegeven toepassing of een krachtens artikel 2 of 7 van de In- en uitvoerwet vastgestelde heffing ter zake van de invoer of de uitvoer van produkten."
Ter uitvoering van richtlijnen 96/22/EG en 96/23/EG is de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (Stcrt. 1997, 130; hierna: Regeling) vastgesteld. In de Regeling, zoals deze luidde ten tijde van belang, is het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze regeling en de daarop gebaseerde bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
f. in de handel brengen: voorhanden of in voorraad hebben, slachten, be- of verwerken, ge- en verbruiken, vervoeren, aanvoeren, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen of vervreemden;
(…)
Artikel 2
1. De minister draagt ter uitvoering van richtlijn 96/22/EG en richtlijn 96/23/EG de aan hem in artikel 19 van de Landbouwwet toegekende bevoegdheden over aan het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees, het bestuur van het Produktschap voor Pluimvee en Eieren en het bestuur van het Produktschap Vis voor wat betreft het stellen van regelen met betrekking tot:
a. een verbod om landbouwhuisdieren (…) waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking alsmede ß-agonisten zijn toegediend, in de handel te brengen, behalve wanneer de dieren zijn behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet gestelde regels dan wel overeenkomstig artikel 4, eerste lid, onder officieel toezicht van de bevoegde autoriteit zijn geplaatst;
b. een verbod om verwerkte producten of vlees van dieren als bedoeld in onderdeel a in de handel te brengen, behalve wanneer de dieren zijn behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet gestelde regels.
2. Ter uitvoering van richtlijn 96/22/EG en richtlijn 96/23/EG draagt de minister de aan hem in artikel 19 van de Landbouwwet toegekende bevoegdheden over aan het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees en het bestuur van het Produktschap voor Pluimvee voor wat betreft het stellen van regelen met betrekking tot:
a. maatregelen ter zelfcontrole als bedoeld in artikel 9 van richtlijn 96/23/EG;
b. het uitoefenen van kwaliteitstoezicht door de verschillende betrokken sectoren als bedoeld in artikel 9, onderdeel B, van richtlijn 96/23/EG;
c. het aanwijzen van instellingen die belast zijn met het verrichten van kwaliteitscontroles in de verschillende sectoren.
Artikel 3
1. Voorzover niet bij een door de minister goedgekeurde verordening van een productschap is voorzien in regelen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, is het verboden:
a. landbouwhuisdieren (…) waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking alsmede ß-agonisten zijn toegediend, in de handel te brengen;
b. verwerkte producten of vlees van die dieren in de handel te brengen.
2. De verboden, bedoeld in het eerste lid, gelden niet wanneer de dieren zijn behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet gestelde regels.
3. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, geldt niet voorzover de dieren overeenkomstig artikel 4, eerste lid, onder officieel toezicht van de minister zijn geplaatst.
4. Zolang het Produktschap voor Vee en Vlees niet heeft voorzien in een verordening als bedoeld in het eerste lid, zijn het eerste, tweede en derde lid niet van toepassing voorzover het gaat om dieren als bedoeld in de Verordening stoffen met sympathicomimetische werking (P.V.V.) 1991 en de Verordening verbod toediening van bepaalde stoffen met hormonale werking (P.V.V.) 1987.
Artikel 4
1. Indien op een bedrijf de aanwezigheid wordt geconstateerd van diergeneesmiddelen of substanties die ingevolge de communautaire regelgeving niet aan landbouwhuisdieren (…) mogen worden toegediend alsmede indien in monsters residuen worden aangetroffen van dergelijke stoffen, wordt het betrokken bedrijf onder officieel toezicht van de minister geplaatst.
2. Dieren van een bedrijf als bedoeld in het eerste lid worden gemerkt of geïdentificeerd en mogen, zolang het onderzoek niet is afgerond, het bedrijf slechts onder officieel toezicht van de minister verlaten of aan een andere persoon worden overgedragen.
3. De eigenaar of houder van dieren is verplicht te gedogen dat op of aan die dieren een merk als bedoeld in het tweede lid wordt aangebracht.
4. Het is verboden de op grond van deze regeling aangebrachte merken geheel of gedeeltelijk te verwijderen, te veranderen, onleesbaar te maken, dan wel andere handelingen te verrichten waardoor die merken niet meer geschikt zijn ter identificatie van de betrokken dieren."
In de toelichting op de Regeling is, onder meer, het volgende vermeld.
" Als basis voor de implementatie dient artikel 19 Landbouwwet, op grond waarvan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij onder andere ter uitvoering van richtlijnen van de Europese Unie regels kan stellen ten aanzien van het bereiden, vervaardigen, oogsten, voorhanden en in voorraad hebben, bewaren, opslaan, be- en verwerken, ge- en verbruiken, vervoederen, slachten, vervoeren, aanleveren, veilen, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen en vervreemden van producten in de zin van de Landbouwwet. Deze bevoegdheid kan ingevolge artikel 23 van de Landbouwwet geheel of gedeeltelijk worden overgedragen aan het bestuur van een bedrijfslichaam."
Ter uitvoering van artikel 2, tweede lid, van de Regeling is de Verordening verbod op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten (Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie 1997, 37; hierna: Verordening) vastgesteld. In de Verordening is - voorzover hier van belang - het volgende bepaald:
" Artikel 2
1. Het is verboden dieren, waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking of ß-agonisten is toegediend, in de handel te brengen.
(…)
Artikel 3
1) Het is verboden vlees of vleesproducten afkomstig van dieren, waaraan enigerlei stof met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking of ß-agonisten is toegediend, in de handel te brengen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Nadat in mei 2002 op een aantal varkensbedrijven in Nederland gezondheids-problemen bij zeugen waren geconstateerd, heeft de Algemene Inspectiedienst (AID) een traceringsonderzoek verricht. Uit dit onderzoek bleek dat het brijvoeder van twee van de hiervoor bedoelde bedrijven was geleverd door een onderneming van M. Vervolgens is in de periode van 21 juni tot en met 3 juli 2002 de aanwezigheid van de verboden stof medroxy-progesteron-acetaat (MPA) vastgesteld in diervoeders of grondstoffen daarvan, die onder meer zijn vervoerd naar het onderhavige bedrijf en aldaar aan de aanwezige varkens zijn vervoederd.
- Het bedrijf aan de K-weg te L met UBN * is bij besluit van 3 juli 2002, op 4 juli 2002 uitgereikt aan M, op grond van artikel 4 van de Regeling onder toezicht geplaatst (OTP). Eén dag later is een kopie van het besluit uitgereikt aan N, bedrijfsleider van het bedrijf van appellanten gezamenlijk, genaamd O.
- Aan de hand van nog dezelfde dag genomen voermonsters is in vier verschillende soorten op het bedrijf aanwezige voer, de aanwezigheid van MPA aangetoond.
- Op 5 juli 2002 zijn 10 varkens van het bedrijf geselecteerd voor een proefslachting. Negen van de aldus verkregen niervetmonsters zijn positief bevonden op MPA.
- Tegen het besluit tot OTP is op 9 augustus 2002 namens O, onder vermelding dat dit bedrijf wordt gedreven door "de heren C, A, H en I" bezwaar gemaakt. Bij aanvullend bezwaarschrift van 10 september 2002 zijn appellanten nader aangeduid als de bezwaarden.
- Op 20 september 2002 is tussen het Productschap voor Vee en Vlees (PVV) enerzijds en M en mevrouw P als gemachtigden van - onder meer - het bedrijf met UBN * anderzijds, een overeenkomst gesloten, waarbij M c.s. ermee akkoord gaan dat de op de betreffende bedrijven aanwezige varkens worden afgevoerd en vernietigd tegen een door het PVV te betalen vergoeding van € 0,44 per kg levend gewicht.
- Bij besluit van 25 oktober 2002 is de OTP opgeheven. Uitreiking van dit besluit geschiedde op 30 oktober 2002 aan de bedrijfsleider, N.
- Tegen die opheffing hebben appellanten tijdig bezwaar gemaakt.
- Op 4 februari 2003 zijn appellanten naar aanleiding van hun bezwaren door verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het standpunt van verweerder
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder - samengevat - als volgt overwogen
Het is de vraag of het bedrijf met UBN * in werkelijkheid niet voor rekening en risico van M wordt geëxploiteerd. Hoewel verweerder daarvoor aanwijzingen heeft, heeft hij geen absolute zekerheid verkregen. Daarom ziet hij er van af de bezwaren van appellanten tegen de bestreden besluiten niet-ontvankelijk te verklaren.
Uitreiking van het besluit tot OTP is niet op onjuiste wijze geschied. Op het staladres was op het tijdstip van uitreiking van het besluit niemand anders dan M aanwezig, aldus verweerder. Ook de wijze van uitreiking van het besluit tot opheffing van de OTP was juist.
Voor de weerlegging van de bezwaren van appellanten tegen de opheffing van de OTP gelden dezelfde argumenten als voor de oplegging OTP. De bevoegdheid tot het opleggen van een OTP brengt, aldus verweerder, ook de bevoegdheid tot opheffing daarvan mee.
De OTP is terecht opgelegd. Het staat buiten kijf dat elders bereide MPA bevattende, diervoeders of diervoedergrondstoffen mede aan het bedrijf met UBN * zijn geleverd en aldaar aan de aanwezige varkens zijn gevoederd.
Verweerder heeft gewezen op het gevaar van MPA voor de volksgezondheid. Dat ook op communautair niveau wordt aangenomen dat dit gevaar bestaat blijkt wel uit het in artikel 3 van de richtlijn 96/22/EG opgenomen absolute verbod tot het toedienen van de stof aan landbouwhuisdieren. Onder het belang van de volksgezondheid dient overigens niet enkel het gevaar van de aanwezigheid van residuen van verboden stoffen in dieren te worden verstaan, maar mede het belang van het handelsverkeer dat er bij gebaat is dat het toedienen van verboden middelen wordt uitgebannen. De richtlijnen zijn mede met het oog op de bescherming van deze belangen vastgesteld. Verweerder dient aan de bescherming van deze belangen voorrang te geven.
Dat geen aanbod tot schadevergoeding is gedaan, maakt de beslissing tot OTP niet onredelijk. OTP van een bedrijf, nadat de aanwezigheid van niet toegestane stoffen is geconstateerd, behoort tot het normale bedrijfsrisico van de ondernemer. In dat verband verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 3 juli 2002 (AWB01/338, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AE7535). Het beginsel van de "égalité devant les charges publiques" is niet geschonden. De (on)voorzienbaarheid van de maatregel is mede hierom niet aan de orde.
De in het kader van de opkoopregeling gesloten overeenkomst naar burgerlijk recht kan in deze bestuursrechtelijke procedure niet aan de orde worden gesteld.
De duur van de maatregel maakt geen deel uit van de bestreden besluiten. Vergoeding van schade is bij een maatregel tot opheffing van een OTP niet aan de orde. Ten overvloede voegt verweerder hieraan toe dat in de brief van directeur-generaal mr. Bergkamp van 17 juli 2002 voorgestelde beleidslijn niet in overeenstemming was met voorwaarden van de Europese Commissie en een bestuursorgaan in zulke omstandigheden de vrijheid heeft om zijn beleid te wijzigen.
Richtlijn 96/23EG gaat uit van individuele illegale behandeling van landbouwhuisdieren met verboden stoffen, hetgeen hier niet aan de orde was. De verboden stof is in dit geval via het voer aan de varkens toegediend. Onbestreden staat daarbij vast dat in monsters van diervoeder(grondstoffen) MPA is aangetroffen en ook dat diervoedergrondstoffen van die herkomst aan door appellanten gehouden varkens is toegediend. De uitslag van het in het kader van de OTP verrichte onderzoek aan voeder- en niervetmonsters bevestigt de juistheid van de feitelijke grondslag van de maatregel. Verweerder neemt daarbij in aanmerking dat ook het houden van dieren waaraan verboden stoffen zijn toegediend, verboden is.
Verweerder heeft voorts gemotiveerd bestreden de vermeend onrechtmatige basis van de Regeling en de PVV-verordening, alsmede de gestelde gebrekkige implementatie van richtlijn 96/23/EG in de Nederlandse regelgeving. Daarbij heeft hij mede verwezen naar de wetsgeschiedenis van met name de artikelen 13 en 19 Landbouwwet in verband met de ontwikkelingen in het Europese landbouwbeleid en naar de uitspraak van het College van 24 juni 2003 (AWB 03/177 <www.rechtspraak.nl>, LJN; AI0088). De bevoegdheid van het productschap tot het vaststellen van de onderhavige verordening vloeit voort uit artikel 71, juncto de artikelen 93 en 95 van de Wet op de bedrijfsorganisatie en de instellingsverordening van het PVV in samenhang met artikel 2, lid 1 van de regeling en richtlijn 96/22/EEG, aldus verweerder.Het standpunt dat de bevoegdheid tot het opleggen van OTP's aan het PVV is overgedragen, berust op een onjuiste interpretatie van de Regeling. Het PVV is bevoegd regels te stellen omtrent de in artikel 2 van de Regeling limitatief opgesomde onderwerpen. Daaronder valt niet de bevoegdheid tot het opleggen van OTP's. Deze komt op grond van artikel 4 van de Regeling aan verweerder toe.
Uit artikel 5:18 derde lid, Awb blijkt dat de belanghebbende direct na het nemen door de toezichthouder van het eerste monster om een contra-expertise moet verzoeken. Niet is gebleken dat dat is gebeurd. Voor de weerlegging van de overige bezwaren van appellante met betrekking tot de gestelde gebrekkige monsterneming verwijst verweerder eveneens naar de uitspaak van het College van 24 juni 2003.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben samengevat het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
Het besluit tot oplegging van OTP is uitgereikt aan de verkeerde persoon, aangezien M niet als kan worden aangemerkt als de houder of eigenaar van de dieren op het bedrijf met UBN *.
De vraag naar de juiste implementatie van de richtlijnen moet aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen worden voorgelegd. Implementatie via de Landbouwwet en aanverwante regelingen, alsmede via de verordening van het PVV is onjuist, aangezien de Landbouwwet strekt tot regulering van de landbouw en niet van de volksgezondheid. Voor de Regeling kan bovendien geen basis worden gevonden in artikel 19, juncto artikel 13 Landbouwwet, nu dit wettelijk kader zich uitdrukkelijk beperkt tot een heffingensysteem. Richtlijn 96/23/EG is naar de mening van appellanten slechts zeer gedeeltelijk geïmplementeerd in de Regeling. Met name artikel 23, tweede en derde lid, van deze richtlijn zijn daarin niet geïmplementeerd. De beweerdelijke implementatie via de WED van deze artikelleden van de richtlijn is volstrekt onvoldoende om de administratief-rechtelijke implicaties van deze bepaling in het nationale recht te verwerken. Derhalve is de Regeling onverbindend, hetgeen meebrengt dat het besluit waarbij de OTP is opgelegd, onbevoegd is genomen.
Ook om een andere reden was de minister niet bevoegd om de op het bedrijf van appellanten aanwezige dieren onder toezicht te plaatsen. Op grond van de artikelen 2 en 3 van de Regeling zijn de aan de minister in artikel 19 van de Landbouwwet toegekende bevoegdheden overgedragen aan het bestuur van het Productschap voor Vee en Vlees (PVV). Uit het systeem van de Regeling en de (mede) daarin opgenomen verhouding tussen verweerder en het PVV vloeit voort dat met de overgang van bedoelde bevoegdheid ook de bevoegdheid om een OTP op te leggen is overgaan op het PVV.
De richtlijnen zijn in dit geval ook om een andere reden niet toepasselijk. Appellanten zijn zich er niet van bewust geweest dat in hun diervoeder verboden stoffen zaten. De woorden "behandelen"en "toedienen" in de richtlijnen zien op een bewust handelen, waarbij de betreffende verboden stoffen aan de dieren worden aangeboden als voedermiddel, dan wel op enigerlei wijze in het dier worden gebracht, zoals middels injecties.
Het lijkt erop dat de problemen in Nederland met MPA van handelspolitieke aard zijn geweest. De richtlijnen en de Regeling beogen echter de bescherming van de volksgezondheid, die volgens appellanten niet ernstig in het geding is. Appellanten beschikken over verschillende wetenschappelijke (getuigen)verklaringen, waaruit blijkt dat MPA niet zo gevaarlijk is voor de volksgezondheid als verweerder meent. In varkens heeft MPA een halfwaardetijd van vier tot zeven dagen zodat de stof in meestal na vier weken uit de dieren is verdwenen. Het opleggen van de OTP vanwege handelspolitieke doeleinden en imagoproblemen levert naar de mening van appellanten détournement de pouvoir op.
De bestreden maatregel is disproportioneel en in strijd met artikel 3:4, tweede lid, Awb.
Zij staat niet in verhouding tot het met de maatregel beoogde doel. De Staat was gehouden om de bij oplegging of opheffing gedupeerden financieel tegemoet te komen omdat zij behoren tot een afgebakende categorie belanghebbenden die onevenredige schade lijden die voor hen niet voorzienbaar was en hen niet kan worden toegerekend. Voor wat betreft de toepasselijkheid van het beginsel van de "égalité devant les charges publiques" hebben appellanten nog opgemerkt dat, wanneer zich problemen als de onderhavige voordoen, de gevolgen niet uitsluitend zouden moeten neerkomen op de specifieke groep die met die problemen wordt geconfronteerd. De op 20 september 2002 tussen vertegenwoordigers van appellanten en het Productschap voor Vee en Vlees gesloten overeenkomst, die mede door bemiddeling van verweerders ministerie tot stand is gekomen, biedt volgens appellanten een volstrekt onvoldoende oplossing. Niettemin erkent verweerder daarmee zijn verantwoordelijkheid. Andere veehouders hebben in een opkoopregeling een vergoeding van € 1,05 per kg levend gewicht ontvangen. Appellanten konden aan die opkoopregeling niet deelnemen. Zij zijn van mening dat verweerder hun bij de bestreden besluiten een aanvullende vergoeding had moeten toekennen.
Ook de wijze van monsterneming voldoet niet aan de daaraan in de richtlijnen gestelde eisen. Naar aanleiding van de eveneens herhaalde verzoeken van appellanten om een contra-expertise bleek hun dat de AID/RVV in strijd met de communautaire voorschriften geen duplicaatmonsters heeft aangelegd. Onder contra-expertise wordt door de AID/RVV blijkbaar verstaan: hetzelfde monster twee maal onderzoeken. Hiermee is het uit artikel 6 EVRM voortvloeiende recht op contra-expertise (fair-trial) illusoir gemaakt. De resultaten van het onderzoek zijn niet dragend voor de op grond daarvan genomen beslissing. Bovendien is alleen het RIVM door de EU als referentielaboratorium erkend. Het RIKILT in Wageningen en andere laboratoria hebben die status niet.
Appellanten zijn van mening dat voor zover het door de AID uitgevoerde onderzoek zou moeten worden beschouwd als een steekproef in de zin van artikel 13 sub b richtlijn 96/23/EG, ingevolge artikel 17 alsnog een aanvullend onderzoek zou hebben moeten plaatsvinden op basis van "statistisch representatieve aantallen op internationaal erkende wetenschappelijke basis". Ook overigens is sprake van ondeugdelijke monstername nu appelanten herhaaldelijk vergeefs om documenten hebben verzocht waaruit blijkt dat de in de diverse reglementen en protocollen neergelegde voorschriften zijn nageleefd.
5. De beoordeling van het geschil
Ten aanzien van de de beide bestreden besluiten overweegt het College als volgt.
Het College ziet geen aanleiding verweerder niet te volgen in zijn beslissing appellanten in verband met de ontvankelijkverklaring van hun bezwaar het voordeel van de twijfel te gunnen. In de gegeven omstandigheden ziet het College echter evenmin aanleiding voor het oordeel dat uitreiking van het besluit tot OTP op onjuiste wijze is geschied. Overigens verdient opmerking dat een afschrift van de beslissing tot OTP nog de volgende dag aan de bedrijfsleider N is uitgereikt. Onduidelijkheden met betrekking tot de bedrijfssituatie dienen voor rekening van appellanten te worden gelaten. Het College overweegt voorts dat evenmin is gebleken dat de uitreiking van het besluit tot opheffing van de OTP niet op juiste wijze is geschied.
Voor de weerlegging van de grieven van appellanten omtrent de onjuiste dan wel onvolledige implementatie van de toepasselijke richtlijnen in de nationale regelgevingen en de stelling dat artikel 19 Landbouwwet niet de bevoegdheid biedt om regels te stellen met betrekking tot de gezondheid van de consument of de volksgezondheid verwijst het College naar zijn overwegingen in zijn uitspraak van 24 juni 2003 (AWB nr. 03/177, <www.rechtspraak.nl>, LJN AI0088), welke uitspraak inmiddels is bevestigd door de uitspraken van het College van 6 januari 2005 (nr. AWB 03/785 e.a., <www.rechtspraak.nl> LJN; AT4505) en van 5 april 2005 (AWB 03/1313, <www.rechtspraak.nl> LJN AT4971).
Het vorenstaande brengt mee dat de beslissing tot oplegging van de OTP een voldoende grondslag in de Nederlandse regelgeving heeft.
Het betoog van appellanten dat verweerder onbevoegd was het bestreden besluit te nemen in verband met de overdracht ingevolge artikel 2 van de Regeling van een aantal bevoegdheden aan het PVV faalt evenzeer. Ook in dit verband verwijst het College naar zijn overwegingen in voormelde uitspraken, waarin tevens wordt overwogen dat de bevoegdheid van verweerder tot het nemen van beslissingen tot oplegging van een OTP, tevens de bevoegdheid tot opheffing daarvan impliceert.
Met betrekking tot de oplegging van de OTP overweegt het College voorts als volgt.
In het onderhavige geval is vastgesteld dat op het bedrijf met UBN * sprake is geweest van toediening van MPA, een verboden stof in de zin van de toepasselijke richtlijnen. Niet in geschil is dat dit bedrijf voer geleverd heeft gekregen dat besmet was met MPA, waarbij verweerder ervan uit kon gaan dat de varkens op het bedrijf met dit voer zijn gevoerd. Onder verwijzing naar zijn hiervoor vermelde jurisprudentie, oordeelt het College dat verweerder zich in de gegeven omstandigheden terecht gehouden heeft geacht tot het opleggen van de OTP op het betreffende bedrijf.
Nu verweerder gezien het vorenstaande op goede gronden is overgegaan tot het opleggen van de OTP, kan niet worden geoordeeld dat met de oplegging van de maatregel het verbod van détournement de pouvoir is geschonden. De opvatting van appellanten dat MPA niet bedreigend is voor de volksgezondheid leidt niet tot een ander oordeel. Ook in dit verband verwijst het College naar de overwegingen ter zake in meergenoemde jurisprudentie van het College. Wanneer de aanwezigheid van MPA op een bedrijf vaststaat en de toediening van deze in Europees verband verboden stof aannemelijk is, is verweerder gehouden tot uitvoering van de toepasselijke communautaire regelgeving. Zowel uit de considerans bij richtlijn 96/22/EG, als uit de bepalingen van de richtlijnen zelf blijkt overigens dat deze niet alleen de bescherming van de gezondheid van de consument, maar ook de bescherming van de intracommunautaire handel ten doel hebben.
Het beginsel van de "égalité devant les charges publiques" is niet geschonden. De OTP van een bedrijf, nadat de aanwezigheid van niet-toegestane stoffen is vastgesteld, behoort naar inmiddels vaste jurisprudentie van het College tot het normale bedrijfsrisico van de ondernemer. Dat door (vertegenwoordigers van) appellanten een privaatrechtlijke overeenkomst in het kader van de opkoopregeling is gesloten die in hun ogen niet toereikend is, doet aan het voorgaande niet af.
Ten aanzien van de gestelde gebrekkige monsterneming en de representativiteit van de monsterneming door het RIKILT, verwijst het College eveneens naar meergenoemde jurisprudentie en in het bijzonder naar hetgeen in de rechtsoverwegingen 5.2.3 en 5.25 van de uitspraken AWB 03/788 en 03/1313 is overwogen. Voorts overweegt het College dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet is gebleken dat tijdig om een contra-expertise van het onderzochte voer is gevraagd. Uit niets blijkt dat verweerder door de wijze van monsterneming het beginsel van fair trial heeft geschonden. Overigens is gesteld, noch gebleken dat de resultaten van eventuele gewenste (nadere) monsternemingen verweerder tot andere beslissingen dan de voorliggende hadden moeten leiden. Dat MPA na enige tijd uit het lichaam van de dieren verdwijnt, maakt dat niet anders. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij gehouden was uitvoering te geven aan de (communautaire) regelingen.
Ten aanzien van de beslissing tot opheffing van de OTP gelden, voorzover toepasselijk, dezelfde argumenten als voor de beslissing tot oplegging daarvan. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de duur van de maatregel geen deel uitmaakt van de beslissingen tot oplegging en opheffing van de OTP. De OTP is overigens opgeheven op het juiste moment, namelijk toen de laatste onder toezichtgeplaatste varkens ter destructie van het bedrijf waren afgevoerd. De brief van directeur-generaal Bergsma van 17 juli 2002 kan aan het vorenstaande niet afdoen, nu deze na besprekingen met verweerder door een nader door de Europese Commissie aangegeven beleidslijn is achterhaald. Verweerder heeft in dit verband terecht gesteld dat het bestuursorgaan in een dergelijk geval de vrijheid heeft om zijn beleid te wijzigen, temeer daar de betrokkenen zo spoedig mogelijk op de hoogte gesteld zijn van de zienswijze van de Europese Commissie.
Ten slotte overweegt het College in dit verband dat vergoeding van schade dan wel een verplichting voor verweerder tot schadeloosstelling bij een beslissing tot opheffing OTP, gelet op de aard van de beslissing, niet aan de orde kan zijn.
De slotsom moet zijn dat het beroep van appellanten tegen zowel de oplegging als tegen de opheffing OTP ongegrond moet worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M. van Duuren en mr. F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 november 2005
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining